政黨協商的瓶頸突破與深入推進研究

萬小艷

摘要：我國的政黨協商工作存在著四大現實瓶頸，即中央的頂層設計存在缺乏細則和可操作性不足的缺陷、地方政黨協商工作表現出一定的隨意性、政黨協商的配套保障不足、民主黨派的自身素質亟待提高。與之相應，在總結實踐經驗的基礎上，加強理論研究、做好頂層制度設計、加強立法和“協商場域”建設、實施協商能力提升工程等，是深入推進相關工作、實現瓶頸突破的關鍵。

關鍵詞：政黨協商；瓶頸；頂層設計；對策

中圖分類號：D0 文獻標識碼：A 文章編號：1004-3160（2016）05-0125-04

政黨協商是在中國共產黨領導下，中國共產黨同各民主黨派就黨和國家重大方針政策、重要事務進行的政治協商。理性認識政黨協商存在的主要問題、尋求有效辦法，以突破發展瓶頸并深入推進相關工作，刻不容緩且至關重要。

一、當前政黨協商面臨的主要瓶頸分析

（一）中央的頂層設計存在缺陷

中共中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》明確規定，“政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商和社會組織協商等是推動協商民主的重要形式”。從這一綱領性文件來看，我國將政黨協商擺在首要位置，政黨協商在中國協商民主體系中具有引領性和示范性作用。盡管中央非常重視同民主黨派的協商合作，卻因缺乏具體的、可操作性的頂層制度設計，對具體“協商什么、和誰協商、怎樣開展協商、協商完了怎么辦”等若干重大問題均未做出具體的制度安排，黨派與黨委及政府協同互動的機制也遠未形成；政黨協商的實施完全由執政黨主導，沒有嚴格的執行程序、沒有具體的法律保障措施。這使得政黨協商在實踐中多流于形式，且越到基層表現得越突出。

1.協商內容不明確

現行政策制度規定，中國共產黨同各民主黨派協商的內容，包括“中共全國代表大會、中共中央委員會的重要文件，憲法和重要法律的修改建議，國家領導人的建議人選，關于推進改革開放的重要決定，國民經濟和社會發展的中長期規劃，關系國家全局的一些重大問題，通報重要文件和重要情況并聽取意見，以及其他需要同民主黨派協商的重要問題”。人民政協政治協商的主要內容，主要是“國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活的重要問題，各黨派參加人民政協工作的共同性事務，政協內部的重要事務以及有關愛國統一戰線的其他重要問題。”但是，并沒有明確指出具體哪些是大政方針和重要事務。這使得政黨協商在實踐中的操作彈性很大，協商內容的層次不高、政治性不強等問題較為突出，大多涉及文件和文本修改，而事關政策制定與調整、利益表達與維護的較少。

2.對采用何種協商形式缺乏具體規定

“中國共產黨同各民主黨派主要采取民主協商會、小范圍談心會、座談會等形式，除會議協商外，民主黨派中央還可向中共中央提出書面建議”；“政治協商的主要形式，包括‘政協全體會議、常務委員會會議、主席會議、常務委員專題協商會、政協黨組受常委會委托召開的座談會、秘書長會議、各專門委員會會議，以及根據需要召開的、由政協各組成單位和各界代表人士參加的內部協商會議。’”但是，相關文件并未就“什么情況下、采取什么樣的協商形式”做出具體規定，相關政策在落實中存在可操作性差、執行隨意的問題。

3.協商程序缺乏科學設計和操作細則

現行制度規定，“中共中央根據年度工作重點，研究提出全年政治協商規劃；協商的議題提前通知各民主黨派和有關無黨派代表人士，并提供相關材料；各民主黨派對協商議題集體研究后，提出意見和建議；在協商過程中充分發揚民主，廣泛聽取意見，求同存異、求得共識；對民主黨派和無黨派人士提出的意見和建議要認真研究，并及時反饋情況”。但是，相關規定對協商程序并未做出明確規范，也缺乏科學設計。例如，在協商規劃的制定環節，并未明確“協商議題由誰提出、何時提出、由誰來最終確定”；在協商活動的準備環節，沒有明確議題明確之后，由誰負責通報參與協商的組織和個人，何時通報。由于未就政黨協商的程序出臺操作細則和明確標準，地方對該政策的執行千差萬別，基層政黨協商缺乏計劃性、針對性、實效性的問題也尤為突出。

4.缺乏評價、監督、反饋及追責方面的制度安排

從國家層面看，現行政策制度均未涉及政黨協商的評價、監督、反饋及追責問題；從地方層面看，有些省市對中央政黨協商政策進行了一些細化、出臺了一些細則，但許多制度規范仍存在過于籠統和可操作性缺乏的問題。對政黨協商的監督評價機構，沒有明確規定；對未經協商就做出的決策是否有效，尚無認定標準、也未建立科學的評價監督指標體系；在如何對協商成果的運用情況進行反饋、如何對不執行協商政策的行為進行處罰和補救、如何對相關責任人進行追究等方面，均存在制度空白。評價、監督、反饋及追責制度的缺乏，極易使得政黨協商制度形同虛設。

（二）地方的政黨協商表現出一定的隨意性

1.協商意識不夠，協商工作表現出一定隨意性

由于越到基層，政治性事務的份量越小、而經濟社會事務的占比越大，加上執政黨中心主義的影響，這使得很多地方領導對政黨協商并不重視、有的甚至把民主黨派視為可有可無的配角。認為協商純屬浪費時間和影響工作效率的事情，甚至擔心政黨協商會成為決策的絆腳石，而不愿與民主黨派、無黨派人士溝通。同時，加上一些民主黨派自身也存在協商意識不足的問題，錯誤地認為主動提出協商有“爭權”之嫌，也不愿意、也很少主動提出協商、對協商意見的落實也缺乏監督的積極性。

2.政黨協商存在形式主義傾向

在基層政黨協商實踐中，存在著較為突出的形式主義傾向。有的地方對政黨協商敷衍了事，“想到了再協商”、“有空了才協商”的現象十分普遍；一些地方黨委和政府在組織協商時，常常不給民主黨派、無黨派人士充分的時間準備，便隨意召開協商會或座談會；有的在協商前就已基本形成決議，協商不過走個形式，名為協商、實為情況通報或工作部署。一些中共黨政領導在協商過程中，常以統一思想、服從大局為由，要求參與政黨協商的代表多贊成、少反對；有的甚至強行打斷持反對或批評意見者的談話，或通過做思想工作來說服“異見”者。此外，政黨協商也尚未形成“敢講真話”的氛圍，一些參與協商的民主黨派人士常常不愿或擔心“得罪人”而選擇妥協。這都使得政黨協商在基層多名存實亡或流于形式。[1]

（三）政黨協商的配套保障不夠

1.法律保障不健全

現行有關政黨協商的制度性規范，主要散見于《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》和《中國人民政治協商會議章程》的條款中。中央的政策制度多是原則性條款、操作性差，許多地方也未就政黨協商做出常規性的、具體的制度安排。這種指導性的文件規定，較之具體的法律規范，具有執行彈性大、強制性弱、穩定性差的特點，不利于政黨協商的深入推進。只有將其上升到法律層面，才能切實保障政黨協商在國家政治活動中的作用。

2.信息保障不到位

提高民主黨派建言獻策的時效性和針對性，需以及時而充分地了解國情、政情和社情民意為基礎。當前，民主黨派成員獲取上述信息的渠道，主要是傳統新聞媒體和網絡等；經此渠道獲得的相關信息往往不夠及時、系統、全面和客觀，甚至存在被媒體誤導的風險。在協商實踐中，各級黨委和政府的文件，除了直接涉及各民主黨派工作的，一般很少送達各民主黨派機關或組織；民主黨派因工作需要而找中共黨委或政府調取相關資料時，也常常遇到各種阻力。獲取信息的渠道較少且不夠暢通、獲取第一手資料的難度較大、信息的嚴重不對稱，會極大影響民主黨派在政黨協商中發揮作用。

3.調研保障乏力，物質保障不足

民主黨派承擔政協的調研課題，因為有政協發給地方的協助調研函，地方黨委和政府通常比較重視、調研尚可順利完成。但是，如果民主黨派自行組織調研，有的地方和部門常將其視為額外負擔，甚至認為是“添亂”、“找麻煩”，而不大愿意接待和配合。此外，盡管當前各民主黨派中央及省市（主要是地級以上城市）兩級組織的辦公場所和經費基本得到了解決，但與有效履行政黨協商職能的要求相比，經費仍顯不足、辦公條件也有待進一步改善。特別是各民主黨派基層組織，普遍存在著固定活動場所缺乏、活動經費缺口較大等問題。調研保障不足及物質保障的不到位，自然會影響政黨協商工作的有效開展。[2]

（四）民主黨派自身的素質亟待提高

1.民主黨派專業人才缺乏的問題日漸突出

在現行黨派發展政策下，可供民主黨派挑選的高層次人才有限。再加上各民主黨派準入門檻的限制，各大民主黨派均面臨著人才隊伍老化、后繼人才“青黃不接”的問題。民主黨派要在重大問題的協商中切實發揮作用，不僅要求黨派人士具有豐富的參政議政經驗，而且還需具備相關的專業素質。缺乏參與政黨協商的專業人才，已日漸成為制約民主黨派協商職能發揮的短板。

2.民主黨派成員的協商素養急需提升

組織松散、凝聚力不夠、激勵機制缺乏，一直是民主黨派自身建設面臨的現實難題，有的地方甚至呈現出“隊伍是散的、組織生活是空的、參政議政是白的”尷尬局面。除了基層民主黨派機關配有少量專職人員外，絕大部分黨派干部和成員都是以兼職方式在參與黨派工作，再加上黨派對其成員的約束手段非常有限，各民主黨派成員參與政黨協商的積極性不高的問題較為普遍。參政議政、建言獻策不容易，參政要到點子上、議政議得有水平就更難了；即使是專業人士，也需花大量時間去收集資料和做調查研究，才有可能在協商中提出有價值的意見和建議。當前，一些政治及專業素養高、有責任心和真知灼見的黨派成員，常因身兼數職、單位及社會事務繁忙而顧之不及；一般成員又因缺乏專業知識和參政經驗，而難以勝任相關工作。民主黨派成員積極性不高、協商素養缺乏，無疑與政黨協商的要求極不相適應。

二、深入推進政黨協商的對策建議

針對當前政黨協商工作面臨的諸多現實瓶頸，筆者主張從以下幾方面入手來推進相關工作：

（一）加強理論研究，做好頂層制度設計

1.總結政黨協商經驗，加快理論研究步伐

理論是行動的先導，總結政黨協商工作經驗、加大理論研究力度非常重要。理論研究的重點，應放在明確協商主體的責權利、細化協商內容、規范協商形式與程序、構建協商成果的運用及反饋機制、強化協商活動的組織領導等方面。在具體操作中，可先對理論研究成果進行試點探索，然后結合實踐情況進行修改和完善，待成熟后再將其上升到法律層面。

2.做好頂層制度設計，建立制度化、規范化和程序化的運作機制

一是對各協商主體的角色定位及具體職責劃分做出明確規定，并建立完善的評價、監督、追責制度及指標體系。二是明確界定協商內容。就何為“重大方針政策和重要事務”，出臺具體標準、劃分出大致范圍。三是創新協商形式并就其實施細節進行制度化設計。四是規范協商過程，優化協商程序。建議修改、完善并制定出具有可操作性的政黨協商程序，就“協商議題的提出與安排、協商意見的采納與辦理、協商活動的開展與監督、協商結果的通報與反饋”等做出明確規定，并逐步實現協商過程及結果的全公開；堅持協商于決策之前和決策實施之中，并盡可能將協商關口前移。

3.理順政黨協商與政協協商的關系

一是要通過頂層設計，明確二者的協商范圍邊界、職責邊界及協商內容邊界等；在此基礎上，建立相應的制度和程序，實現各環節在運行中及時而有效的銜接。二是不斷探索能發揮兩者協同作用的形式和載體，實現協同效能的最大化和最優化。此外，鑒于政治性議題（如立法、重要的人事任免、重大決策的制定、事關重大利益調整的政策出臺等方面的內容）偏少；因此，應注意強化并突出政治性議題。[3]

（二）健全保障機制，完善協商配套支持

1.加強立法工作，強化法制保障

建議在修訂和完善憲法保障的同時，抓緊制定“單行法”。一是要完善協商民主的憲法保障。現行憲法雖然明確了"中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在”，但并無具體規定。因此，建議將政黨協商主體的地位及權利義務、協商的主要方式等重大問題寫入憲法。二是加快“單行法”的制定。主要是對“協商的內容和程序、協商決議的形成、協商成果的反饋及實施”等具體問題，進行立法規范。

2.抓好配套保障，建設“協商場域”

首先，要抓好信息保障、解決政黨協商中的信息不對稱問題。一是建立各級黨委和政府將重要政策文件及時送達民主黨派的工作機制，拓寬信息公開渠道、豐富民主黨派的信息資源；并建立中共與民主黨派的定期對話機制，通過召開通報會、報告會等形式，邀請民主黨派人士列席重大會議、參加重大項目的調研和檢查督導工作。其次，要提供調研支持和強化物質保障。應用制度化方式明確地方政府和黨委，有義務為民主黨派自行組織的調研給予配合并提供幫助、有責任為民主黨派開展協商提供基本的物質保障，并建立黨派工作經費與地方財政收入掛鉤的增長機制。此外，還要用制度保障“異見者”的話語權，努力營造寬松和諧的協商環境。

（三）實施協商能力提升工程，加大協商人才培養力度

1.強化協商意識教育，提升協商操作實力

（1）通過宣傳教育，強化協商主體的責任擔當意識，鼓勵其積極進獻諍言和發表真知灼見、自覺參與政黨協商。（2）選準調研課題，做好調研統籌。各民主黨派應結合自身界別優勢、圍繞中共黨委和政府的中心工作，擬定協商議題和開展調研工作。為避免低水平重復，建議將各黨派的年度調研課題納入省市重點調研課題，由省市的常委會統一部署、研究室統籌安排。（3）提高調研報告的質量，做好調研成果的轉化。應在掌握各方情況和第一手材料的基礎上，撰寫出研究報告，并通過“建議案、提案、社情民意信息”等多種形式來實現成果轉化。（4）做好協商計劃的組織實施工作。應明確責任人、完成時限及工作要求，準備相關文件、安排好會議發言和做好提案提交等。[4]

2.加強“協商通識能力”培養，抓好協商人才隊伍建設

民主黨派自身隊伍素質的高低，決定政黨協商質量的優劣。建議把政黨協商民主理論宣講及“協商通識能力”培養，列入各級黨校和社會主義學院、干部院校的培訓范疇；在提升黨派成員理論水平的同時，提升其協商能力。另一方面，建議建立政黨協商特邀研究員制度，通過聘請特邀研究員來向黨外“借腦”。民主黨派可與高校、科研院所簽署合作協議，通過“合作開展輿情分析、共建公共政策研究中心、聯合推動人才培養”等戰略合作方式，探索民主黨派與高校、科研院所“合作履職”的新模式。[5]

此外，各黨派成員應進一步增強參政議政的主動性和積極性、養成勤于學習和思考的習慣，使終生學習成為行動自覺。提升分析問題和把握大局的能力；為找準參政議政、協商建言的突破口和切入點打下基礎。

參考文獻：

[1]吳曉林.政黨協商不該是地方治理的裝飾[EB/OL].http：//opinion.caixin.com/2015-06-02/100815397.html，2015-06-02.

[2]周洪宇.政黨協商與推進國家治理體系和治理能力現代化[J].中央社會主義學院學報，2014，（04）.

[3]孫瑞華.政黨協商與政協協商的內在關系[EB/OL]http：//www.ndzx.gov.cn/news/theory/201503/528687.html，2015-03-25.

[4]鄧文森.淺談民主黨派在協商民主中的參與形式和工作機制[J].寧夏社會主義學院學報，2015，（05）.

[5]吳先寧.豐富政黨協商的新形式[EB/OL].http：//www.tuanjiebao.com/xinwen/2014-06/24/content_2048.htm，2014-06-24.