“十三五”時期新型城鎮化工作展望

文｜本刊記者 陳桂龍

“十三五”時期，新型城鎮化工作要繼續強化統籌協調，緊緊抓住人的城鎮化這個核心和提高質量這個關鍵，用改革的辦法和創新的精神，推進相關政策和改革舉措形成合力、落到實處，確保如期完成《國家新型城鎮化規劃》提出的主要目標和戰略任務，為促進經濟中高速增長、產業邁向中高端水平注入強勁動力。

一、推進戶籍制度改革成果落地

推進農業轉移人口市民化是新型城鎮化的首要任務。“十三五”時期，要按照《國家新型城鎮化規劃》要求和國務院印發的戶籍制度改革意見，全面實施差別化落戶政策，鼓勵各地區進一步落戶條件。各地城市要根據資源環境承載能力，制定公開透明的落戶標準，并向全社會公布。

二、建立健全居住證制度

即使到2020年能夠順利實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口落戶城鎮，還會有2億左右農業轉移人口沒有落戶，為他們提供相應城鎮基本公共服務，是市民化應用之義。“十三五”時期，要在建立全國統一的居住證制度基礎上，堅持“領取無門檻、服務有差異”的原則，全面推行覆蓋所有未落戶城鎮常住人口的居住證制度，以居住證為載體建立與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。

三、加快推進城鎮棚戶區、城中村和城鄉危房改造

推進城鎮棚戶區、城中村和城鄉危房改造，是消除城市內部二元結構的主要途徑，是避免大規模“貧民窟”的必然要求。“十三五”時期，推進鎮棚戶區、城中村和城鄉危房改造，要堅持政府主導、市場運作，充分調動各方力量共同參與。開拓資金來源渠道，加大各級政府資金支持，落實稅費減免政策，進一步發揮開發性金融、政府和社會資本合作的作用，鼓勵各類金融機構積極支持經營現金流能覆蓋債務本息的改造項目。

四、加快中西部地區城鎮化進程

充分發揮中西部地區城鎮化潛力，是“十三五”時期優化城鎮化空間格局的重要途徑。要立足中西部地區資源環境承載能力，統籌引導本地人口轉移和外出人口回流，統籌推進特色產業發展和承接轉移產業，統籌推進城市群、重點城鎮化地區和以縣城為重點的小城鎮發展，加大基礎設施和基本公共服務投入、加快體制機制改革創新，改善投資與產業發展環境，努力實現中西部地區1億左右人口的就近城鎮化。

五、以城市群為主體形態，推動形成合理的城鎮化空間格局

城市群是新型城鎮化的主體形態，是城鎮人口和經濟集聚的主要載體。“十三五”時期，要堅持市場主導和政府引導，在“兩橫三縱”城鎮化戰略格局中，綜合考慮區域間城市數量、人口規模、城鎮化率、經濟密度、路網密度等因素，培育發展一批參與國際合作和競爭、促進國土空間均衡開發、引領區域經濟發展的城市群。

六、轉變城市發展模式，促進城市緊湊發展

集聚是城市的本質，城市集約緊湊發展是發揮集聚效應根本。“十三五”時期，要切實轉變城市發展模式，建立起密度較高、功能混用和公交導向的集約緊湊型發展模式，關鍵舉措是按照增量與存時相掛鉤、以增量投放帶動存量挖潛的原則，提高城鎮土地利用效率。對存量城鎮低效用地，要加快建立政府主導、規劃管控、多元參與、利益共享的再開發激勵約束機制。轉變城市發展模式，構建以公共交通為主體的城市交通系統，合理布局城市產業、交通設施和學校、醫院、文化等公共服務設施，推動商業、辦公、居住空間混合搭配，推進便民服務均等化。

七、以“創新、綠色、智慧、人文”為方向，推動新型城市建設

建設新型城市，既是提升我國居民生活品質的客觀需要，也是增強城市可持續發展能力的關鍵。“十三五”時期，要充分發揮城市創新資源密集優勢，深入實施創新驅動發展戰略，加快建設創新型城市，推動城市創新創業。要從提高可持續發展水平的角度，實行最嚴格的生態環境保護制度，嚴格控制高耗能、高排放行業發展，節約集約利用土地、水和能源等資源，大力發展綠色能源、綠色建筑、綠色交通，推動城市綠色發展。

八、創新行政管理體制，探索形成新型設市模式

加快發展中小城市是優化城鎮規模結構的主攻方向。“十三五”時期，要創新管理體制、改革設市模式。在國家新型城鎮化綜合試點基礎上，按照城市設置與簡化行政機構聯動原則，探索建立新的設市模式。

九、深化農村土地制度改革，推動城鄉土地自由流動

土地制度改革內容豐富、涉及面廣。“十三五”時期，要全面推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，總結推廣成功經驗，逐步打破城鄉間土地流動壁壘。加快改革完善土地征收制度，合理界定公益性和經營性建設用地，制定土地征收目錄，逐步縮小征地范圍。要完善征地補償機制，因地制宜采取留地、留房、留物業、留股份等多種安置方式，保障被征地農民長遠發展生計。以農村集體經營性建設用地為重點，套鎖農村土地直接入市辦法。

十、深化財稅體質制度，探索建立地方財力增長機制

財稅體制改革是推進新型城鎮化的重要保障。“十三五”期間，要推行不動產統一登記制度，實現全國住房信息聯網。加快房地產稅立法。統籌土地和房地產稅費改革，降低建設和交易環節稅負，增加保有環節稅負，劃定各類城市人均住房免征面積，將超出部分面積納入征稅范圍，全面開征個人住房房產稅。推進工商業用房按評估值征稅的房產稅改革。合并房產和城鎮土地使用稅，適時開征房地產稅。深化資源稅費改革，開征環境保護稅。逐步健全地方稅體系，促進城市財力增長。