由形式公平走向實質公平：失獨家庭扶助制度的理性選擇*

謝勇才

（中國人民大學勞動人事學院，北京100872）

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由形式公平走向實質公平：失獨家庭扶助制度的理性選擇*

謝勇才

（中國人民大學勞動人事學院，北京100872）

失獨家庭扶助制度是政府幫扶失獨群體的主要舉措，作為其核心內容的失獨家庭扶助金標準是否合理就顯得尤為重要。通過分析各地失獨家庭扶助金標準可以發現，大多數省份實行的城鄉統一的失獨家庭扶助金標準使得城鎮失獨父母享有的保障水平遠遠低于農村失獨父母，是一種形式上的公平。為此，必須由形式上的公平走向實質上的公平，實行城鄉適度有別的失獨家庭扶助金標準，讓城鎮失獨父母和農村失獨父母享有基本一致的保障水平，從而促進失獨家庭扶助制度的健康發展。

失獨父母；失獨家庭扶助制度；形式公平；實質公平

一、問題的提出

自從人類發明婚姻制度創建家庭伊始，由于每個家庭的生育意愿和生育偏好等原因，任何社會都會出現一定比例的獨生子女家庭，古今中外概莫能外。然而，譬如我國這樣由于政府強制實施計劃生育政策而產生大面積獨生子女家庭的情況則世所罕見。計劃生育政策的成就是顯著的，但是，獨生子女家庭作為一種極端簡化的家庭三角結構，在看似穩固的背后潛藏著諸多無法預知的風險，其中最大的風險莫過于獨生子女的意外不幸死亡。因為按照人口發展的客觀規律，每一個年齡段的人口都存在一定的死亡率，這就必然會造成部分獨生子女先于其父母而離世。于是，隨著時間的推移，在我國數以億計的獨生子女家庭中，逐步出現了數以百萬計且規模日漸擴大的“失獨家庭”，有學者預測，到2050年失獨家庭的數量將達到驚人的1100萬戶。［1］此生唯一子女的不幸早逝，不但給失獨父母帶來了近乎毀滅性的身體與心理打擊，而且致使其喪失了最基本且最可靠的生活來源與老年保障，生無所依、困無所助、心無所系，處境異常凄苦。

為了緩解失獨群體的生活困境和完善計劃生育政策，2007年8月國家衛計委和財政部聯合出臺《關于印發全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案的通知》，要求各地逐步探索建立失獨家庭扶助制度，其主要內容是政府向符合條件（1）的城鄉失獨父母提供每人每月不少于100元的扶助金，直至亡故為止。但是，由于扶助金的標準偏低等原因，失獨家庭扶助制度的實施效果極其有限［2-3］，飽受失獨群體和部分社會有識之士詬病。于是，為了更好地幫扶失獨群體，2013年12月國家衛計委和人社部等五部委聯合頒發《關于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》，要求各地進一步加大對失獨家庭的幫扶力度，其主要內容是將符合條件的城鄉失獨家庭扶助金分別提升至每人每月340元和170元，并逐步建立動態調整機制。

由此可知，考慮到當前我國城鄉居民在收入與消費支出等方面存在一定的差距，國家衛計委提倡的是城鄉有別的失獨家庭扶助金標準。然而，這種城鄉有別的失獨家庭扶助金標準卻遭到了部分失獨父母和一些政府官員的強烈質疑。部分失獨父母在向國家衛計委表達自身的社會保障訴求時，強烈要求政府取消失獨家庭扶助金標準的城鄉差別，以促進社會公平。［4］此外，河北省政協委員陳秀娥等人也認為城鄉有別的失獨家庭扶助金標準有損社會公平，且容易引起農村失獨父母的心態不平衡，不利于社會和諧與穩定，故而應當實行城鄉統一的失獨家庭扶助金標準。［5］可是，城鄉統一的失獨家庭扶助金標準就真的實現了公平？就是失獨家庭扶助制度的理性選擇？本文將在辨析形式公平與實質公平的基礎上，圍繞這些問題進行剖析，以期對我國失獨家庭扶助制度的發展與完善有所裨益。

二、形式公平與實質公平辨析

千百年來，公平是人類在篳路藍縷的歷史長河中矢志不渝的價值追求。公平作為一種價值判斷［6］，產生于資源稀缺的大背景下，存在于兩個及以上得失者的人際關系和人際社會之中，其主要作用在于規范和調節一定范圍內的人與人之間和人與社會之間的各種利益關系，是一種帶有主觀性和相對性的價值范疇。換言之，世界上不存在適合一切空間、時間、環境、地點的公平觀。不同的時間和空間、不同的社會階層和利益集團、不同的族群和國家，往往存在著不同的公平觀。不過，相對中存在絕對，在同一場合、同一民族、同一人群中，往往存在著絕大多數人所認可的公平觀，即公平也具有一定的客觀性。

一直以來，學者們除喜歡給公平作出各種各樣的概念界定外，也常常會按照一定的標準對其進行分類。通過閱讀相關文獻可知，學者們往往是從兩個維度對公平進行分類：一是從時序的維度，可以將公平劃分為機會公平、起點公平和結果公平；二是從過程的維度，可以將公平劃分為原則公平、操作公平和結果公平。［7-8］毫無疑問，根據一定的標準把相對抽象的公平概念操作化為具體的變量，對于人們理解公平且形成相對科學的公平觀具有重要意義。不過，無論是機會公平、起點公平和結果公平三種公平類型，還是原則公平、操作公平和結果公平三種公平類型，我們都可以將其提煉為形式公平與實質公平兩種衡量尺度。進而言之，判斷資源分配或者利益安排是否公平，亦可以從形式公平和實質公平兩種維度進行衡量。

（一）形式公平

“形式”是古希臘哲學家亞里士多德曾使用過的一個哲學概念，主要是指事物的個別特征。在中文里，“形式”是指事物的外形和樣子，與構成事物的實際內容相對。換言之，形式公平在很大程度上只是外在的或者表面上的公平，抑或是口頭上的公平，與實際上的公平往往背道而馳。譬如兩個從事服裝行業的制衣女工A和B，A是有多年從業經驗的熟練工人，B是剛剛入行的非熟練工人，A和B同時進入一個工廠，A和B工作一小時得到的薪水都是20元，這從表面上看是公平的，因為A和B在同一工廠內的相同工作時間內獲得的報酬是一樣的。然而，事實上這對于女工A來講是不公平的，因為她是熟練工人，在同一工作時間能夠比B完成更多的工作量。又比如兩位政府官員C和D，C是廳級干部，D是處級干部，C和D同時在某地級市任職，政府財政給予C和D的薪水都是10000元/月，這從表面上看起來也是公平的，因為C和D同為領導干部，也同時在某地任職，他們領取一樣的薪水。但是，仔細分析可以發現，這僅僅是一種形式上的公平，因為不同的領導崗位，它面對的工作的復雜度和風險性是不同的，廳級干部面對的工作的復雜性和風險度要遠遠高于處級干部，因此這種薪酬分配對于C而言是很不公平的。

由上述分析可知，公平應當是每個人的所得和所得的依據在質和量上相匹配，是每個人“得其所應得”［9］。換言之，形式公平就是指每個人的得和得的依據在質和量上是不匹配的，既可能是質上或者量上不匹配，也可能是在質上和量上都不匹配。為此，我們可以用X來表示某個人的所得，用Y來表示某個人所得的根據。故而，公平就意味某個人的所得和所得的依據的比例是合適的，即X/Y是恰當的；反之，不公平就意味著某個人的所得和所得的依據的比例是不合適的，即X/Y是不恰當的。毋庸置疑，形式公平就是不公平中的一種，用公式來表示，就是：X1/Y1#X2/ Y2#……#Xn/Yn。在這個公式中，X是一個變量，表示被分配的東西，可以是機會、權利、金錢、榮譽和服務等等，Y也是一個變量，表示分配的依據，可以是需要、等級、能力、貢獻和技術等等。上述的兩個例子之所以是形式上的公平，是因為它們對技術不同熟練程度和工作不同復雜風險度的人員采取了相同的分配依據，這必然會造成不公平。

（二）實質公平

“實質”意即本質，是指某一事物或者對象的真實面目或者本來形態，是事物或者對象所固有的屬性。實質公平即為真實的公平或者實實在在的公平，強調在資源分配或者利益安排中能夠以“同一標準”、“同一尺度”來對待每一個人，而不是實行雙重標準或者多重標準。盡管每個社會階層、每個民族乃至每個人的公平觀都可能是不同的，然而在不同的公平觀或者公平場合中，還是存在著一種不變的東西，那就是比例的相等［10］，即每個人的所得和所得的依據在質和量上是相匹配的。古希臘哲學家亞里士多德曾說過，公平是比例的相等。進而言之，只要是存在著公平的地方，就會存在著比例的相等。（2）譬如兩位從事建筑行業的建筑工人E和F，E是具有多年從業經驗的熟練工人，F是剛剛入行的非熟練工人，E和F同時為一個包工頭干活，他們工作一小時所得的工資分別為30元和20元。這從表面上看是不公平的，因為E和F同為建筑工人，同時為一個包工頭干活，但是在相同工作時間內得到的工資卻大不一樣。然而，仔細分析可以發現，這是一種實質公平，因為E是熟練工人，他的工作效率和工作技能要遠高于F，E工作一小時完成的工作量，F要一個半小時才能完成，可以用一個式子來表示：E的工資/E的工作量和質=F的工資/F的工作量和質，即：30/1.5=20/1。進而言之，假設用X表示某個人所得，Y表示某個人所得的依據，則實質公平可以用一個公式來表示：X1/Y1=X2/ Y2=……=Xn/Yn。其中X和Y皆為變量，代表的內容與形式公平概念中的一致。

三、形式公平：城鄉統一的失獨家庭扶助金標準

自從2013年12月18日，國家衛生計生委、人力資源和社會保障部、民政部、財政部、住房和城鄉建設部五部委聯合出臺《關于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》（國衛家庭發〔2013〕41號），要求各地進一步加大對計劃生育特殊困難家庭的幫扶力度以來，各省、市和自治區政府紛紛響應，進行了有益的嘗試和積極的探索。如表1所示，截止2016年3月初，全國已有25個省、市和自治區頒布和實施了計劃生育特殊困難家庭扶助工作方案或者失獨家庭扶助制度實施辦法。仔細閱讀這25個省、市和自治區的失獨家庭扶助方案可以發現，多達23個省、市和自治區的失獨家庭扶助金標準要遠遠超過國家標準（城鎮每人每月340元、農村每人每月170元），僅有甘肅和海南兩省沿用了國家標準，這也是25個省、市和自治區中失獨家庭扶助金標準最低的，其中失獨家庭扶助金標準最高的為廣西壯族自治區，城鄉失獨家庭扶助金標準皆為每人每月860元，25個省、市、自治區城鄉失獨家庭扶助金標準的平均值分別為每人每月495元和474元，分別高出國家標準45.59%和178.82%。這就表明，隨著失獨家庭規模的不斷擴大、新聞媒體報道的日趨增多和社會關注程度的日益提升，中央和地方各級政府對失獨家庭的重視程度不斷提高，幫扶力度也逐步加大。

同時，根據表1可知，在25個省、市和自治區中，有北京、重慶、福建、廣東、廣西、貴州、河北、河南、黑龍江、湖北、湖南、江蘇、內蒙古、青海、山東、山西、陜西、上海、四川、天津和浙江21個省、市、自治區采取的是城鄉統一的失獨家庭扶助金標準，僅有安徽、甘肅、海南和江西4省采取的是城鄉有別的失獨家庭扶助金標準。對于為什么多達21個省、市和自治區采取城鄉統一的失獨家庭扶助金標準，僅有4個省遵照國家標準實行城鄉有別的失獨家庭扶助金標準，限于篇幅，不加贅述。然而，有一點是可以肯定的，那就是當前絕大多數省、市和自治區實行城鄉統一的失獨家庭扶助金標準迎合了部分失獨群體和一些政府官員的期望。不過，城鄉統一的失獨家庭扶助金標準是實質上的公平嗎？它能夠讓城鎮失獨家庭和農村失獨家庭享有基本一致的保障水平嗎？下面將根據表1的數據進行具體剖析。

如前所述，公平是指每個人的所得和所得的依據在質和量上相匹配，存在著一個比例的相等。為此，從理論上講，同為計劃生育政策負面效應的承受者，每一位符合條件的失獨父母都應當享受相同的失獨家庭扶助金標準，也即21個省、市和自治區實行城鄉統一的失獨家庭扶助金標準是合理且公平的。然而，在討論和處理問題時，有一個基本國情是我們不能也不應當忽略的，那就是當前我國巨大的城鄉差距。（3）自從1949年新中國建立以來，為了盡快改變積貧積弱的局面，中央政府采取了犧牲農村和農業、優先發展城市和重工業的不均衡發展戰略，使得我國逐步形成了差異甚大且壁壘分明的城鄉二元結構。以城鄉居民收入為例，自2001至2015年城鄉居民的收入比一直徘徊在2.73—3.33之間［10］，是世界上城鄉居民收入差距最大的國家之一。于是，在我國城鄉存在巨大差距的情況下，城鄉統一的失獨家庭扶助金標準還是公平且合理的嗎？根據所得和所得的依據在質和量上相匹配原則，假設實行城鄉統一失獨家庭扶助金標準的北京、重慶和浙江等21個省、市、自治區的城鄉失獨家庭的扶助金分別為X1和X2、X3和X4……X41和X42，這21個省區的城鄉月人均消費支出（4）分別為Y1和Y2、Y3和Y4……Y41和Y42。如果城鄉統一的失獨家庭扶助金標準是公平且合理的話，則X1/Y1=X2/Y2、X3/Y3=X4/Y4……X41/Y41=X42/Y42；反之，則X1/ Y1#X2/Y2、X3/Y3#X4/Y4……X41/Y41#X42/Y42。

根據表1可知，不僅X1/Y1#X2/Y2、X3/ Y3#X4/Y4……X41/Y41#X42/Y42，而且X1/Y1、X3/ Y3、X5/Y5……X41/Y41要遠遠小于X2/Y2、X4/ Y4、X6/Y6……X42/Y42，它們之間的最大差距為-86.1，最小差距為-18.97，平均差距為-38.84。換言之，在實行城鄉統一的失獨家庭扶助金標準的21個省、市和自治區中，城鎮失獨父母享受的救助保障水平要遠遠低于農村失獨父母，這就在同一群體、同一制度內制造了新的矛盾與不公平，人為地給城鎮失獨父母造成了“二次傷害”，嚴重地損害了城鎮失獨父母的合法權益。進而言之，城鄉統一的失獨家庭扶助金標準只是一種徒有其表、華而不實的形式公平，它根本無法讓城鎮失獨父母和農村失獨父母享有基本一致的保障水平。

四、實質公平：城鄉適度有別的失獨家庭扶助金標準

表1　各省區失獨家庭扶助制度對城鄉失獨家庭保障水平的比較（截至2016年3月）

盡管公平觀可能因時代而異、因人群而異、因民族而異和因國家而異，但是千百年來人們都在始終不渝地追求實質上的公平，每個人都希望能夠被一視同仁、不分畛域，而不是區別對待、厚此薄彼。毫無疑問，城鎮失獨父母和農村失獨父母也希望政府和社會在幫扶的過程中能夠遵循“同一標準”“同一尺度”，而不是對他們采取雙重標準或者多重標準。質言之，城鎮失獨父母和農村失獨父母迫切希望能夠在政府不斷加大幫扶力度的前提下，享受保障水平一致的失獨家庭扶助金標準，實現實質上的公平。

（一）城鄉失獨父母享有保障水平一致的扶助金標準的理由

雖然在城鄉二元結構的作用下，城鎮和農村在經濟、政治、文化和生態等方面存在著一定的甚至是巨大的差異，與此相適應，城鎮失獨父母和農村失獨父母在諸多方面也存在著一定的差異，但是城鎮失獨父母和農村失獨父母皆為我國計劃生育政策的響應者、恪守者和利益受損者。自上世紀70年代末以來，他們在生育這一關乎個人、家庭乃至家族命運的重大事件上響應黨和政府的號召，一輩子只生育了一個孩子，為國家和社會作出了不可磨滅的重要貢獻。然而，天有不測風云，在步入中老年之際，他們此生唯一的子女卻由于疾病或者其他意外事故抑或是自然災害而不幸亡故，使得他們的養老和醫療等社會保障問題由于喪失了子女這一最重要、最基本且最可靠的依托和載體而面臨諸多困境。此外，失獨厄運給城鎮失獨父母和農村失獨父母帶來的痛苦與創傷并無二致。無論是對于城鎮獨生子女父母還是農村獨生子女父母來講，子女都是他們的“天”和“地”，是他們生活的希望、生命的延續、情感的依托和精神的紐帶，唯一子女的不幸早逝，給他們帶來了沉重打擊。故而，無論是從遵守政策還是從失獨創傷的角度，城鎮失獨父母和農村失獨父母都應該享有保障水平一致的扶助金標準。

（二）實質公平：城鄉失獨父母享有保障水平一致的扶助金標準

當前，失獨家庭扶助制度是中央和地方各級政府應對失獨問題的主要政策。無論是對于城鎮失獨父母來講，還是對于農村失獨父母而言，盡管政府提供的失獨家庭扶助金標準偏低，遠遠沒有達到他們的預期，但是仍然在安撫他們的心理創傷和保障他們的基本生活方面發揮著重要作用。因此，為了避免讓部分失獨父母受到“二次傷害”而產生新的沖突和不公平，失獨家庭扶助金標準應該追求實質上的公平，而非虛有其表的形式上的公平。進而言之，城鎮失獨父母和農村失獨父母應當享受保障水平一致的失獨家庭扶助金標準，不僅城鎮失獨父母享有的保障水平高于農村失獨父母不行，反之亦不行。具體說來，政府發放的失獨家庭扶助金必須能夠讓城鎮失獨父母和農村失獨父母購買在價值上基本一致的商品和服務，從而使得他們能夠享有基本一致的生活水準。

（三）適度有別：城鄉失獨父母享有保障水平一致的扶助金標準的根本途徑

由上述分析可知，當前21個省、市、自治區實行的城鄉統一的失獨家庭扶助金標準，導致農村失獨父母享有的保障水平要遠遠高于城鎮失獨父母，在同一制度和同一群體內制造了新的不公平，是一種華而不實的形式上的公平。為此，為了實現實質上的公平，讓城鎮失獨父母和農村失獨父母享有一致的保障水平，必須實行城鄉適度有別的失獨家庭扶助金標準。考慮到當前我國巨大的城鄉差距，城鎮的物價水平、消費支出和生活成本在一定程度上要高于農村，要使城鎮失獨父母和農村失獨父母享有一致的保障水平，就必須讓城鎮失獨父母的扶助金標準略高于農村失獨父母，具體高出多少是合理的，就需要政府在深入調查研究各地城鄉物價水平和生活成本差異的基礎上，以城鄉居民的人均消費性支出、城鄉失獨父母的所需所求以及政府的財力為參照，制定出一個合理的標準，并建立動態調整機制，讓城鄉失獨父母享有基本一致的保障水平，從而實現實質上的公平，促進社會的和諧與發展。

五、結語

隨著失獨家庭規模的日益增大，在失獨群體養老保障制度和醫療保障制度依然缺位的情況下，失獨家庭扶助制度的重要性日益凸顯，失獨家庭扶助金標準是否合理就顯得尤為重要。為了有效地化解城鄉失獨父母的生活風險，政府和社會各界應當充分認識到實質上的公平要比形式上的公平更加重要，在制定和實施失獨家庭扶助金標準之時，應當追求的是實質上的公平——城鄉失獨父母享有的保障水平一致，而非形式上的公平——城鄉失獨父母享有的扶助金額一致。由形式上的公平走向實質上的公平，是失獨家庭扶助制度有效運行與健康發展的重要保證。唯有如此，才能在公平的前提下有效緩解城鄉失獨父母的生存困境與后顧之憂，讓他們真正實現“生有所依、困有所助、心有所系”。

注釋：

（1）《關于印發全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案的通知》規定，失獨家庭扶助對象應同時符合以下條件：1933年1月1日以后出生；女方年滿49周歲；只生育一個子女或合法收養一個子女；現無存活子女。

（2）需要指出的是，比例相等的原則是否證而不是確證原則，即公平中包含著比例的相等，但比例達到相等并不一定就是公平。

（3）城鄉二元結構的形成是多種因素互相作用的結果，盡管它不一定是合理的，而且飽受社會有識之士的詬病，政府也在大力倡導與推動城鄉統籌，然而在打破和消除城鄉二元結構之前，這是政府和社會各界在處理諸多問題時無法忽視的一個重要因素。

（4）失獨父母獲得政府救助的主要依據應該是失獨父母是計劃生育政策負面效應的承受者，且失獨父母作為極端弱勢群體，政府理應救助。不過，這些依據無法用數字來表達。考慮到失獨家庭扶助金歸根結底是用來讓失獨父母消費的，以保證他們的基本生活水平。因此，筆者在這里使用城鎮居民月人均消費性支出和農村居民月人均消費性支出來代替，從而為衡量城鄉統一的失獨家庭扶助金標準是否公平提供方便。

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［9］徐夢秋.公平的質與量：得其所應得與比例相等［J］.哲學動態，2010，（7）：29-34.

［10］中國城鄉收入比連續兩年“破3”為15年來最低［EB/OL］.中國經濟網，2016-01-19.

（責任編輯木宸）

C913.7

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中國人民大學2015年度拔尖創新人才培育資助計劃成果；安徽省高校人文社會科學重點研究資助（SK2015A289）；安徽省高校優秀青年人才支持重點資助（gxypZD2016062）

謝勇才（1988—），江西贛州人，中國人民大學勞動人事學院博士生，主要研究方向：社會保障理論與政策。