建設有中國特色的社會治理體制

文｜皮定均

數字城管系統由城市管理發展到社會管理、公共服務和經濟工作，責任主體由政府為主到政府與社會共治，責任制由監督主體到“四類”主體，閉環系統由單一到復合，普通手機和計算機為終端到以智能手機為終端，一個領域廣闊、人人都在其中的事聯網正在開始形成。

有中國特色的社會治理體制核心是政府管理與社區自治的有機結合，社區居委會通過建立以樓、門長為骨干的志愿者協會和以單位及部分市民為主體的城市管理等各類行業協會有效地把市民和單位組織起來，依法進行自我管理與自我服務，政府在法律、政策、財力、物力和輿論等五個方面給予支持，當然這一體制還包括政府與市場主體、院校、律師等各方面的合作。

為什么要建立中國特色的社會治理體制

生產力發展的必然結果。隨著生產力的發展經濟全球化已經成為一種趨勢。社會資源的優化配置，要求政府、社區、企業、大專院校、科研院所、律師等等發揮各自的比較優勢，協作做好社會管理和公共服務，社會治理體制的建設就成為必然。

市場經濟體制的客觀要求。利益主體多元化是市場經濟體制的一個重要特征。利益主體多元化使社會分為不同的階層，由于經濟基礎不同、受教育程度不同等多種原因導致不同階層之間；同一階層不同群體之間訴求都有較大的差異。這些差異導致政府開展的管理和提供的服務很難滿足全體社會成員的需求。這就需要政府和社會各方開展合作，共同開展管理與服務工作，最大限度地協調好不同利益主體、不同群體之間的關系，兼顧社會各方的需求。

實現“要我干”到“我要干”的基本途徑。相當一個時期以來政府與市民、單位、物業公司的關系是管理者與被管理者的關系，在落實“門前三包”、“安全生產”等相關法律法規的過程中，市民、單位和物業公司一直處于被動地位，相關法律法規的落實是政府要我這么做的，主人翁意識難以確立。通過建立政府與社區共同管理的體制，讓社區成員從被管理者變成管理者，從政府讓我干轉變成自己的家園自己管理，從被動地遵守法律法規到主動地共同建設干凈整潔安全舒適的社區環境。

十八屆三中全會的要求。十八屆三中全會關于全面深化改革的決定中，“全面深化改革的重大意義和指導思想”條文里提出要“加快形成科學有效的社會治理體制。

如何使這一體制有效運行

第一、建立“四類”責任主體無縫隙、實名制、常態化的“承包”責任制

“四類”責任主體：依法確定的落實各項法律法規的責任主體；管理主體；執法主體和監督主體。通常情況下責任主體是各類社會單位和市民；管理主體是街道辦事處（鄉鎮人民政府）、社區（行政村）和部分政府職能部門；執法主體是有行政處罰權政府職能部門；監督主體是各級政府成立的監督指揮中心及其管理的隊伍。

“四類”責任主體無縫隙、實名制、常態化的承包責任制是指：在法定責任的區域內不留任何死角和縫隙地、根據一線工作人員數量劃分若干個小的責任區域，由一個人負責一個責任區域，以相對固定方式實名制負責落實該區域的法定責任，執法人員在此基礎上實行相鄰兩個執法網格的責任人，互相協助執法。一旦人員發生變動及時進行更換。并在此基礎上將所有人員按照事先確定的標準納入復合的數字化城市管理閉環運行系統，該系統對每一個人的履責情況進行自動評價，評價結果與獎懲直接掛鉤。

管理主體

責任主體

第二、建立標準化、規范化、數量化基礎上的“四類”責任主體有機聯系的復合閉環運行系統

這一系統是數字城管系統的升級版。

標準化：就是相關各方依照法律法規和政策制定系統運行的基本標準，包括立案結案標準；處置流程標準；復查核查標準和考核評價標準。

規范化：就是在制定四類標準化的同時，對基礎數據采集、更新、使用；“四類”責任主體實時變更；根據系統運行效果實施的物質和精神獎勵等等涉及系統運行的各個方面都建立相應的制度規范，使系統在標準和規范的基礎上運行，基本不受人為因素的影響。

數量化：就是在標準化和規范化的基礎上，通過數字化城市管理系統和在此基礎上逐步完善的軟、硬件建設，實現對案件立案、處置、結案和任務完成情況的量化統計、分析和對“四類”主體的量化評價。

“四類”責任主體有機聯系：按照事先各方依法共同制訂的標準和規范，確定“四類”責任主體在完成任務、處置案件、績效評價等方面的相互關系，并通過數字城管系統無縫銜接。

復合閉環系統包括四個子系統：一是法律法規落實子系統；二是運行質量控制子系統；三是激勵機制子系統；四是約束機制子系統。

執法主體

監督主體

第三、手段創新，使系統運行更加高效、便捷

手段創新就是在數字城管系統的基礎上，把“四類”責任主體承包責任制基礎上的復合閉環運行系統與移動互聯網、智能手機相結合，實現上述流程的自動化，極大地提高了系統運行的效率。例如：監督員發現“門前三包”案件，用智能手機上報，系統就會自動將該案件派發到案件所在社區城市管理協會責任人的智能手機上，該責任人處置完畢后，只要點擊“整改完畢”， 系統就會自動告知監督員核查。如果社區責任人點擊“整改無效”，系統就會自動將案件派發給街道辦事處城建科責任人，……。

案件在“四類”責任主體一線工作人員之間的流轉（通過智能手機）全部實現了自動化。當然，這種自動化是建立在細化深化標準、實時準確的基礎數據和嚴格的錯案追究制度基礎上的。

在數字化城市管理系統的基礎上，“四類”主體承包責任制與移動互聯網和智能手機的有機結合正在從根本上改變著傳統的管理和服務方式，為建立全新的、更高效率的社會經濟運行模式提供了無限的可能。

數字城管系統由城市管理發展到社會管理、公共服務和經濟工作，責任主體由政府為主到政府與社會共治，責任制由監督主體到“四類”主體，閉環系統由單一到復合，普通手機和計算機為終端到以智能手機為終端，一個領域廣闊、人人都在其中的事聯網正在開始形成，它與物聯網、大數據的結合將改變我們的工作和生活。

北京市朝陽區管理方式變革

北京市朝陽區在“門前三包”、消防安全、流動人口管理等方面的實踐證明：這一體制是可以實現的。

待辦案件頁面

日常檢查頁面

以智能化“門前三包”責任單位管理工作為例，其試點工作起步于2012年，已在23個社區全面運行，目前正在向重點區域的269個社區（行政村）推廣，智能化“門前三包”責任單位管理工作從體制、機制、方式和手段等四個方面進行創新，從根本上推進管理方式的變革，取得了良好的效果。

1. 創新管理體制

政府的管理向政府和社會的共同治理轉變，社區通過“門前三包”協會將“門前三包”責任單位組織起來進行自我管理，政府從法律、政策、財力、物力、輿論等方面予以支持。

監督中心與區市政市容委制定并實施《關于推進智能化“門前三包”責任單位服務管理工作的意見》，要求街道（地區）辦事處把對“門前三包”責任單位的日常管理工作依法委托給社區（行政村）。對于進行委托管理的街道（地區）辦事處，在月考核中給予獎勵。社區（行政村）組織轄區內的社會單位和居（村）民骨干成立相應的城市管理協會，制定《社區城市管理協會章程》、《社區城市管理協會規章制度》等相關規章制度，切實落實的，給予獎勵。

在智能化“門前三包”試點工作中，成立城市管理協會和每月召開“門前三包”責任單位講評會作為必須完成的基本任務。在正在推進的269個社區（行政村）試點工作中，把街鄉依法委托社區（行政村）對“門前三包”責任單位進行日常管理作為基本任務。

社區通過城市管理協會的形式，有效組織“門前三包”責任單位開展以互檢互查為主要內容的自我管理，依法自我發現問題、解決問題。作為一項基本任務試點社區已經通過系統上傳了成立“城市管理”協會的工作記錄和活動照片。

監督中心將實踐中涌現出的先進典型經驗在智能化“門前三包”責任單位管理的智能手機中加以介紹，讓各個試點社區能夠實時地學習他們的先進經驗。香河園街道多年來堅持以由社區居委會主任為會長，社區內有代表性的社會單位、物業公司、志愿者代表參加的城市管理協會形式，對“門前三包”責任單位進行互檢互查，其月平均發案數僅僅是城管管理的五分之一。建外街道永安里東社區成立環境聯合治理委員會，物業公司、社會單位為會員，進行互檢互查、每月召開例會，充分發揮物業公司在社區管理中的作用。小關街道城管隊員兼任社區環境委員會副主任，通過前期領著社區干，到跟著社區干，到放手社區干，實現了由政府管理到社區自治的過渡。

2. 創新機制

建立在四類責任主體“包產到戶、責任到人”并有相應的激勵和約束機制基礎上的常態化的工作機制。

責任主體方面，朝陽區通過普查和社區日常檢查更新，完善每一家“門前三包”責任單位的責任區域、責任人信息。每一家“門前三包”責任單位都有聯系方式，便于及時溝通和反饋案件情況。

管理主體方面，在街道層面，建立主管城建工作的領導、城建科每一名干部包社區的網格化責任制。在社區層面，建立和完善每一名社區工作人員和協管員的網格化責任制。

執法主體方面，實現了城管執法隊員包社區（一般2人包1個社區，一人為主，一人輔助執法）網格化責任制。

監督主體方面，網格化監督責任制已建立，責任到每一名監督員，正在不斷完善，逐步深化監督工作的均等化、標準化、科學化。

通過建立責任到每一個人的網格化責任制，為實現每一個案件的立案、流轉、處理和任務的完成及復查、評價奠定了基礎；為實現對各個環節的量化統計、分析，對每一名責任人的量化評價奠定了基礎。

待辦任務頁面

在網格化責任制的基礎上，制定并實施《朝陽區社區 “門前三包”責任單位管理工作評價獎勵辦法》，在一線非公職人員之間建立差別化的獎金激勵機制，對社區自我發現并解決問題予以獎勵。2014年共獎勵試點社區68390元，激勵了社區自我管理的積極性。東湖街道南湖中園社區成立社區自治服務管理協會，社區黨委書記為會長，物業公司經理為常務副會長，各駐區單位負責人為協會成員。物業公司作為協會的重要成員組織“門前三包”責任單位互檢互查，定期召開例會，形成良性互動、平等協商、共同參與的社區自治氛圍，小區面貌煥然一新，業主積極主動繳納物業費，收繳率從37%提高到95%，業主同物業企業的互動步入良性軌道。

3. 創新管理方式

建立標準化、規范化、數量化基礎上四類責任主體有機聯系的類似大生產流水線的閉環工作方式。

標準化方面，依法制定了案件處理、處置流程，復查核查和考核評價標準。立結案標準共9細類，任務確定、完成標準共11細類。通過標準的確定，明確了各類主體的法定責任，為量化統計、量化分析和量化評價奠定了基礎。

數量化方面，在標準化的基礎上，開發了智能化“門前三包”責任單位管理相關軟件，依托網格化的閉環運行系統實現了對各類問題、任務的量化統計、分析和對各類責任主體的量化評價。

規范化方面，智能化“門前三包”責任單位管理工作規范化運行包括：“門前三包”責任單位基礎數據采集及管理、變更規范、成立城市管理協會等任務規范、各類主體獎懲制度規范等方面，是對傳統網格化工作模式的進一步深化以及標準化運行體系的完善和補充。

在標準化、數量化、規范化的基礎上，形成了四類責任主體有機聯系基礎上的類似大生產流水線似的閉環工作方式。

4. 創新管理手段

建立了以計算機、移動互聯網和智能手機相互聯系的技術支撐系統。開發了社區、街鄉、職能部門等各個層面的手機軟件，將城市管理相關法律法規、標準等各項管理要素全部納入智能手機，使管理工作更加便捷高效。

社會治理工作成效顯著

“門前三包”責任單位管理水平顯著提高。23個社區中有10個社區的季度平均發案數僅為城管管理的發案數的五分之一，大部分社區的季度平均發案數也呈逐步下降趨勢。這表明社區從標準的掌握程度和對新運行體制的接受程度在逐步提升，對“門前三包”責任單位的管理水平顯著提高。

網格化的運行方式發生了質的變化。傳統的網格化工作模式是由監督員發現問題，由系統轉派到街鄉再處理，而朝陽區智能化“門前三包”責任單位管理工作，是由社區按照標準，通過手機終端進行日常檢查，主動發現問題、解決問題，從而建立社區自我發現、自我處理的“小循環”機制。監督員作為第三方的監督主體，實行依法、客觀、標準化的監督。將過去監督員為主體常態化發現問題、街鄉和社區（村）解決問題，逐漸轉變為以社區（村）為主體，常態化發現問題、解決問題。

從朝陽區的試點運行情況來看，在發現問題層面，2014年10月至2015年4月底，試點社區通過手機對“門前三包”單位進行日檢日查9690次，監督員對試點社區檢查2209次，社區對“門前三包”責任單位檢查次數是監督員監督次數的4.39倍；解決問題層面，所發現的761個問題97.63%由社區自行解決，由城建科解決的占2.23%，由城管隊解決的僅占全部問題的0.14%。

探索建立現代社區治理模式。通過從體制、機制、方式和手段等四個方面的創新，解決了城市管理體制上存在的“政府干、社會看、社會評價”，管理機制上存在的“干多干少，干好干壞”一個樣，管理方式上存在的政府內部條塊分割、相互推諉扯皮，經驗型粗放式管理等四大問題。建立了標準化、規范化、系統化的現代社區自治模式，使社區的自我管理和政府的管理、執法有效實現一體化、系統化，實現80%左右的問題在社區內部自我發現解決，15%左右的問題流轉到街道解決，2-3%左右的問題區級層面解決，形成社會組織、居民、單位、社區（行政村）、政府合作治理的格局。

農村消防安全和流動人口智能化管理試點的結果是，發現的各類案件村級平臺解決率為77.3%；鄉級平臺受理比率為20.7%，解決率91.2%；派出所受理比率為1.2% ，解決率60%；消防支隊受理比率為0.8% ，解決率100%。