建筑工程施工合同備案探究
——以江蘇省泰州市為例

文｜泰州市工程造價管理處 王若冰

建筑工程施工合同是建設工程造價管理的重要環(huán)節(jié)，是建筑市場管理的重要抓手之一。為提高合同履約率，規(guī)范建筑市場秩序，維護合同當事人的合法權(quán)益，泰州市自2007年開始實行施工合同備案制。2008年泰州市開發(fā)“合同備案管理系統(tǒng)”，引入信息化手段提高備案效率，2015年3月并入江蘇省建筑市場監(jiān)管與誠信信息一體化工作平臺（以下簡稱“一體化平臺”）進行登記備案。筆者結(jié)合泰州市多年施工合同備案經(jīng)驗，就當前施工合同備案現(xiàn)狀談一些認識。

一、泰州市建筑工程施工合同備案情況概述

1.充分利用信息化手段開展施工合同備案工作。泰州市自2008年開始采用網(wǎng)上申報的方式。截止2015年底，共計辦理施工合同備案 2505項，且呈逐年上升趨勢（見圖一），企業(yè)自主辦理施工合同備案的意識正逐步增強。采用信息化手段既提高了辦事效率，而且便于承建各方檔案收集。2015年3月改用一體化平臺備案后，泰州市取消書面?zhèn)浒甘掷m(xù)，進一步簡化手續(xù)，優(yōu)化審批流程，具體備案流程見圖二。一體化平臺創(chuàng)新開發(fā)二維碼識別功能，通過“掃一掃”即可獲取合同備案與施工項目經(jīng)理部主要管理人員信息，為建設各方主體查詢工程項目信息提供了便利。

圖1 歷年合同備案統(tǒng)計

2.完善基礎數(shù)據(jù)庫，基本實現(xiàn)“數(shù)據(jù)一個庫，監(jiān)管一張網(wǎng)，管理一條線”的信息化監(jiān)管目標。一體化平臺由全省統(tǒng)一的人員、企業(yè)、工程信息、信用評價等數(shù)據(jù)庫構(gòu)成，集信息采集發(fā)布、網(wǎng)上辦事辦公、行政審批、市場監(jiān)管、企業(yè)信用評價于一體，達到“三級聯(lián)動，系統(tǒng)共生，數(shù)據(jù)同源”的監(jiān)管目標，有效杜絕項目經(jīng)理部主要負責人掛靠行為，促進建筑市場有序競爭、良性發(fā)展。經(jīng)網(wǎng)上備案的施工合同，既作為建設行政主管部門實施有關監(jiān)督管理的依據(jù)，也是施工企業(yè)在資質(zhì)升級、增項及信用綜合評定、評優(yōu)評獎時的重要依據(jù)。

3.推行使用2013版施工合同范本。一體化平臺默認使用合同示范文本，并設置通用條款不能被私自修改。施工方只需登錄平臺填寫協(xié)議書、專用合同條款及附件即可，有效防止合同出現(xiàn)錯漏項與不平等條款，平衡發(fā)承包雙方風險責任，規(guī)范合同簽約流程，促進良好的交易習慣養(yǎng)成，推進工程實踐。

二、當前建筑工程施工合同備案存在的若干問題

1.備案性質(zhì)混淆。施工合同備案的主要依據(jù)是《房屋建筑和市政基礎設施施工招標投標管理辦法》（建設部令第89號）。《辦法》未對備案內(nèi)容、審查方式、法律后果等作出統(tǒng)一規(guī)定。而不少地區(qū)或部門為了督促發(fā)承包雙方進行合同備案，實質(zhì)上已經(jīng)將施工合同備案作為申領施工許可的必要條件。泰州目前就屬于這類情況。只有通過一體化平臺備案的施工合同，才能導入施工許可證辦理系統(tǒng)，辦理施工許可證。這種操作流程，變相的改變了施工合同備案性質(zhì)，屬于行政權(quán)力過度干預市場經(jīng)濟。必須申領施工許可證才可以開工是《建筑法》規(guī)定的，是法律賦予其強制性，但合同備案是否具有強制性呢？最高院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第21條對備案合同的性質(zhì)作出了規(guī)定，結(jié)算工程價款的根據(jù)是經(jīng)過備案的施工合同。由此可見，施工合同備案與否只涉及工程價款結(jié)算的效力高低問題，并不涉及合同效力問題，更加不具備強制性。而且當事人為了辦理施工許可證而進行合同備案時，極易出現(xiàn)為了辦手續(xù)而簽的“陰陽合同”。

圖2 省內(nèi)合同備案流程圖

2.信息開發(fā)和利用水平不高。一體化平臺主要用于數(shù)據(jù)儲存，缺少處理分析功能，而且各個子系統(tǒng)互相獨立且不開放權(quán)限。合同備案部門不能查閱招投標階段的投標文件，也不能跟蹤了解竣工結(jié)算備案階段的造價信息。從全過程工程造價管理角度來說，合同備案信息因缺乏分析統(tǒng)計功能而形成信息孤島。而招投標管理部門也不能查閱企業(yè)合同備案信息，目前最大的障礙是無法通過平臺查詢企業(yè)跨省市承接的工程合同備案情況，給招標前期的資格審核帶來了麻煩。

3.招投標環(huán)節(jié)缺乏合同管理。合同管理是招投標環(huán)節(jié)向合同執(zhí)行環(huán)節(jié)的延伸。招標文件是造價控制的指導性文件，其編制理應做到?jīng)]有任何漏洞、全面且周到。然而有的招標代理單位編制招標文件時不了解工程具體情況，一味聽從發(fā)包方意見，將違背工程量清單計價規(guī)范、或是明顯不平等的條款寫入招標文件；有的只重視工程量清單是否有誤，忽視招標文件中合同章節(jié)的約定，復制粘貼類似工程的條款約定，敷衍了事。

4.有的企業(yè)法律意識淡薄、責任意識不強。對于履行建筑工程施工合同備案缺乏自覺性，有的企業(yè)雖然也簽訂合同，但只是用來應付主管部門的“手續(xù)”。有的發(fā)包方在中標之后要求承包方再讓利，或改動招標文件中的付款節(jié)點或改變付款方式，有的發(fā)包方在簽合同時提出諸如“現(xiàn)場簽證只付30%”、“缺陷責任期5年”，“質(zhì)量保修金在所有保修項目的保修期滿后才退還”、“合同中未盡事宜以招標文件為準”等條款，既損害了合同公平，也不利于工程造價的控制。

三、對建筑工程施工合同備案的思考

2014年7月，住房城鄉(xiāng)建設部出臺《關于推進建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》，《意見》提出推進建筑業(yè)改革發(fā)展的計劃目標。結(jié)合《意見》精神，本文對現(xiàn)階段施工合同備案提出幾點思考：

1.明確合同備案性質(zhì)，正確行使建設行政主管部門對建筑市場管理權(quán)。隨著建筑業(yè)市場化改革深入，市場決定價格的經(jīng)濟條件下，試圖通過合同備案審查達到完善合同條款、減少合同糾紛的目的是不現(xiàn)實的。所以采用記載式備案方式更為合理。

2.從“數(shù)據(jù)同源，系統(tǒng)共生”的理念出發(fā)，進一步開發(fā)工程造價管理子系統(tǒng)。結(jié)合公共資源招投標網(wǎng)上交易平臺，收集分析各個環(huán)節(jié)工程造價信息，定期公布單方造價指標、材料信息走勢等，以“分階段管理”轉(zhuǎn)向“全過程管理”，協(xié)同一體化平臺與造價管理的互動發(fā)展，促成信息集成和共享，逐步完善避免信息不對稱的機制。

3.建立健全合同管理機構(gòu)和培養(yǎng)合同管理專業(yè)人才，加強招投標環(huán)節(jié)合同管理。建筑工程施工合同管理涉及多方建設主體，具有貫穿工程全過程的動態(tài)特征。各建設、施工、監(jiān)理、招標代理等單位應設置專人專崗，定期組織培訓與繼續(xù)教育，深入學習理解2013版建設工程工程量清單計價規(guī)范下合同條款約定的要點，強化合同管理意識，提高合同履約能力。

4.加強合同跟蹤管理，加強事中控制。首先，企業(yè)要建立日常自查自糾制度，及時糾正項目現(xiàn)場主要管理人員不到崗、不按規(guī)定履行職責等不良行為，確保施工項目經(jīng)理部按合同履約，發(fā)現(xiàn)人員配備數(shù)量不達標、擅自更換、不按規(guī)定履行職責、擅自變更施工順序等違背合同約定事項時，應責令其改正；拒不改正的，應按雙方合同約定條款處理并及時報告工程所在地建設行政主管部門；其次，管理部門應加強對發(fā)承包方履約情況的現(xiàn)場監(jiān)督檢查，如五方責任主體是否與備案的中標合同一致，工程款是否按合同撥付等，在合同履約過程中出現(xiàn)人員變更或條款變更時，應加強核查變更信息與現(xiàn)場實際是否一致，遏制陰陽合同等違法違紀行為，確保承建各方按合同履約。如發(fā)現(xiàn)不一致的情況，或應備案而未備案，責令限期改正。限期未改正的，建設行政主管部門應對當事人作為不良行為記入一體化平臺。