內(nèi)地休眠基金會(huì)淘汰難

盧伊

2016年3月，四川省民政廳發(fā)布了《關(guān)于送達(dá)行政處罰四川省養(yǎng)老事業(yè)基金會(huì)事項(xiàng)告知書的公告》，悉數(shù)四川省養(yǎng)老事業(yè)基金會(huì)未按規(guī)定辦理變更手續(xù)、完成公益事業(yè)支出額度、履行信息公布義務(wù)、召開董事會(huì)并連續(xù)兩年年檢不合格等違規(guī)行為，并對(duì)其處以撤銷登記的行政處罰，該機(jī)構(gòu)也因此成為今年第一例因撤銷取締而被公開報(bào)道的慈善基金會(huì)。

對(duì)慈善基金會(huì)而言，民政部門的撤銷登記決定就好比醫(yī)生開出死亡證明一般，是對(duì)其最為嚴(yán)厲的行政處罰。隨著大陸慈善行業(yè)的蓬勃發(fā)展，全國各類基金會(huì)數(shù)量目前已接近5000家，但有關(guān)基金會(huì)破產(chǎn)、并購、注銷及撤銷的案例卻十分少見，行業(yè)整體深陷“只進(jìn)不出”的發(fā)展怪圈。

并非所有基金會(huì)都能夠維持良性發(fā)展，其中仍有大量缺乏活力和能力的休眠性基金會(huì)長期位于行業(yè)下游。盡管不斷有業(yè)界人士呼吁通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)基金會(huì)行業(yè)的優(yōu)勝劣汰，但事實(shí)上，一些基金會(huì)即便失去充足的人員和資金，甚至不開展任何慈善活動(dòng)、不參與年度檢查、不向社會(huì)公開任何信息，卻依然未被及時(shí)清理出局，而是在靜默中悄然生存。

神秘的休眠基金會(huì)

據(jù)基金會(huì)中心網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，截至2016年5月23日，內(nèi)地基金會(huì)總量已達(dá)4944家。2006年至今，內(nèi)地有99家基金會(huì)主動(dòng)注銷或被登記機(jī)關(guān)撤銷，其中不乏嚴(yán)重違規(guī)的害群之馬。

2014年11月，深圳市施惠零鉛工程慈善基金會(huì)就因違規(guī)出具虛假財(cái)務(wù)憑證、未按章程規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍開展活動(dòng)等問題遭到深圳市民政局的多次處罰，其違規(guī)行為積重難返，最終難逃撤銷命運(yùn)。同年，陜西省聯(lián)合助殘基金會(huì)及陜西省國民慈善基金會(huì)因非法面向社會(huì)募集資金、私設(shè)分支機(jī)構(gòu)收取會(huì)員費(fèi)、長時(shí)間無辦公場(chǎng)所、未開展相關(guān)公益活動(dòng)等緣由，被陜西省民政廳淘汰出局。此外，河南也有7家基金會(huì)因連續(xù)3年未參加年度檢查、長期逃避民政部門監(jiān)管而慘遭淘汰。

除上述惡意損失財(cái)產(chǎn)、弄虛作假、不開展慈善活動(dòng)并逃避民政機(jī)關(guān)監(jiān)管的基金會(huì)被淘汰出局外，還有大量名存實(shí)亡、同樣該被撤銷取締的休眠性基金會(huì)，它們長期不開展慈善活動(dòng)、不披露信息，甚至已無工作人員和資金周轉(zhuǎn)維系生存，卻始終未按規(guī)定申請(qǐng)注銷或被撤銷。

清華大學(xué)公益慈善研究院副院長鄧國勝告訴《鳳凰周刊》，這種休眠性基金會(huì)在全國各地普遍存在，但其大致數(shù)量、規(guī)模、分布和類型很難統(tǒng)計(jì)，“這種半死不活的基金會(huì)數(shù)量并不少，尤其是一些小規(guī)模的基金會(huì)，當(dāng)時(shí)轟轟烈烈的成立，之后因?yàn)槟疾坏藉X或者投資不善，沒有慈善活動(dòng)也就沒有信息披露，還有一些基金會(huì)是政府退休官員的養(yǎng)老院或安置下崗分流人員的機(jī)構(gòu)，這種基金會(huì)本來就沒有什么活力。也有一些非公募基金會(huì)由于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好，投資經(jīng)營不善而休眠。”

基金會(huì)中心網(wǎng)總裁程剛則更愿意將休眠性基金會(huì)歸結(jié)到背負(fù)著沉重歷史包袱的官辦基金會(huì)身上，“過去有一批有官方背景的基金會(huì)，它們?nèi)狈盍蛯I(yè)能力，沒有走向現(xiàn)代慈善的實(shí)力和機(jī)制，現(xiàn)在這樣的機(jī)構(gòu)在地方依然存在，彈性和活力不大，死豬不怕開水燙，如果按照管理?xiàng)l例，很多基金會(huì)其實(shí)都應(yīng)該被淘汰。”

這些休眠基金會(huì)由于其長期不開展慈善活動(dòng)，沒有可公開披露發(fā)布的信息，其透明度狀況十分堪憂，頗顯神秘。基金會(huì)中心網(wǎng)提供的一份數(shù)據(jù)顯示，目前大陸共有930家基金會(huì)未按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行信息披露，占整個(gè)行業(yè)的1/4。其中一些基金會(huì)缺乏財(cái)務(wù)及項(xiàng)目信息，一些甚至連辦公地點(diǎn)、聯(lián)系方式都無法找到，長期處于“失聯(lián)”狀態(tài)。據(jù)程剛介紹，基金會(huì)中心網(wǎng)曾試圖通過電話、郵件、發(fā)函甚至聯(lián)系媒體的方式同這些基金會(huì)接觸，結(jié)果都石沉大海，對(duì)于那些連基本聯(lián)系方式都沒有的就更無從下手了。

中國公益研究院助理院長兼慈善法律中心主任章高榮認(rèn)為，由于《基金會(huì)管理?xiàng)l例》在信息公開方面的表述比較籠統(tǒng)，《基金會(huì)信息公布辦法》也僅要求基金會(huì)需在登記部門指定媒體上進(jìn)行信息公布，一些運(yùn)行良好的基金會(huì)可能通過張貼告示或在當(dāng)?shù)貓?bào)紙上進(jìn)行信息披露，加上信息披露并非決定基金會(huì)淘汰的主要因素，不能僅憑信息不公開、不透明就將其界定為應(yīng)當(dāng)淘汰的休眠性基金會(huì)而一棍子打死。但章高榮也承認(rèn)，其中“確實(shí)也存在一些半死不活卻未遭處理的基金會(huì)”。

官辦基金會(huì)撤銷難

2004年國務(wù)院出臺(tái)的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》規(guī)定了基金會(huì)被撤銷登記的8種情形。其中，凡是基金會(huì)在申請(qǐng)登記時(shí)弄虛作假騙取登記，或自登記之日起12個(gè)月內(nèi)未按章程開展活動(dòng)，或已符合注銷條件卻未按規(guī)定辦理注銷手續(xù)的基金會(huì)，登記管理機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)將其淘汰出局。而對(duì)于未按章程宗旨和業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行活動(dòng)、財(cái)會(huì)報(bào)告中弄虛作假、違規(guī)變更登記、未完成公益事業(yè)支出額度、未接受年檢或年檢不合格以及不履行信息公布義務(wù)的基金會(huì)，則往往由登記機(jī)關(guān)給予警告、責(zé)令停止活動(dòng)的行政處罰，情節(jié)嚴(yán)重的才會(huì)面臨撤銷決定。

在將于今年9月施行的《慈善法》中，有關(guān)基金會(huì)淘汰的法定情形被拓展為11項(xiàng)，對(duì)違規(guī)者分別處以警告、限期改正、整改和吊銷登記的淘汰程序也更為具體嚴(yán)厲，并特別強(qiáng)調(diào)“經(jīng)依法處理后一年內(nèi)再出現(xiàn)前款規(guī)定的情形，或者有其他情節(jié)嚴(yán)重情形的，由民政部門吊銷登記證書并予以公告”。

縱觀兩份文件不難發(fā)現(xiàn)，“情節(jié)嚴(yán)重”仍是民政部門判斷基金會(huì)淘汰與否的決定性條件。在鄧國勝看來，現(xiàn)有規(guī)定仍較為模糊，導(dǎo)致民政部門自由裁量權(quán)過大，這種制度設(shè)計(jì)的不健全恰恰是當(dāng)前基金會(huì)淘汰面臨的最大障礙。

官辦基金會(huì)是這一體制的最大受益者之一。《中國基金會(huì)發(fā)展獨(dú)立研究報(bào)告2015》指出，由于基金會(huì)的退出無論采取何種形式，都將涉及人員分流和資產(chǎn)處置，官辦基金會(huì)作為許多機(jī)關(guān)事業(yè)單位冗余人員的重要出口，顯然無法將大量員工直接轉(zhuǎn)交給社會(huì)，只能依靠資金、項(xiàng)目等方面的援助機(jī)制維持最低限度的存在，導(dǎo)致缺乏活力和能力的基金會(huì)陷入沉寂。

章高榮告訴《鳳凰周刊》，面對(duì)歷史包袱沉重、政府背景強(qiáng)的官辦基金會(huì)，民政部門確實(shí)有很大的處理難度，對(duì)于可處理、可不處理的情況常常“會(huì)稀里糊涂一點(diǎn)”。鄧國勝也顯得有些無奈：“尤其在一些西部地區(qū)，他們更講關(guān)系、講人情，有些基金會(huì)業(yè)務(wù)主管單位的行政級(jí)別可能要高于民政部門，有些負(fù)責(zé)人甚至是辦事人員的老領(lǐng)導(dǎo)，你說這怎么處理？”

除法律規(guī)定本身較為模糊外，地方民政部門執(zhí)法能力不足也成為基金會(huì)淘汰過程中的又一阻礙。“注銷或撤銷一家基金會(huì)是一件很麻煩的事，它需要人力、物力和財(cái)力，對(duì)于北京、上海等工作人員多的民間組織管理局來說問題不大，但在一些中西部地方的基層民政部門，他們根本沒有精力和能力督促基金會(huì)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)清算，往往就把事情擱置在一旁，而是等著基金會(huì)自己把手續(xù)辦好，主動(dòng)提出注銷。”鄧國勝告訴《鳳凰周刊》，越到基層，民間組織管理部門的人手就越有限，對(duì)基金會(huì)的監(jiān)管和執(zhí)法能力就越弱。一些縣市的民政機(jī)關(guān)甚至都沒有管理基金會(huì)等社會(huì)組織的專職人員，而是由兼職人員打理事務(wù)，他們平時(shí)能夠應(yīng)付登記、年檢就已經(jīng)很不容易了，實(shí)在沒有更多精力來完成淘汰基金會(huì)這種“費(fèi)力不討好”的工作。

一位基層民政部門工作人員向《鳳凰周刊》證實(shí)，在撤銷過程就中曾遇到過基金會(huì)和法人代表都消失的情況，想要撤銷基金會(huì)并進(jìn)行財(cái)產(chǎn)清算時(shí)根本就找不到人，給執(zhí)行工作帶來很大困難，最后往往只能暫時(shí)擱置。

正如《基金會(huì)發(fā)展獨(dú)立研究報(bào)告 2015》指出，目前，內(nèi)地基金會(huì)行業(yè)普遍存在退出障礙，基金會(huì)一旦獲準(zhǔn)登記，在某種程度上就相當(dāng)于獲得了稀缺政策資源的保護(hù)，在面臨淘汰時(shí)，模糊不清的政策規(guī)定及力不從心的執(zhí)行能力均成為基金會(huì)行業(yè)難以打破的退出壁壘，信息的嚴(yán)重不透明也加劇了政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督的缺位，讓其在更多無從監(jiān)管的灰色地帶中借殼生存。

嚴(yán)格監(jiān)管有望改善

雖然有觀點(diǎn)認(rèn)為，休眠基金會(huì)的社會(huì)危害性相對(duì)較低，淘汰的迫切性并不強(qiáng)烈，但鄧國勝和基金會(huì)中心網(wǎng)副總裁陶澤都認(rèn)為，這樣的基金會(huì)沒有履行信息披露的義務(wù)和責(zé)任，將影響行業(yè)整體透明度的提升和公信力，民政部門也有必要加強(qiáng)管理。

江蘇省民管局局長朱龍英在接受大陸媒體采訪時(shí)曾坦言，“過去我們一味重視基金會(huì)數(shù)量，雖然現(xiàn)在還不到嚴(yán)格控制數(shù)量的程度，但已到需要重視基金會(huì)質(zhì)量的時(shí)候了。”

隨著《慈善法》將于今年9月正式落地，有關(guān)基金會(huì)行業(yè)監(jiān)管的具體要求將比以往更為嚴(yán)格，制度設(shè)計(jì)不夠精細(xì)化、粗線條的問題有望得到改善。鄧國勝認(rèn)為，《慈善法》出臺(tái)對(duì)于行業(yè)監(jiān)管和信息公開均會(huì)產(chǎn)生一定敦促作用，由于其法律約束力強(qiáng)，還能增強(qiáng)地方民政部門的執(zhí)行能力，讓他們?cè)趫?zhí)法過程中更理直氣壯，有理有據(jù)。

尤其在信息公開方面，《慈善法》提出了對(duì)于基金會(huì)完善自身透明度的強(qiáng)制性要求，并將公募基金會(huì)向社會(huì)公開其募捐情況和慈善項(xiàng)目實(shí)施情況的頻率規(guī)定為至少每3個(gè)月公開一次，這無疑大大縮減了基金會(huì)的休眠空間。為此，基金會(huì)中心網(wǎng)表示，近期主動(dòng)要求提升透明度的基金會(huì)數(shù)量已有所增加。

更為嚴(yán)格的信息公開責(zé)任同樣落在各級(jí)民政部門身上。《慈善法》還規(guī)定，縣級(jí)以上民政部門應(yīng)當(dāng)建立健全慈善信息統(tǒng)計(jì)和發(fā)布制度，在統(tǒng)一的信息平臺(tái)及時(shí)向社會(huì)公開慈善信息，免費(fèi)提供慈善信息發(fā)布服務(wù)，并同建立同其他政府部門間的慈善信息共享機(jī)制。章高榮認(rèn)為，該規(guī)定一方面確認(rèn)主管部門有很大的信息公開義務(wù)，如基金會(huì)登記事項(xiàng)、稅前扣除資格、年檢評(píng)估及表彰處罰結(jié)果等基本信息均應(yīng)由民政部門自己來公布；另一方面，由政府構(gòu)建免費(fèi)信息平臺(tái)的規(guī)定也能盡量避免基金會(huì)因缺少資金和平臺(tái)等原因回避信息公開，在制度上更為完善。

盡管目前在國家民間組織管理局主辦的中國社會(huì)組織網(wǎng)上，并非所有基金會(huì)的信息都已錄入管理，也依然無法查到任何一家基金會(huì)注銷的公告信息，但近年來大陸民政部門加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管、清退休眠性基金會(huì)的行動(dòng)已悄然展開，2014年至今，河南、陜西、四川、廣東等地就已先后清退15家嚴(yán)重違規(guī)或長期休眠的基金會(huì)。

與此同時(shí)，退出機(jī)制也在不斷完善，為疏通淘汰出口提供了更為具體的政策意見。2015年12月，民政部公布了《關(guān)于健全社會(huì)組織退出機(jī)制的意見》的征求意見稿，其中特別提出適用于基金會(huì)主動(dòng)注銷或被撤銷登記的9種情形。章高榮認(rèn)為，這足以體現(xiàn)民政部門對(duì)于規(guī)范基金會(huì)行業(yè)管理、提高監(jiān)管水平的決心，“我們以前是準(zhǔn)入很嚴(yán)格，許多未達(dá)到條件的基金會(huì)根本無法成立，所以在管理方面就相對(duì)比較松懈，導(dǎo)致基金會(huì)只進(jìn)不出，但現(xiàn)在準(zhǔn)入門檻在不斷降低，因而監(jiān)管規(guī)范和退出機(jī)制就要更為嚴(yán)格，要有進(jìn)有出。”

不過，鄧國勝也冷靜地指出，隨著社會(huì)組織數(shù)量急劇增加，休眠性基金會(huì)還將越來越多，盡管清退社會(huì)組織的動(dòng)作在未來會(huì)更加強(qiáng)，但只要制度設(shè)計(jì)和地方機(jī)關(guān)執(zhí)法能力方面的問題難以改善，優(yōu)勝劣汰仍是一個(gè)漫長過程。