區縣級投融資平臺轉型挑戰及應對策略

43號文及新預算法實施以來，平臺公司轉型的問題日益突出。在當前政策條件下，政府融資渠道明顯受限，融資壓力增大，這在中西部區縣級地方政府體現尤為明顯。作為中國城市經濟序列中最基本的單元，區縣投融資平臺公司的轉型尤為關鍵。一方面，區縣政府本身財政能力較弱，且政策允許范圍內的直接舉債規模、方式有限；另一方面，PPP模式下政府融資雖然得到一定緩解，但在財政支出責任的約束下，地方政府PPP項目額度也無法支撐地方建設，部分區縣PPP額度已經用盡，后續融資能力不足。

在這一背景下，投融資平臺公司的市場化方向轉型日益迫切。部分區縣平臺公司都在加緊推動自身轉型，通過培育自身持續盈利造血能力，拓寬融資渠道，支持地方城鎮化建設和經濟發展。然而，從實踐中來看，區縣級平臺公司轉型依然面臨思維、體制、模式和人才等諸多挑戰。

挑戰一：政府思維理念滯后

作為地方政府投融資的核心載體，投融資平臺公司承擔著地方基礎設施建設的主要任務，平臺公司的轉型實際是地方政府投融資理念和城市發展理念的轉變。43號文發布實施以來，對不同區域影響程度不盡相同，不同地方政府對平臺公司轉型的認識也參差不齊。平臺公司作為地方政府城鎮化建設的主要載體，其轉型涉及到資產整合、人事調整、項目融資及管理體制等多個方面，牽扯到財政、國資及多個行業主管部門。平臺公司的轉型，不僅需要公司主要負責人理念的轉變，更需要政府主要領導及政府職能部門理念的轉變。

從實踐中來看，由具備一定前瞻性思維的政府主要領導牽頭，協同相關政府部門進行的自上而下的轉型推進更加容易。而部分地方政府對平臺公司面臨的瓶頸及出路不甚了解或沒有充分重視，也因此缺乏前瞻性規劃設計，導致平臺公司轉型步伐緩慢。

挑戰二：市場化經營模式難度大

在43號文之前，投融資平臺公司作為地方基礎設施建設主要融資主體，更多地承擔了政府“錢包”的職能，“代籌資、代投資、代出納”是其基本特征。部分地區平臺公司財務、資產和債務混亂，公司對財政資金轉移性質不明確，政府部門乃至民營企業隨意借款，無擔保、無抵押、逾期不還現象突出，平臺公司面臨財務風險。

新預算法和43號文出臺后，地方政府投融資模式面臨根本性的調整。真正實現政企分開，推動投融資平臺公司向市場化方向轉型是根本出路。這就要求平臺公司以規范化方式承擔地方基礎設施建設項目，以市場化手段進行項目融資、建設和運營，真正成為獨立經營的市場主體。

從當前來看，急需從人事、財務、項目運作及融資等方面理順政府與平臺公司之間的關系，推動從行政指令式管理向規范式法人治理轉變，從行政管理關系向市場化契約關系轉變，實現平臺公司的自主經營、自我造血、循環發展。

挑戰三：資源整合難度大

市場化轉型對平臺公司資產、盈利要求較高。區域投融資平臺的利潤來源主要有兩個方面，一是依靠政府代建項目收取一定的代建費，二是政府財政補貼，經營性業務收入比重微乎其微。除東部發達地區部分經濟實力和財政能力較好的區縣之外，中西部地區區縣級平臺公司普遍面臨優質資產不足，經營能力弱的問題。部分具有經營性收入的優質資產（如供水、污水處理等）往往通過PPP或混合所有制改革方式操作，平臺公司參與較少。據中建政研2015年不完全統計數據顯示，全國投融資平臺公司平均資產利潤率不到1.42%，特別是區縣級平臺公司幾乎沒有任何經營性利潤來源。公司盈利能力和利潤來源不足，無法形成自我經營、自我發展的良性循環，公司發展受到制約。

同時，部分行業主管部門資產分散化、資源碎片化問題突出，一些平臺公司負責人也擔心觸碰主管部門的“蛋糕”，影響未來公司業務開展。在這一矛盾下，區域資源整合受阻，無法形成規模優勢，必定會制約地方投融資能力的提升。

因此，從實踐來看，要想真正壯大投融資平臺的實力，推動地方投融資體制的變革，必須下決心對地方優質資產和資源進行重新配置、劃分。充分利用并購、劃撥、轉讓、重組等方式，打破現有職能部門間的壁壘，整合區域內優質資產，加快國有資產的整合、流動，提高資產的利用效率，降低融資成本，增強投融資平臺公司可持續融資能力。

難點四：人才隊伍建設壓力大

區縣級投融資平臺公司普遍面臨專業人才匱乏的問題。這既與自身定位有關，也與區域性特征相關。長期以來，投融資平臺公司單純定位于政府融資、投融載體，公司職能簡單，僅僅負責融資環節，且融資方式單一，前期規劃和后期實施都由行業主管部門或第三方機構承擔。平臺公司員工多為行業主管部門人員兼職或借調，缺乏專業性人才儲備。平臺公司人員無論是在專業管理能力還是思維意識上都無法達到市場化經營的水平。同時，區縣平臺公司本身缺乏吸引外部優秀人才的土壤。一方面，區縣平臺公司在地域環境方面有著明顯的劣勢；另一方面，受制于國有企業體制機制上的弊端，公司在人才選用、薪酬福利和職位晉升上同市場接軌的難度要大。因此，打破人才瓶頸是平臺公司進行市場化轉型的關鍵條件。

難點五：內部管理模式、管控體系亟待健全

基礎設施建設項目直接關系到行業主管部門的切身利益。為調動各方積極性，提高前期效率，政府往往把各類工程分散到主管部門負責。這種分散化的投融資模式短期內能夠保證項目的推進，但從長期來看，項目的分散導致融資、人才和管理的分散，缺乏資本運作和多元化融資的必要手段，無法形成規模效應，整體融資成本和融資效率居高不下。

為解決這一問題，部分地方區縣投融資平臺探索集團化管控模式，初步建立起“一母N子”的集團化組織架構。但從實踐中來看，各子公司主導權歸行業主管部門，甚至子公司一把手由行業主管部門領導直接兼任。集團對子公司依然缺乏有效的整合與管控，子公司各自為政現象突出。如此一來，形式化的“集團”只是簡單的組合相加，無法真正發揮平臺公司資源整合平臺、資產規劃平臺、資本運作平臺的實際效能。

綜合來看，區縣級投融資平臺公司基礎薄弱，牽扯面廣，在操作中需要統籌考慮、分步實施，系統解決。在實踐中，需要在區縣投融資平臺公司轉型中設置一定的過渡期。在過渡期內，結合本地經濟、政治和社會發展實際，在明確市場化轉型的基礎上，遵循政企關系重塑、資源優化整合、融資模式創新、人員結構調整和內部管理提升五條主線，設置轉型時間表。

一是建立政企“互動套合”機制，推動政企關系逐步走向市場化；二是推動區域優質資產的分步整合，逐漸強化平臺公司經營性業務的拓展，促進地方優質資產最大化集中利用；三是重塑地方投融資模式，打造以市場化運作為導向，“平臺公司為承接主體，項目主管部門為購買主體，職能部門為服務主體，財政部門為風險管控主體”的地方投融資管理機制；四是根據管理層次和業務類型推進過渡式人才管理機制，逐步以職業經理人替代行政兼職人員，最終實現經營團隊的職業化；五是逐步建立健全公司化運營機制，系統梳理權責體系、流程制度，盡快推動公司運營正常化。