遙感技術使河北省城鄉規劃管理更有“準星”

文｜任少飛 劉菊 王秉宇

隨著我國經濟的高速增長，城鎮化進程的不斷加速，城市規模擴張、建設速度明顯加快。城鄉規劃實施管理呈現捉襟見肘的現象，以遙感技術為重要支撐手段的城鄉規劃動態監測工作，逐漸被各級城鄉規劃行政管理部門所重視。2007年住房和城鄉建設部啟動試點城市規劃監管工作，至今，監測城市由3個拓展至103個。山東省、廣東省、重慶市也陸續啟動了省（市）域范圍內衛星遙感動態監測工作。遙感技術應用于城鄉規劃管理, 逐漸體現出其重要價值及廣闊的前景。

遙感技術應用的重要意義

開展城鄉總體規劃衛星遙感動態監測，是利用現代科學技術提高行政監管能力，維護群眾權益的有效措施；是深化城鄉規劃體制和機制改革、改進規劃管理方法的重要內容；是保障城鄉總體規劃正確實施，促進城鄉建設協調有序健康發展的重要手段。

國家、省對此項工作高度重視。國家、省級層面政策、文件多次體現其對利用遙感技術對城鄉總體規劃實施過程管理的重視程度（附表1）。

附表1 國家、省級層面體現此項工作一覽表

附圖1 河北省城鄉總體規劃實施情況衛星遙感動態監測流程圖

河北省遙感技術的應用情況

河北省于2012年底開始謀劃此項工作，2013年正式開始監測承德、廊坊、滄州、衡水、邢臺5個設區市，至今，由最初的5個設區市，擴展到現今的30個市、縣（5個設區市、2個省直管縣級市、18個縣級市、5個環首都縣）。

城市總體規劃實施監測的重點是總體規劃中的強制性內容，特別是“三區”、“五線”的落實情況，規劃中確定的用地性質和用途的變更，包括可能影響城市重大布局、重大功能組織的用地性質和用途的變更。對歷史文化保護區中的各類建設活動，特別是要監測那些損毀、拆毀歷史文化建筑的行為進行重點監測。對城鄉結合部的重大建設活動進行一般性監測。監測出的其他違反規劃的建設活動將在監測報告中作為參考因素考慮。

城鄉規劃動態監測是利用遙感影像數據與城市規劃數據進行對比，分析城市建設發展中的情況和問題，及時發現并嚴肅查處違法違規建設行為。工作階段主要分為前期、中期和后期三個階段（附圖1）。

2013年河北省印發了《關于開展利用衛星遙感技術對城鄉規劃實施情況動態監測工作的通知》，明確了首次監測范圍、監測重點及工作流程。2015年印發了《關于加強城市總體規劃遙感動態監測工作的通知》，提出“各設區市應在市域范圍內選擇兩個以上縣城開展遙感動態監測工作試點，并逐步覆蓋所轄縣。”同時，衛星遙感動態監測成果為2013河北省城鄉規劃實施管理執法專項檢查、“一法一條例”執法檢查以及2016年違反規劃調整容積率問題專項清理工作提供了有力的支撐。

存在問題

雖然河北省屬于省級層面開展衛星遙感動態監測較早的省份，但在制度建設、工作推進、遙感應用領域拓展等方面遠低于兄弟省、市。一是制度建設方面。山東省、廣東省、四川省、湖北省、陜西省等地已制定了相關制度、政策性文件（附表2），河北省未出臺相應制度、文件；二是工作推進方面。雖然河北省已明確提出各設區市應在市域范圍內選擇2個以上縣城開展衛星遙感動態監測工作試點，但大部分設區市未開展此項工作；三是應用領域拓展方面。目前河北省衛星遙感數據的應用僅局限于違法建設的查處，在城鄉規劃編制、評估以及工業園區、歷史文化名城保護區、房地產市場、風景名勝區等方面缺乏應用。

附表2 各地遙感監測政策性、制度性文件一覽表

發展建議

建立健全工作制度。“無規矩，不成方圓”，沒有制度建設支撐，再好的設想也難以變為現實。河北省以《河北省市縣建成區違法建設專項治理工作五年行動方案》為契機，制定省級利用衛星遙感數據輔助城鄉規劃督察相關制度、政策性文件，由各地政府牽頭，進一步明確相關部門工作職責，建立規劃執法聯動機制。

加大工作推進力度。建立衛星遙感動態監測工作專家庫，利用城鄉規劃督察員的工作經驗，及早的發現和處理各類違法建設行為。同時，督促設區市在所轄區域范圍內開展衛星遙感動態監測工作試點。加強對后期查處違法建設行為的跟蹤機制或巡查制度。

拓展遙感監測應用領域。一是為城市各類專題研究提供基礎資料, 提高專題研究的說服力。如利用遙感圖像校核綠地率指標、統計規劃區內存量用地指標；二是輔助規劃成果審核、評估, 提高規劃成果的可操作性。通過使用遙感影像技術, 規劃管理人員可以清晰地判讀規劃成果是否了尊重現狀，是否按照規劃發展方向發展，是否具備可操作性。三是有效地輔助規劃決策, 提高規劃管理的科學性。以遙感圖像作為背景, 就可從直觀地分析出讓地塊周邊相對完整區域內建筑容量、圖底關系是否合理,從而為確定出讓地塊建筑容量及公共廣場空間的布局、規模提供依據；四是為規劃監督管理提供有力的依據。當今的城市建設日新月異,建設量十分龐大, 而規劃監督執法人員編制卻有限, 面對大量的違法建設項目, 監督執法人員往往無法逐一監控。然而利用遙感技術, 可以大大提高工作效率, 并能做到全面、準確監控違法建設。

遙感技術在城市規劃管理領域發揮著越來越重要的作用，它不僅能夠從宏觀到微觀，從歷史到現狀，從定量到定性地獲取城市發展演變的信息，更能快速、客觀、全面的反應城市發展特性，及時發現違法、違規建設行為，也為政府規劃決策提供強有力的技術支撐。但是，我們也應該看到遙感技術的利用還處于起步階段，怎么利用好、發揮好衛星遙感技術是今后一段時期我們應重點推進的一項重要工作。