云南省農村義務教育學生營養改善計劃實施情況及建議

施　涌，成巧云

（1.云南省教育廳教育科學研究院，昆明　650223；2.云南師范大學，昆明　650500）

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云南省農村義務教育學生營養改善計劃實施情況及建議

施涌1，成巧云2

（1.云南省教育廳教育科學研究院，昆明650223；2.云南師范大學，昆明650500）

實施農村義務教育階段學生營養改善計劃是我國義務教育的一項重要舉措。在對云南省農村義務教育階段學生營養改善計劃實施情況調研的基礎上，從完善農村義務教育學生營養改善計劃的食堂建設、建立動態標準、落實運行經費、加強食品安全監管、適應學生飲食習慣、注重營養性等方面進行探析。

云南；農村義務教育；營養改善計劃；策略

［DOI］10.3969∕j.issn.1672-2345.2016.01.016

云南省129個縣的農村義務教育階段學生已全部納入營養改善計劃，其中85個縣為國家試點，另外44個縣為省級試點。課題組對云南省農村義務教育階段的學生營養改善計劃實施效果進行了實證研究。

采用分類抽樣的方式抽取樣本縣。在集中連片特殊困難地區的烏蒙山區、滇黔桂石漠化區、滇西邊境山區、藏區（迪慶藏族自治州）分類選取約20%的縣，在省級試點縣選取約10%的縣，抽樣的22個縣分布在全省16個州（市）。由樣本縣根據實際，分別選取有代表性的2所初中、2所小學、3個教學點，發放問卷。由各校根據實際，分別隨機抽取規定數量的教師、學生、家長進行問卷調查。在22個樣本縣共計發放問卷8 785份，回收8 426份，問卷回收率為95.9%。具體情況為：①教師卷，發放2 800份，回收2 610份，回收率達93.2%，其中有效問卷2 521份，無效問卷89份，問卷有效率為96.6%。②家長卷，發放3 185份，回收3 145份，回收率為98.7%，其中有效問卷2 538份，無效問卷607份，問卷有效率為80.7%。③學生問卷，發放2 800份，回收2 671份，回收率為95.4%，其中有效問卷2 171份，無效問卷500份，問卷有效率為81.3%。對有效問卷運用SPSS統計分析軟件對數據進行統計分析。課題組到景東彝族自治縣、景谷傣族彝族自治縣、鎮沅彝族哈尼族拉祜族自治縣3個縣進行實地訪談調研。

通過對問卷數據進行統計分析，比較全面地了解云南省農村義務教育學生營養改善計劃的實施情況，提出完善農村義務教育學生營養改善計劃的幾點建議。

一、食堂供餐安全高效，應加快食堂建設速度

調研顯示，在多種供餐形式中食堂供餐效益最高、效果最好、容易監管、滿意度最高。云南省大力推進食堂建設，但仍有學校沒有食堂或者有食堂而未采取食堂供餐形式。調查顯示，79.8%的學校采用學校食堂供餐；13.6%的學校由于受條件限制，沒有食堂，采用的是采購成品加餐模式；6.1%的學校根據學生實際采取了混合供餐模式。

云南省農村學校點多、面廣、情況復雜，企業供餐形式還將存續。但要加快推進學校食堂供餐，因地、因校制宜制定食堂基礎建設標準，加大資金投入，向食堂基礎薄弱的縣傾斜。廚房是食堂供餐的先決條件，應將農村學校廚房建設與餐廳建設區別對待，優先安排對農村學校廚房建設的投入〔1〕。學校食堂建設（改造）要多部門配合，食品藥品監管部門要加強對學校食堂建設進行餐飲安全指導，本著“節儉、安全、衛生、實用”的原則進行。規模較小的學校，可以根據實際，利用閑置校舍改造食堂（伙房）、配備相關設施設備，為學生就餐提供基本條件〔2〕。

二、建立與物價上漲相關連的動態標準

訪談中多數老師反映，3元錢提供不了像樣的營養餐，即使提高到4元也只能解決學生吃飽問題，但還不可能解決學生吃好的問題。一是云南省地域廣闊，邊遠地區運輸成本較高，影響了計劃的質量；二是物價上漲較快。以營養改善計劃實施效果關系密切的農產品生產價格指數（該指數是反映一定時期內農產品生產者出售農產品價格水平變動趨勢及幅度的相對數）為例，2013年第3、4季度到2014年第1、2、3季度云南省以111.5、108.5、101.6、99.1、101.6（數據來源于國家統計局網站），分列全國1、3、10、25、12位。物價大幅度上漲，而營養改善計劃的資金不增加，導致部分地區的營養改善計劃質量下降。因此，建議建立與物價上漲相關連的動態標準，并適當提高邊遠地區的標準。

三、落實營養改善計劃運行經費、充實食堂工作人員

應明確并落實云南省營養改善計劃的運行經費。農村義務教育學生營養改善計劃實施過程中，因食堂供餐發生的煤水電費、工勤人員工資等運行經費未得到有力保障，再加上云南有的農村義務教育學校大多地處偏遠，交通不便，運輸成本較高，已經影響到了營養改善計劃的質量。而現有資金配套政策，對行政費用估計不足，過于籠統，造成部分學校把公用經費用于營養改善計劃運行，從而影響了公用經費對農村學校教學活動的保障作用。因此，應明確在食堂供餐形式的前提下，按照生均營養改善計劃標準產生0.78元運行費用的標準，確定承擔主體與承擔比例，落實營養改善計劃運行的配套經費，并建立與物價聯動的機制。

落實地方責任，充實食堂工作人員，解決好其待遇。食堂工作人員的短缺是當前云南省營養改善計劃急需解決的問題。調查顯示，雖然全省有79.8%的學校以學校食堂供餐為主，但現有的食堂從業人數嚴重不足，而在職的食堂從業人員中只有迪慶藏族自治州的專職人員超過60%，其余地區的兼職人員和臨時工占一半左右。

國家和省有關文件明確提出“食堂從業人員的工資、社保要納入地方財政預算，不得擠占學校公用經費和營養膳食補助資金”〔3〕。各地方政府應為學校食堂配備數量足夠的合格工作人員并妥善落實人員工資及福利，組織專業培訓，從業人員不足的，應優先從富余教師中轉崗，也可以采取購買公益性崗位的方式從社會公開招聘〔3〕。學校應在食品藥品監督管理部門和營養專業人員的指導下對食堂從業人員定期組織食品安全知識、營養配餐、消防知識、職業道德和法制教育的培訓〔3〕。考慮到云南省大部分地方財政十分困難，建議省級財政給予大力支持，對食堂工勤人員的經費和運行經費給予一定的補助資金，保障這項工作的順利開展。另一方面，從事食堂工作的外聘臨時人員流動性大、隨意性強，食品安全存在隱患。

同時約有77.3%的學校采用教師陪餐制度，但是在這些采用教師陪餐制度的學校中，只有16.9%是學校給予教師餐飲補助的，這些都加重了農村義務教育學校教師的工作負擔與經濟負擔。

四、加強食品安全監管，完善社會監督體系

食品安全是營養改善計劃執行過程中的重點與難點。調研結果顯示，在各種供餐形式中，食品安全監管往往存在一定隱患〔1〕。諸如學校教職工自行采購，缺乏有力的監管；食品種類繁多，監管難度大；現有的對食品供應商的監管方式以事后監管為主，縣級有關部門很難做到從源頭抓起；貧困地區客觀條件及衛生條件增加了食品安全風險〔1〕等問題。對教師的問卷調查數據詳見表1。

表1　教師對營養改善計劃食品安全衛生滿意度

表1中的數據顯示，教師對營養改善計劃食品安全衛生方面總體滿意度是比較高的，但是問題還是不同程度地存在，而食品安全衛生問題容不得絲毫的大意和疏漏。針對以上問題，應以《食品安全監管暫行辦法》《食品安全事故應急預案》為依據來予以應對。一是加強安全監管，建立食品質量檢驗登記、留置監檢等制度，嚴把食品原料采購關、食品質量驗收關、食品保管儲存關、食堂環境衛生關、工勤人員體檢關、食品加工生熟關和食品留樣時間關。二是農村中小學必須建立健全營養餐的食品驗收、儲存、加工、保鮮、留樣、發放、組織學生食用、廢料回收、建立臺賬檔案、宣傳教育、突發食品安全事故應急預案等工作的專項管理制度，形成規范的工作流程，切實做到照章辦事，確保學生身體健康和飲食衛生安全〔4〕。三是建議在政府審計等相關部門的監督下，建立有學生家長參加的膳食委員會，每日公布資金使用情況和午餐執行情況，形成公開、透明、及時、高效、安全的社會監督互動模式。健全實名制學生信息管理系統和相關公示制度，保證膳食補助資金落在實處，對資金安全監管有促進作用。真正使黨和政府的這項惠民政策切實做到保障學生的健康成長。

五、注重膳食搭配、豐富膳食種類，適應學生飲食習慣

調研中發現在營養改善計劃的實施過程中存在一定的浪費現象。主要原因：一是不符合學生口味。調查顯示對營養餐口味非常喜歡的學生占13.8%，喜歡的占52.2%，其余34.0%的學生表示對營養餐口味一般或不喜歡。二是不符合學生的生活和飲食習慣。調查中有14.1%的學生表示吃不完營養餐，課題組對這一部分學生作了進一步的調查，發現其主要原因見表2（多選題）。三是學校營養餐的食譜更換頻率太低。首先，從五個片區“學校營養餐食譜更換頻率”看，迪慶藏族自治州的更換頻率較高，93.7%的學校選擇每天更換食譜；滇黔桂石漠化區和烏蒙山區分別有78.0%、61.4%選擇每天更換；滇西邊境山區和省級試點縣的食譜更換頻率較低：滇西邊境山區48.0%選擇“每天更換”、26.0%選擇“偶爾更換”，省級試點縣41.9%選擇“每天更換”、29.8%選擇“偶爾更換”、13.0%選擇“從不更換”。其次，從學校類型看，即初中、小學、教學點三類調查“營養餐食譜更換頻率”，結果表明小學、教學點的食譜更換頻率較高，分別為64.6%、52.4%選擇“每天更換食譜”；初中的僅有35.8%選擇“每天更換”、32.0%選擇“偶爾更換”、11.4%選擇“從不更換”。

表2　剩余食品分布情況及主要原因

此外，調查顯示，現階段云南省營養改善計劃的膳食搭配普遍缺乏科學性與營養性。采取食堂供餐形式的學校已基本做到每校都有食譜，但食譜的確定過程與參考標準缺乏一定的科學性。目前制定食譜的方式主要有四類情況，一是根據當地飲食習慣與喜好確定食譜；二是根據當天蔬菜價格來決定蔬菜品種，確定食譜；三是學校組織膳食委員會確定食譜提綱，學校根據提綱確定每日食譜；四是縣里根據中國疾病預防控制中心的《學生營養膳食指導手冊》確定食譜大綱，學校參照大綱確定每日食譜。前三類情況都受限于當地人的常識與當地食物的供應情況，沒有嚴格參照科學標準，或征求相關專家意見。盡管食譜能夠符合當地學生口味，解決學生吃飽或“好吃”的問題，卻難以保證合理搭配與膳食營養。采購成品加餐形式的營養科學性更低，絕大部分學校沒有確定食譜，也沒有參照相關標準進行配餐，多數縣參考以往“蛋奶工程”的經驗，配合市場上常見的成品品種進行配餐，發一袋奶和一個雞蛋了事，有的學校甚至把學生營養餐補助異化為“零食”補助。

不可否認，因為客觀條件的限制，營養改善計劃要讓學生由吃飽向科學搭配、吃好、愛吃的更高目標推進確有許多困難。問題是，要在不斷改善相關條件的情況下，主觀努力方面還存在較大差距。因此建議：①盡量豐富營養餐品種，適應當地學生飲食、生活習慣。②多樣化發放營養餐，可以部分采取自助，由學生自主選擇品種和分量，從源頭上減少和杜絕浪費。③建立并完善營養餐譜。合理確定每周或每月的營養餐供給計劃，依照反饋不斷完善改進，保證食譜讓每個學生都能吃飽吃好。④加大宣傳教育力度。學校應該積極開展學生宣傳教育，讓學生認識到營養餐計劃對自身成長的重要性，增強節約意識，引導學生養成良好的飲食習慣，提高學生科學飲食的主動性〔5〕。尤其是在過分挑食、浪費等方面，必須加強教育引導。⑤加強學校的營養配餐指導，學校應根據中國疾病預防控制中心的《學生營養膳食指導手冊》確定食譜大綱，在保證學生各種營養成分攝入量的前提下，確定符合實際的營養食譜〔6〕。現在全國營養辦已發布電子營養師等營養配餐工具，應加快推廣使用，可以解決當前各地、各校營養師不足的問題，使學生每天吃到的營養餐既營養又可口。

云南省農村義務教育學生營養改善計劃于2012年3月1日正式全面開展，各項工作有序開展，實施情況基本正常，通過營養改善計劃的實施，較好地促進了學生的健康成長，拉近了學校與家庭之間的距離，減輕了農村學生家長的負擔，社會反映良好。但是，本次調查也發現具體工作中存在著很多的問題。“農村義務教育營養改善計劃”是一項利國利民、意義深遠的事，各級管理部門和學校應該以高度重視、高度負責的態度和盡心盡力的實際行動，把這項惠民工程當作義不容辭的大事來抓，把黨和國家對貧困地區孩子的深切關愛，對貧困地區教育事業的重視支持和促進教育公平、實現義務教育均衡發展的大事、好事做實做好。要不斷總結經驗，努力改善客觀條件，針對存在問題，認真分析研究，盡最大努力推進營養改善工程步伐。

〔1〕張春銘.冷牛奶何日變成熱飯菜〔N〕.中國教育報，2013-05-28（3）.

〔2〕葉青，張明，劉偉，等.百億財政資金配套營養餐：如何監管？〔J〕.財政監督，2013（21）：30-38.

〔3〕新華網.《農村義務教育學生營養改善計劃實施細則》等配套文件發布〔DB∕OL〕.（2012-06-14）〔2015-09-28〕. http：∕edu.qq.com∕a∕20120614∕000292.htm.

〔4〕百度文庫.如何加強營養餐工作〔DB∕OL〕.（2012-11-21）〔2015-09-28〕.http：∕wenku.baidu.com∕view∕25f7538902 d276a200292ec9.html.

〔5〕各界新聞網.關于學生營養早餐浪費現象的幾點建議〔DB∕OL〕.（2012-05-23）〔2015-09-28〕.http：∕www. gejiedb.com∕index.php∕cms∕item-view-id-19785.shtm l.

〔6〕張春銘.營養改善計劃，好政策如何落到實處？〔J〕.云南教育（視界綜合版），2011（11）：8-10.

〔Abstract〕It is an importantmeasure of China's compulsory to carry out the compulsory students'nutrition improvementplan in rural areas.On the basis of the implementation research to compulsory students'nutrition improvement plan in rural area in Yunnan Province，this paper explores and analyzes the construction of dinning rooms，the establishment of a dynamic standard，the implementation ofoperating funds，the regulation of food safety，theadaptation ofstudents'eatinghabits，and theattention tonutrition.〔Keywords〕Yunnan；compulsory education in ruralareas；nutrition improvementplan；strategy

（責任編輯楊朝霞）

Im p lementation and Suggestion of the Nutrition Improvement Plan to Compulsory Students in Rural Areas in Yunnan Province

ShiYong1，ChengQiaoyun2
（1.Academy of Education Sciences，Education Departmentof Yunnan，Kunming 650223，China；2.Yunnan NormalUniversity，Kunm ing 650500，China）

G40-052.4

A

1672-2345（2016）01-0079-04

云南省教育科學規劃辦一般課題（Y13007）

2015-11-18

2016-01-05

施涌，中學高級教師，主要從事教育宏觀研究、比較教育、民族教育研究.