基于多方法的地區(qū)土地儲備規(guī)劃編制研究
---以南京市江寧區(qū)為例

■胡彬彬（江蘇蘇信房地產(chǎn)評估咨詢有限公司江蘇南京210000）

基于多方法的地區(qū)土地儲備規(guī)劃編制研究
---以南京市江寧區(qū)為例

■胡彬彬
（江蘇蘇信房地產(chǎn)評估咨詢有限公司江蘇南京210000）

土地儲備規(guī)劃是落實(shí)集約節(jié)約利用土地的重要手段，是實(shí)現(xiàn)土地的統(tǒng)一儲備和計(jì)劃供給的有效抓手。文章通過建立相應(yīng)的方法和模型對區(qū)域土地儲備潛力、區(qū)域土地儲備需求能力、土地儲備地塊時(shí)序安排和土地儲備資金平衡等方面進(jìn)行分析和研究，以求提高區(qū)域土地儲備規(guī)劃編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，從而有利于土地儲備規(guī)劃的后續(xù)實(shí)施，進(jìn)一步提升地區(qū)土地利用效率。

土地儲備空間疊加灰色預(yù)測法江寧區(qū)

土地儲備制度是城市土地使用制度改革的一種創(chuàng)新，是政府調(diào)控土地市場、優(yōu)化配置土地資源和保證國有土地資產(chǎn)保值增值的重要機(jī)制。國土資源部、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)合制定發(fā)布的《土地儲備管理辦法》指出：土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。

此外，《土地儲備管理辦法》規(guī)定：市、縣人民政府國土資源管理、財(cái)政及當(dāng)?shù)厝嗣胥y行相關(guān)分支行等部門應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲備計(jì)劃。編制土地儲備規(guī)劃并有效實(shí)施，可以增強(qiáng)地區(qū)土地年度收儲計(jì)劃工作的系統(tǒng)性、科學(xué)性和前瞻性，實(shí)現(xiàn)從被動收儲向主動收儲方式的轉(zhuǎn)變，從實(shí)地收儲為主向規(guī)劃收儲和實(shí)地收儲相結(jié)合的方式轉(zhuǎn)變，使土地儲備真正成為政府促進(jìn)城市持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展、高效發(fā)展的重要推手。

1　土地儲備規(guī)劃編制主要任務(wù)

1.1客觀分析土地儲備現(xiàn)狀

客觀分析地區(qū)現(xiàn)行土地儲備運(yùn)作模式，規(guī)劃基期土地儲備現(xiàn)狀，近年來儲備土地收儲、前期開發(fā)、供應(yīng)情況以及土地儲備融資渠道與風(fēng)險(xiǎn)控制等情況。

1.2分析規(guī)劃期內(nèi)土地儲備的潛力與分布

結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，前瞻性地選擇土地儲備的合適對象，調(diào)查其用地規(guī)模、來源、類型和分布等現(xiàn)狀情況。

1.3合理預(yù)測近期、展望期土地儲備需求規(guī)模和分布

結(jié)合近年來區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)和人口發(fā)展情況、經(jīng)營性用地成交和需求情況，采用科學(xué)的預(yù)測方法，預(yù)測規(guī)劃近期、展望期土地儲備需求規(guī)模。

1.4合理安排近期和遠(yuǎn)期土地儲備規(guī)模和地塊時(shí)序

以建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和土地供應(yīng)計(jì)劃為依據(jù)，與城市發(fā)展建設(shè)相協(xié)調(diào)，與地區(qū)發(fā)展需求相適應(yīng)，分析近期和遠(yuǎn)期投放需求和土地供應(yīng)條件，確定土地投放的規(guī)模、類型、來源和空間引導(dǎo)方案。

1.5提出保障規(guī)劃實(shí)施的相關(guān)措施

從組織層面、技術(shù)層面、資金層面等方面提出確保規(guī)劃實(shí)施的有效措施。尤其要分析儲備地塊投入成本和獲得收益狀況，建立儲備地塊資金平衡表。

2　土地儲備規(guī)劃編制模型應(yīng)用

從土地儲備規(guī)劃編制主要任務(wù)可以看出：分析規(guī)劃期內(nèi)土地儲備的潛力與分布、合理預(yù)測土地儲備需求規(guī)模、合理安排土地儲備規(guī)模和布局以及科學(xué)評判儲備地塊資金狀況是土地儲備規(guī)劃編制的核心和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。運(yùn)用一定的模型作為分析支撐工具，從規(guī)劃編制重點(diǎn)環(huán)節(jié)入手，可以使規(guī)劃編制更切合實(shí)際，也更有利于后續(xù)的實(shí)施。

2.1基于空間疊加操作方法的土地儲備潛力測算

土地儲備潛力是指一定時(shí)期、一定生產(chǎn)力水平及某種既定用途下，在城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃約束下，通過行政、經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)等措施，在提高建成區(qū)土地集約利用效率的基礎(chǔ)上，可供儲備的土地資源。可儲備土地需在土地利用總體規(guī)劃中為允許建設(shè)區(qū)或有條件建設(shè)區(qū)（與允許建設(shè)區(qū)不重復(fù)計(jì)算），并需在城市規(guī)劃中為居住、商服等經(jīng)營性用地，而且現(xiàn)狀地形地貌和地質(zhì)條件為能夠開發(fā)、易于收儲、易于開發(fā)的地塊。空間疊加操作方法可以將兩張矢量圖件中屬性進(jìn)行相同和相異分析，從而找出需要的屬性地塊，進(jìn)行位置和面積等屬性確定。因此，借助于MapGIS、ArcGIS等軟件的空間疊加操作方法，可剝離出區(qū)域可儲備地塊，從而準(zhǔn)確測算區(qū)域土地儲備潛力。

2.2基于灰色預(yù)測法的土地儲備需求預(yù)測

土地儲備需求是指一定時(shí)期，區(qū)域新增人口所需土地面積總和。在地方城市相關(guān)規(guī)劃中，人均居住用地規(guī)劃指標(biāo)是一個(gè)定量（已論證），區(qū)域居住用地和商服用地配備比例是一個(gè)常量，而人口數(shù)據(jù)指標(biāo)是一個(gè)變量，準(zhǔn)確、科學(xué)預(yù)測區(qū)域人口增量是預(yù)測土地儲備需求的核心。一般而言，區(qū)域人口數(shù)量變化具有單調(diào)性、非負(fù)性且為光滑離散數(shù)列，因此，采用灰色預(yù)測法可準(zhǔn)確預(yù)測區(qū)域人口增量，從而預(yù)測出區(qū)域土地儲備需求規(guī)模。

2.3基于指標(biāo)體系的土地收儲時(shí)序安排

建立土地儲備地塊優(yōu)劣評價(jià)指標(biāo)體系，對涉及農(nóng)用地少、地塊自身?xiàng)l件及位置好、收儲實(shí)現(xiàn)容易的地塊，優(yōu)先納入儲備范圍。通過特爾菲法確定影響因素及各因素權(quán)重（見表1），并對擬收儲地塊進(jìn)行評價(jià)打分，優(yōu)先儲備分值高的地塊。

表1　地塊收儲時(shí)序的影響因素評價(jià)指標(biāo)體系表

2.4基于成本收益法的土地儲備資金平衡分析

2.4.1成本費(fèi)用分析

土地儲備規(guī)劃測算的土地收儲成本由土地收儲費(fèi)用、土地前期開發(fā)費(fèi)用和期間費(fèi)用構(gòu)成。

土地收儲費(fèi)用包括完成土地征收、收購、優(yōu)先購買或收回需支付的征收、拆遷、補(bǔ)償、安置費(fèi)用。土地征收拆遷、補(bǔ)償、安置費(fèi)用主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、房屋拆遷評估費(fèi)、拆除工程費(fèi)、古樹保護(hù)及文物古建修護(hù)、還建費(fèi)用、不可預(yù)見費(fèi)。土地收購或有償收回費(fèi)用包括通過收購、優(yōu)先購買或有償收回土地需要支付的土地價(jià)款。

土地前期開發(fā)費(fèi)用包括前期土地開發(fā)性支出以及按照財(cái)政部門規(guī)定與前期土地開發(fā)相關(guān)的費(fèi)用等，含因供應(yīng)土地涉及的需要進(jìn)行的相關(guān)道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。

其他費(fèi)用包括土地儲備管理費(fèi)用、其他稅費(fèi)和不可預(yù)見費(fèi)。

2.4.2收益分析

土地收儲的預(yù)期收入由收儲地塊出讓收入和相關(guān)稅費(fèi)收入構(gòu)成。

根據(jù)收儲地塊的相關(guān)規(guī)劃指標(biāo)，結(jié)合片區(qū)的實(shí)際情況，應(yīng)用市場比較法或假設(shè)開發(fā)法測算收儲地塊最可能的凈地出讓價(jià)格；同時(shí)考慮規(guī)劃道路退讓、配套公建等情況，從而測算收儲地塊土地出讓總價(jià)，扣除土地收入剛性計(jì)提，即得到土地出讓凈收入。

相關(guān)稅費(fèi)收入主要考慮土地出讓時(shí)產(chǎn)生的契稅收入。

2.4.3資金平衡分析

收儲成本=儲備收入-土地出讓收入剛性計(jì)提

土地、房屋征收成本+期間費(fèi)用=土地出讓凈收入+稅費(fèi)收入

3　研究區(qū)概述

江寧區(qū)位于南京市中南部，2013年末全區(qū)總?cè)丝跒?5.62萬人，城鎮(zhèn)人口比重為73.2%。2013年末江寧區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1086.16億元，地方財(cái)政總收入為308.1億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為38222元。

江寧區(qū)行政轄區(qū)范圍包括東山街道、淳化街道、谷里街道、江寧街道、祿口街道、秣陵街道、湯山街道、橫溪街道和湖熟街道。江寧區(qū)土地總面積約156333.2936公頃，其中農(nóng)用地107231.9766公頃、建設(shè)用地42931.7822公頃、未利用地6169.5347公頃，分別占土地總面積的68.59%、27.46%和3.95%。

4　江寧區(qū)土地儲備規(guī)劃編制分析

4.1江寧區(qū)土地儲備潛力測算

按照測算步驟，將江寧區(qū)土地利用現(xiàn)狀圖、土地利用總體規(guī)劃圖、城市規(guī)劃圖等矢量成果圖件進(jìn)行疊合分析，得出江寧區(qū)土地儲備潛力情況（見表2）。

表2　江寧區(qū)土地儲備潛力分布情況一覽表

4.2江寧區(qū)土地儲備需求測算

4.2.1江寧區(qū)新增人口預(yù)測

江寧區(qū)2004-2013年的常住人口數(shù)據(jù)滿足灰色預(yù)測模型的要求，具有單調(diào)性、非負(fù)性且為光滑離散數(shù)列，所以可利用灰色模型來預(yù)測未來年份的常住人口數(shù)量。

表3　2004年至2013年江寧區(qū)年末常住人口表

據(jù)此，原始數(shù)列為：x(0)=｛1269750，1314600，1371000，1427250，1469100，1494900，1719300，1747350，1758900，1767900｝

生成累加x(1)(k)數(shù)列：x(1)(k)=｛1269750，2584350，3955350，53826 00，6851700，8346600，10065900，11813250，13572150，15340050｝

將a，b代入公式得

對直接預(yù)測值經(jīng)累減后預(yù)測得原始序列的還原值：

平均相對誤差△=1.95%；

于是有標(biāo)準(zhǔn)差比

計(jì)算小誤差概率

且C=0.2639<0.35，預(yù)測精度等級為一級，預(yù)測模型是可靠的。預(yù)測公式為

將k值代入模型可得2014年到2020年江寧區(qū)常住人口預(yù)測結(jié)果（見表4）。

表4　2014—2020年江寧區(qū)人口預(yù)測結(jié)果單位：人

計(jì)算出，2015-2020年江寧區(qū)城鎮(zhèn)人口增長53.1023萬人。

4.2.2江寧區(qū)土地儲備需求預(yù)測

根據(jù)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》，取江寧區(qū)人均居住用地面積為24m2/人，測算江寧區(qū)2015-2020年居住用地需求量為1274.4552萬m2。對南京市歷年土地出讓數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，居住用地與商業(yè)用地之比約為7:3，按此測算，商業(yè)用地需求量為546.1951公頃，則基于人口增長（2015-2020年）的經(jīng)營性用地需求約1820.6503公頃。

4.3江寧區(qū)土地儲備地塊投放時(shí)序分析

通過對擬收儲地塊的評價(jià)打分，取分值較高的地塊作為2015年擬收儲地塊，其余為2016、2017年收儲地塊。根據(jù)江寧區(qū)2015-2017用地需求預(yù)測，確定2015年所擬收儲地塊共61個(gè)，總土地面積為272.0622公頃；2016年擬收儲地塊共47個(gè)，總土地面積198.9355公頃；2017年擬收儲地塊共42個(gè)，總土地面積243.2812公頃。

4.4江寧區(qū)土地儲備地塊資金平衡分析

據(jù)測算，剛性計(jì)提部分依據(jù)江寧區(qū)財(cái)政局提供的土地出讓金剛性計(jì)提情況說明，大概為總合同價(jià)款的20%。根據(jù)江蘇省人民政府令第145號，江蘇省內(nèi)契稅按照土地出讓金的4%收取。

據(jù)此，對2015-2017年擬儲備地塊的資金平衡進(jìn)行詳細(xì)分析，2015-2017年擬儲備地塊總儲備成本約2773912.77萬元，總儲備收入約4522466.4萬元，扣除土地出讓收入剛性計(jì)提904493.27萬元，收支相抵后可實(shí)現(xiàn)凈收入844060.36萬元。

5　建議與舉措

通過建立相應(yīng)的模型對區(qū)域土地儲備潛力、區(qū)域土地儲備需求能力、土地儲備地塊安排時(shí)序和土地儲備資金平衡等方面進(jìn)行分析，可以有效提升地區(qū)土地儲備的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。此外，土地儲備規(guī)劃是一門系統(tǒng)工程，在對核心環(huán)節(jié)進(jìn)行評價(jià)和預(yù)測的同時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化與土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等規(guī)劃銜接工作，加強(qiáng)規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)，并能夠優(yōu)先保障政府確定的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的需求，能夠盡可能在控制儲備總量的同時(shí)，增加高等級地塊的儲備數(shù)量，以獲得較高經(jīng)濟(jì)效益，為城市建設(shè)提供資金積累。

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F301.2[文獻(xiàn)碼]B

1000-405X（2016）-1-161-3