2016中國城市群的發展現狀與趨勢

文｜本刊記者 爾東塵

改革開放以來，“大都市”與“城市群”已成為增強中國綜合實力與提升國家競爭力最重要的板塊與最核心的結構。沒有中國城市在都市化進程中迅速與跨越式發展，就不可能有今天在世界格局中越來越重要的中國概念。2014年《國家新型城鎮化規劃》明確提出“把城市群作為主體形態”，既不是長期以來一直占據主流的“小城鎮”，也不是2000年以后異軍突起的“大都市”，而是以大都市為領頭羊的城市群成為我國新型城鎮化的主導和基調。

2016中國城市群發展的總體背景

自2006年《國家“十一五”規劃綱要》首次提出“把城市群作為推進城鎮化的主體形態”，迄今已經10年，城市群在我國城鎮化進程中的“主體形態”地位逐漸明確、作用日益突顯。其中，京津冀、長三角和珠三角代表著我國城市群發展的最高水平和發展方向，截止至2011年，京津冀城市群總人口約為8500萬，總面積超過18萬平方公里；長三角城市群總人口約9400萬，總面積超過10萬平方公里；珠三角城市群總人口約為3000萬，總面積達到5.4萬平方公里。三大城市群GDP總額超過17萬億，約占全國總量的36%。東部地區發展水平較高的有山東半島城市群，中部地區體量較大的有中原經濟區，西部有依托直轄市重慶的成渝經濟區，這三個城市群的發展水平盡管不及三大城市群，但在空間、經濟和文化的分布上也極具代表性。截止至2011年，山東半島城市群總面積約為7.4萬平方公里，總人口達到4000萬；中原經濟區總面積超過28萬平方公里，總人口約為1.7億；成渝經濟區總面積約為24萬平方公里，總人口也超過1億。這六個城市群的GDP總額約為27萬億，超過全國GDP總額的57%。

2014年以來，對中國城市群總體格局影響最大的是長江中游城市群的正式出場。2014年4月，國務院總理李克強在重慶主持召開長江經濟帶沿線11省市政府負責人座談會，9月25日國務院正式公布《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》，明確了長江經濟帶涉及長江黃金水道流經的11省市，包括上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南和貴州等，并提出將長江經濟帶建成具有全球影響力的內河經濟帶、東中西互動合作的協調發展帶、沿海沿江沿邊全面推進的對內對外開放帶以及生態文明建設的先行示范帶的戰略目標。2015年3月26日，國務院批復的《長江中游城市群發展規劃》，將該地區已有的三個城市群，即武漢城市圈、環長株潭城市群、環鄱陽湖城市群正式納入長江中游城市群的范圍，成為一個特大型城市群。截止至2011年，武漢城市圈總面積超過12.5萬平方公里，總人口約為5100萬；環長株潭城市群總面積約為9.8萬平方公里，總人口約為3900萬；環鄱陽湖城市群總面積超過12.8萬平方公里，總人口約為3600萬。據此計算，長江中游城市群涉及總面積約為35萬平方公里、總人口超過1.2億、GDP總額超過4萬億，分別約占到全國的3.6%、8.9%、8.5%。在我國新型城鎮化建設中占據重要地位，并對我國城市化的空間格局產生深遠影響。

以上九大城市群的面積超過128萬平方公里，約占全國的13.3%；人口近6.3億，約占全國的46.6%；GDP總額達到31萬億，約占全國的66%左右。從九大城市群的人口、面積及經濟總量看，它們不僅對中國區域與城市發展起著十分關鍵的作用，從中也可以看出我國新型城鎮化的基本結構和發展態勢。

中國城市群發展的政策規劃情況

在國家層面，2000年以來，與中國城市群發展密切相關的政策文件主要是2010年發布的《全國主體功能區規劃——構建高效、協調、可持續的國土空間開發格局》（以下簡稱“全國主體功能區規劃”）和2014年發布的《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》（以下簡稱“國家新型城鎮化規劃”）。“全國主體功能區規劃”，實質上是給各個區域分層分級，將國土空間劃分為優化、重點、限制、禁止開發四類，并設計了“兩橫三縱”的城市化總體戰略。“國家新型城鎮化規劃”以“全國主體功能區規劃”提出的“兩橫三縱”為空間基本框架，對我國不同區域、不同城市的城鎮化進行了戰略與制度安排。配合這兩大基本戰略部署，在全國層面上陸續出臺了多項文件、規劃和指導意見。

在區域和省的層面，相關政策發布從2008年開始，自2010年以后數量大幅增多。目前，在發展較為成熟的城市群中，長三角城市群、珠三角城市群的區域規劃發布較早，基本在2010年以前；成渝經濟區、海峽西岸經濟區的規劃出現在2011年；中原經濟區的規劃出現在2012年；山東半島城市群的兩個規劃分別是2009年和2011年；遼中南城市群目前還沒有國家級的城市群規劃，但作為環渤海的重要組成部分，在全國主體功能區規劃中已被列為優先發展地區的一部分。此外，橫貫陜甘兩省的《關中-天水經濟區規劃》頒布于2009年，在我國區域與城市群規劃中也是比較早的。

近兩年來國家最新頒布的城市群規劃主要有二，一是《長江中游城市群發展規劃》，二是《京津冀協同發展規劃綱要》。

2015年3月26日，為貫徹長江經濟帶作為國家重大戰略實施并推動中部地區的發展，國務院批復《長江中游城市群發展規劃》（下稱《規劃》）。這是繼長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群和京津冀城市群之后第四個國家級城市群規劃，也是國家新型城鎮化規劃出臺后確立的首個跨區域城市群規劃。《規劃》明確了長江中游城市群所覆蓋的范圍，是以武漢城市圈、環長株潭城市群和環鄱陽湖城市群為主體形成的特大型城市群，中心城市為武漢、南昌和長沙。2015年4月，國家發改委地區經濟司負責人在對《規劃》解讀中指出，其規劃范圍包括湖北省武漢市、黃石市、鄂州市、黃岡市、孝感市、咸寧市、仙桃市、潛江市、天門市、襄陽市、宜昌市、荊州市、荊門市，湖南省長沙市、株洲市、湘潭市、岳陽市、益陽市、常德市、衡陽市、婁底市，江西省南昌市、九江市、景德鎮市、鷹潭市、新余市、宜春市、萍鄉市、上饒市及撫州市、吉安市的部分縣（區），共31個城市。

2015年8月，在中共中央政治局審議通過數月后，《京津冀協同發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）正式公布。京津冀城市群是我國發展較為成熟的三大城市群（京津冀城市群、長三角城市群和珠三角城市群）之一，但其發展規劃卻一直是“千呼萬喚不出來”，成為影響和制約區域協調發展的一個深層次問題。《綱要》指出，推動京津冀協同發展是一項重大的國家發展戰略，核心在于疏解北京的非首都功能，并要求京津冀在交通一體化、生態環境保護和產業升級轉移等領域率先有所突破。

中國城市群發展的最新理論進展

“城市群”是在指稱上具有多元性和綜合性的概念。在理論研究中，厘清“城市群”研究的發展脈絡并追蹤其最新研究進展，必須要明確早期學者們曾使用過哪些名稱。比如城市規劃學者的“城市密集地區” 、城市地理學者的“都市連綿區”和“（大）都市帶”、經濟學者及地理學者的“都市圈”和“城市群”等等。其中有兩點值得注意，一是早期城市群的研究具有非常明顯的學科特性，學者們分別從各自的學科專業視角出發，用特定學科的概念體系去界定城市群，用本學科的方法體系去研究城市群，二是這些多元性的概念有指稱上的區別，每一種指稱都有其側重點和特點，每一種指稱都代表這一發展形態的某個階段或者是某種形態，但在都指向“城市群”的意義上各方并不沖突。

在城市群的相關研究中，目前還出現了四個新的趨勢和特點：

一是基本概念的再認知。 在城市群發展不斷深入的背景下，有學者提出應重新思考城市群的基本概念，認為城市群的范圍界定以及內部各大中小城市功能如何定位和協調等方面還有待深入研究，地方政府各行其是行不通，應根據不同類型的城市群進行科學合理的分析論證。

二是分層次差別化的地方或區域城市群研究。在城市群研究的早期，大多數研究較為籠統，對于各個地方城市群沒有針對性的深入分析，提出的戰略或對策研究缺乏現實的指導意義。近年來隨著地方政策的出臺和公共領域對于城市群的關注日漸增加，學界對于地方城市群進行了分層次差別化的研究，如京津冀城市群、長三角城市群、長江中游城市群、中原城市群、成渝城市群、長株潭城市群、紹興城市群、江南城市群、絲綢之路城市群等。

三是關于中國城市群發展的模式研究，有學者認為中國城市群應該科學培育和分級建設，不同發育程度的城市群存在著不同的問題和不同的發展模式，如京津冀城市群的協同發展優化模式、長江三角洲城市群的擴圍模式、珠江三角洲城市群的“兩條腿”并行模式、遼中南城市群的空間整合模式、哈長城市群的“井”字型空間組織模式、中原城市群的戰略整合模式、關中城市群的均衡組織模式等。此外，還有學者提出成渝城市群的“雙核+三帶”發展模式。

四是關注城市群發展中的社會、環境和文化因素，推動城市群的可持續發展，這類研究具有多學科的性質，打破學科和地域的限制，并且結合新的研究方法和手段。如有學者提出的“文化型城市群”，認為應培育具有鮮明層級體系和積極協調作用的城市群文化機制,推進以工業化、現代交通建設為主導的“經濟型城市群發展方式轉變”；同時在社會主義文化強國總體框架下重建和復興不同區域的“小傳統文化”，使之在城市群層級體系建設和區域一體化與協調發展中發揮更大作用。

認真梳理和分析城市群概念與理論的演化和進展，可以為我國城市群研究、規劃和建設提供更為科學的理論依據和科學指導。