關于合肥嘉興等地農村土地流轉監(jiān)管和風險防范工作的考察報告

鄭州市農業(yè)經濟管理指導站　紀燦離　馬良

關于合肥嘉興等地農村土地流轉監(jiān)管和風險防范工作的考察報告

鄭州市農業(yè)經濟管理指導站紀燦離馬良

河南省農業(yè)廳農村經濟體制與經營管理處

河南省農村合作經濟經營管理站主辦

為深入貫徹落實《農業(yè)部中央農辦國土資源部國家工商總局關于加強對工商資本租賃農地監(jiān)管和風險防范的意見》（農經發(fā)〔2015〕3號）文件精神，加強工商資本租賃農地規(guī)范管理，健全工商資本租賃農地風險防范機制，筆者對安徽合肥、浙江嘉興兩地農村土地流轉監(jiān)管與風險防范工作進行了考察學習。現(xiàn)將考察情況報告如下：

一、合肥、嘉興農村土地流轉監(jiān)管與風險防范做法

（一）合肥加強企業(yè)準入監(jiān)管，經營主體全額繳納風險保障金

2013年，合肥市在全國率先出臺了《合肥市工商企業(yè)租賃農戶承包土地準入和監(jiān)管制度（試行）》，建立了工商企業(yè)租賃農戶承包地資質準入制度和風險防控制度，保障工商企業(yè)合法經營，維護農民土地流轉合法收益。

1.建立工商企業(yè)租賃農戶承包地資質準入制度

一是規(guī)定了工商企業(yè)準入資質。要求租賃農戶土地的工商企業(yè)應是按國家相關法律法規(guī)規(guī)定注冊登記并具有農業(yè)生產經營能力的組織，且要具備以下條件：企業(yè)組織形式完備；經營管理團隊專業(yè)；生產經營能力良好，企業(yè)銀行信用等級在A級以上。二是嚴格進行資質審核。農村土地經營權流轉給農業(yè)經營主體，在流轉合同簽訂前，出讓方可申請所在地農村土地承包管理機構組織有關單位對企業(yè)（受讓方）的農業(yè)經營能力情況進行審查。

2.建立經營風險防控制度

一是強化用途監(jiān)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對規(guī)模流轉土地的使用情況進行動態(tài)監(jiān)測，積極宣傳、鼓勵、引導和指導農業(yè)投資企業(yè)依法經營流轉的土地，防范經營風險和流轉土地“非農化”，促進投資企業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。對符合條件的糧食規(guī)模經營主體每667m2獎補100元，連續(xù)獎補3年。二是實行租金預付。企業(yè)（受讓方）自土地流轉合同簽訂生效之日起10日內，預付全年土地流轉租金，自第2年起，每年年初預付全年土地流轉租金。三是加強風險防范，實行企業(yè)繳納風險保障金制度。土地流轉面積超過33.33hm2以上的企業(yè)（受讓方），按不低于1個年度的土地流轉租金向鄉(xiāng)鎮(zhèn)三資委托代理中心繳納風險保障金，實行繳納企業(yè)專戶存儲管理，待流轉合同到期后返還本息。當企業(yè)（受讓方）無法支付土地租金時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首先使用風險保障金兌現(xiàn)農戶租金，不足部分依法追繳到位，以確保土地轉出方的利益。

3.取得的成效

通過建立風險工商企業(yè)租賃農戶承包地準入監(jiān)管和風險防范制度，促進了農村土地流轉和農業(yè)規(guī)模化經營，全市農村土地流轉面積33.72萬hm2，流轉率達到57.6%，特色規(guī)模農業(yè)面積發(fā)展到20.467萬 hm2。加快了農業(yè)先進生產要素集聚，建成各類農業(yè)園區(qū)296個，形成年產值超10億元的特色產業(yè)集群。同時還拓寬了農民就業(yè)增收渠道，提升了新農村建設水平，實施了33個整村推進項目，建成了40個新型農村社區(qū)，惠澤了10萬農民。經營主體在繳納過風險保障金后，更加注重自己的經營，目前經營狀況良好，尚未發(fā)生風險狀況，沒有動用過風險保障金進行賠付。

（二）嘉興獎勵土地流轉服務較好的村集體，四位一體共同承擔風險保障金

嘉興市所轄縣（市）均為省直管縣（市），只接受嘉興市業(yè)務工作指導。各縣（市）財政與嘉興市財政沒有隸屬關系，各縣（市）均自行出臺了財政扶持農業(yè)的政策措施。近年來，平湖市、海寧市、海鹽縣等地都建立了土地流轉風險保障金制度，并且在農村土地流轉服務獎勵機制上有自己的做法，并取得了良好的效果。

1.建立農村土地流轉風險保障金制度

嘉興市各縣（市）分別獨立設立農村土地流轉風險保障金，風險保障金實行分級管理、分級核算、滾動使用。

風險保障金四位一體共同承擔，即縣（市）、鎮(zhèn)（街道）兩級財政土地流轉風險補助資金、村土地流轉風險準備金和業(yè)主土地流轉保證金四部分組成。縣（市）、鎮(zhèn)（街道）兩級財政土地流轉風險補助資金，由縣（市）、鎮(zhèn)（街道）兩級財政分別按上年新增土地流轉面積50元/667m2的標準提取，列入縣（市）、鎮(zhèn)（街道）年度財政預算。村土地流轉風險準備金由村集體經濟組織按市財政土地流轉補助資金30%標準提取。業(yè)主土地流轉保證金由經營業(yè)主按不少于200 元/667m2的標準向村集體經濟組織交納。

土地流轉風險保障金實行專款專用，不得挪作他用。縣（市）、鎮(zhèn)（街道）兩級財政土地流轉風險補助資金實行專戶管理、分級管理；村土地流轉風險準備金和經營主體繳納的土地流轉保證金由村實行專項核算，交由鎮(zhèn)（街道）“三資”委托代理服務中心監(jiān)督管理。

當土地流轉風險發(fā)生后，由村集體經濟組織使用風險保障金支付農戶土地流轉費用。經營過程中無風險的，合同到期后，村集體經濟組織全額歸還經營主體所繳納土地流轉保證金的本金和利息。

2.建立推行農村土地流轉服務獎勵機制

嘉興市為促進農村土地流轉，確保農業(yè)增效、農民增收，不斷探索和完善土地流轉獎勵辦法。先后經歷了獎勵流轉農戶（流出方）、獎勵經營主體（流入方）、獎勵村集體（服務方）三個階段。自2013年開始，為鼓勵村級組織充分發(fā)揮土地流轉中的宣傳引導和服務作用，對服務較好的村級組織獎勵一定的流轉服務費，相當于政府購買服務。土地流轉服務費以300元/667m2為基數(shù)，綜合考慮流轉用途、產業(yè)導向、耕地保護、流轉規(guī)模等因素計算總額，實行差別化發(fā)放引導，對于種植糧食作物、符合產業(yè)規(guī)劃、保護耕地有力、整村規(guī)模化流轉的獎勵金額較高，充分發(fā)揮村級組織引導及服務作用，促進農業(yè)規(guī)模化經營，防止土地流轉中“非農化”“非糧化”傾向發(fā)生。

土地流轉服務費由村級組織作為集體經濟收入進行管理。資金到位后，首先提取其中的30%作為土地流轉風險準備金，不得動用，其余部分作為集體收入供日常開支。另外，還在土地流轉合同中約定，經營主體每年除了支付土地流轉費用外，還要按一定比例向村集體支付設施使用費和流轉管理服務費，增加集體收入的同時，村干部積極主動為經營主體提供更好的服務。集體經濟實力增強了，反過來又推動了水電路等生產基礎設施建設，促進農業(yè)生產條件的改善。有的村集體還投資開展設施農業(yè)建設，建成后作為集體資產對外出租，取得租賃收入。

3.取得的成效

嘉興各縣（市）通過實施土地流轉風險保障金制度和農村土地流轉服務獎勵機制，促進了農村土地流轉和農業(yè)規(guī)模化經營，對保障農民土地流轉合法權益等起到了積極的作用。如海寧市全市土地流轉率已經達到了53%，全市有4個村實現(xiàn)了整村流轉，105個組實現(xiàn)了整組流轉，促進了農業(yè)適度規(guī)模經營，增強了糧食生產能力。全市累計收取土地流轉風險保障金102.6萬元，并逐年滾動增加，尚未發(fā)生過風險賠付狀況。

二、合肥、嘉興等地存在的一些問題

（一）監(jiān)管制度不完善、制度執(zhí)行有困難

工商資本租賃農地的市場準入及監(jiān)管在合肥等地仍處于起步探索階段，目前的規(guī)定缺乏具體的實施措施，尚不完善，在實際工作中處于試行階段，并沒有大范圍的推廣。同時，土地流轉管理服務隊伍建設問題也是制約各項制度不能及時全面落實到位的主要因素。

（二）繳納過高的風險保障金會加重經營主體的負擔

合肥市由經營主體（流入方）在簽訂流轉合同后繳納一年的租金作為風險保障金，同時在合同簽訂生效10日后預付全年租金，相當于經營主體要預付兩年的租金（應與前面表述一致起來）。如經營主體流轉66.67hm2土地，流轉價格為每667m2每年1 000元，第一年生產經營之前就要墊付資金200萬元。經營主體資金壓力較大，成本高，制約了經營主體的農業(yè)生產經營。

（三）風險保障金的監(jiān)管仍需進一步規(guī)范

對于風險保障金的管理、使用、收益和返還方面，兩地規(guī)定還不完善，只是記在縣（市）、鎮(zhèn)（街道）和村“三資”賬上，雖然強調了專款專用，但并沒有相應的監(jiān)督機制，也沒有規(guī)范有效的保值增值方案，而對于利息返還也沒有具體規(guī)定。

三、從合肥、嘉興的做法中得到的啟示

（一）建立制度是加強土地流轉監(jiān)管的前提

1.要設立工商資本準入門檻，要在組織形式、主營業(yè)務、現(xiàn)代企業(yè)經營管理、農業(yè)生產專業(yè)經營能力、企業(yè)盈利履約能力和信用狀況等方面作出詳盡的規(guī)定。

2.要加強資格審查和項目審核，流轉土地面積在一定規(guī)模以下的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織資質審查和項目審核；流轉面積在一定規(guī)模以內的由縣（市）區(qū)農業(yè)主管部門會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織審查；流轉面積一定規(guī)模以上的由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)初審，縣（市）區(qū)預審后，報市級農業(yè)行政主管部門審查。

3.加強引導，合理確定租賃期限、價格和面積規(guī)模，根據(jù)租地面積多少，建立市、縣、鄉(xiāng)分級備案制度，未經備案的，不得享受有關土地流轉的優(yōu)惠政策和各類財政支持項目。

4.要完善工商資本退出機制，縣、鄉(xiāng)兩級政府對改變農地用途的工商資本采取強制退出機制，保障農業(yè)綜合生產能力，維護經營主體和農民的合法權益。

（二）設立風險保障金是土地流轉風險防范的有效手段

沒有保證金，風險防范就是一句空話。合肥、嘉興風險防范模式各有利弊，結合鄭州實際，建立風險保障金制度既不能過于依賴財政資金，又不能過重增加企業(yè)的負擔，要利于解決經營主體的資金困難。經營主體可以承擔一部分風險金，另一部分可由河南省的中原農業(yè)保險公司和鄭州市農業(yè)投資擔保公司共同分擔。例如以風險金投保，在風險發(fā)生后由保險公司賠付，達到在保障農戶出租土地權益的同時，不過重地加大經營主體和財政的負擔。實現(xiàn)此設想，需要農業(yè)保險、投資擔保、財政、農業(yè)等相關部門和單位溝通協(xié)調，開辟新的路徑。

（三）加大財政資金支持，是引導土地規(guī)范有序流轉的保障

1.要充分認識到村集體在農村土地流轉和村級各項政策落實上的重要作用，創(chuàng)新農村土地流轉獎補機制，由原來獎補流入方轉向獎補村集體，以保障村集體運行活力。村集體有實力了，也可投資設施農業(yè)，農業(yè)設施出租又可增加集體收入，農業(yè)生產條件也改善了有利于提高村干部及信息員的工作積極性。

2.要對糧食規(guī)模生產經營主體實施獎勵，是防止土地流轉“非糧化”和確保糧食總產的必要措施。

3.進一步規(guī)范土地流轉，特別是要進一步完善合同標準文本，添加繳納土地流轉風險保證金等相關內容。