環境風險型群體性事件的發生邏輯及其治理路徑

摘 要 中國當前的社會穩定是與威權體制相關的“剛性穩定”，因此，我國地方政府在上馬環境敏感項目時傾向于在封閉的系統中決策，致使項目風險被無限放大，相關制度的缺位使得公眾難以通過法制化的渠道提出利益訴求，最終導致環境風險型群體性事件頻發。本文通過完善政府信息公開制度、完善決策過程中的公民參與、建立司法救濟制度、革新政府績效考核制度和完善生態問責制五方面，進行制度構建來暢通公眾參與渠道，探尋有效治理之道。

關鍵詞 環境風險 群體性事件 社會放大

作者簡介：周丹青，華東政法大學，政治與公共管理學院行政管理專業，碩士研究生。

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-194-02

一、問題的提出

“中國崛起”的話題中，中國經濟增長帶來的環境問題備受關注。環境風險型群體性事件頻發，地方政府在經濟發展與民生改善之間出現了“左右為難”的境況。同時，受我國計劃經濟的影響，我國政府在管理模式上亦采用計劃性統一指標，經濟上的承包制被復制到政治上，形成了一種獨特的主要通過壓力驅動的“政治承包制”。在此形勢下的中國社會的穩定是與威權體制相關的一種“剛性穩定”。

“剛性穩定”下的環境風險型群體性事件的政府治理往往是一種“惰性治理”。暴力鎮壓是近年來政府治理的一貫作風，強烈的高壓手段致使社會公眾對政府和專家“質疑聲”不斷，政府公信力下降，陷入環境敏感性項目“一鬧就停”、環境風險型群體性事件頻發的困境中，如何有效治理此類事件已成為社會普遍關注的焦點問題。

二、環境風險型群體性事件

不同于一般的環境群體性事件，環境風險型群體性事件是公眾面臨未知的環境風險經過“社會放大站”放大而產生恐慌，政府在關鍵時刻回應不足缺乏致使環境風險轉變為群體性事件。因此，環境風險型群體性事件是指社會公眾為了防止潛在環境風險侵害自身利益而采取的群體性抗議事件。

環境風險型群體性事件的發生存在其合理性，是公民維護自身利益和生態公民權的體現，是在制度化的渠道受阻，公民通過非制度化的渠道進行自我救濟的行為。

三、環境風險型群體性事件的發生邏輯

環境風險型群體性事件作為污染尚未發生，其潛在環境風險可能侵害公眾自身權益而引發的群體性事件。其爆發過程是一個潛在風險被放大，政府部門進行強力管控，公眾參與渠道阻塞、有效利益訴求渠道缺失，致使生態公民權被相對剝奪而產生集體行動。

（一）風險的社會放大

羅杰·卡斯帕森夫婦、奧溫·雷恩以及保羅·斯洛維奇等人于1988年，在社會風險的基礎上提出風險的社會放大理論（SA RF）。此理論將心理學和社會學等學科相結合，來描述風險的放大路徑以及對社會造成的次級影響。風險的社會放大過程由信息機制和反應機制發揮主要作用。風險或風險事件的信號通過信息系統進入社會放大站，被進行放大轉換后傳播開來，引發社會體系中其他參與者的行為反應，形成風險放大的初級影響。

政府作為權威的代表，對于環境項目未能及時告知相關信息和潛在的風險，僅在封閉的決策系統中進行操作。公眾對于環境敏感項目相關風險信息一無所知，產生恐慌。在關鍵時刻政府未能有效引導輿論，風險通過社會放大站被放大后，政府陷入被動回應。

1.社會公眾路徑：環境風險型群體性事件是公眾出于對環境敏感項目的未知風險通過“社會放大站”放大而產生恐慌，致使環境風險衍變為群體性事件。在環境風險型群體性事件中，項目的風險于公眾而言是未知的。政府在第一時間未公布相關項目的潛在風險，致使公眾通過他人獲知不準確的信息，通過第三方獲得的風險信息往往就充當了放大的原動力。社會公眾同為利益受害者，易形成“同盟”，項目風險信息通過傳播，在相關利益者之間被無限放大。

2.新聞輿論路徑：新聞媒體作為信息傳播的主要路徑，亦是風險信息最主要的社會放大站。當項目信息在社會公眾路徑傳播后，項目風險被披露，政府作為“權威”的代表，未能有效引導輿論。新聞媒體的大肆報道和渲染往往會對項目潛在風險進行再次放大。

3.政府路徑：當環境項目的潛在風險通過社會公眾和新聞輿論路徑被放大后，政府面對公眾的質疑不予以回應，而是實時監控網絡平臺，對負面報道予以刪除。政府被動回應、發表告全市居民書等，警告居民勿參與游行活動。政府一系列的強硬措施，在公眾看來亦是間接的承認項目的風險，是對項目風險的再放大。

（二）“剛性穩定”下的政府強力管控

1.精英主義模型下的公共政策過程：在我國單一制的領導體制影響下，公共政策更加偏向精英偏好。在社會分化中，作為少數人的精英掌握著社會中更多的資源，可以決定社會的價值分配，政策選擇過程中公民是被動的、參與度不高。政策的過程更傾向于“垂直”維度，對于政策在“水平”維度的關注度則不足。地方政府為了能夠及時上馬高產值的環境敏感項目，在封閉的決策系統中，通過單方面決策來決定項目的進展，致使民眾的不信任感增強。

2.公民利益表達機制缺失：環境敏感項目存在的潛在風險威脅到公眾的生態公民權，公眾感知到自身權益受侵害，會嘗試通過法制化的渠道——信訪進行解決。信訪的存在具有法律依據，《憲法》第41條和國務院制定的《信訪條例》都有相關規定。但是在實踐中，信訪被認為是社會不穩定的表現，地方官員采取各種手段對付上訪者。信訪制度的合法性與其實際操作中的違法性沖突往往形成“信訪悖論”。

群體性事件的發生往往伴隨著一個從量變到質變的過程，公民在多次上訪后，訴求依然無法得到回應，利益訴求受阻，公民缺乏有效的利益訴求的渠道，無法通過法制化渠道解決。只能通過非法制化的渠道——爆發群體性事件來吸引輿論。

3.政治錦標賽下的“選擇性執行”：周黎安提出的“晉升錦標賽”作為中國政府官員的核心激勵模式，“錦標賽”中的競賽標準更關注于可量化的經濟指標的考核，這就導致地方政府官員更加在意“經濟成就”。

政治錦標賽下的晉升激勵衍生出地方政府“選擇性政策執行”的現象，使得地方政府更傾向于可量化的經濟指標——“硬指標”的達標，而忽視模糊的、無法量化的環保“軟指標”的達標情況。具有風險性的環境項目往往能為當地帶來良好的經濟效益，因此，地方政府會選擇上馬環境項目來獲得可量化的經濟效益，忽視公眾的利益訴求。

（三）共同利益下的集體行動

1.相對剝奪感下的生態公民權：相對剝奪感理論是由美國學者斯托弗（S.A.Stouffer）提出，后經默頓（R.K.Merton）發展，成為了一種關于群體行為的理論，被廣泛應用于社會心理學。相對剝奪是指與參照群體相比，個體對自身不利地位的感知。環境敏感項目周邊的公眾參照其他公眾相比，周邊公眾的生態公民權被相對剝奪，繼而產生內心的不平衡。

2.民間“意見領袖”涌現：市場經濟取代計劃經濟，我國城鎮地區獨具特色的“單位制”逐漸弱化，社區取代單位，社區建設運動興起，公眾由單位人轉變為社會人，公民自利動機增強。公眾成為原子化的個人，但在追求共同利益時，原子化的個人會統一起來，為集體利益而抗爭。

四、環境風險型群體性事件的治理路徑

由于環境風險型群體性事件是污染尚未造成，公眾出于對未知項目風險會侵害自身利益的恐慌而引起的群體性事件，在整個發展過程中，地方政府如能及時地回應公眾相關需求、有效地進行風險溝通，通過制度的構建來疏通公眾的參與渠道，可以有效地規避環境風險型群體性事件的發生。

（一）完善政府信息公開制度

公民對政府工作具有知情權，完善政府信息公開制度能夠保障公民的知情權。環境項目事關公眾人身安全，應該通過法律確定關于環境敏感項目的政府信息公開，包括公開項目信息以及環評報告，讓公眾及時了解相關項目信息，避免項目風險通過社會放大站被無限放大，致使環境風險轉變為群體性事件。

（二）完善公共決策過程中的公民參與

加強公民參與的制度化建設，建立健全公眾參與的法律法規，法律是公民在政策選擇過程中的制度保障。除了現有憲法對我國公民的政治參與的權利作出的相關規定外，對于公民在參與公共政策過程的方式、途徑等應在法律上作出較為具體與詳細的規定，使社會公眾參與公共政策過程的時候有法可依。公眾享有生態公民權，環境敏感項目事關公眾的安全，地方政府在上馬相關項目時，應將公眾的需求納入決策中，作為決策的參考因素，按照公眾的偏好提供公共服務，回應公眾需求。

（三）建立司法救濟制度

環境公益行政訴訟是通過司法途徑進行救濟。在新《環保法》出臺前，公益行政訴訟往往難以立案。有資料顯示，2006年全國環境糾紛數量、進入行政程序的案件數量、進入司法程序的案件數量之間的比率為255：38：1。2015年1月1日，新《環保法》開始施行，對于環境公益訴訟的原告資格進行了進一步的界定，為環境行政公益訴建立了法律保障。但是，許多地方法院由于未受理過環境公益訴訟案件，對于案件的具體審理程序和判決方式一無所知。因此，最高法還需要制定關于環境公益訴訟的司法解釋，同時，將具有指導性的相關案例予以整理和公布，為地方法院審理提供相應的依據。

（四）革新政府績效考核制度

中國政府的績效考評自十一屆三中全會以來便以GDP的增長為指標，政府官員亦是以GDP增速作為“政治錦標賽”的評分標準。政府與社會是代理和被代理的關系，傳統的以經濟績效作為地方官員的“錦標賽”模式往往使得代理人為了自身的利益而違背被代理人的意愿，已無法滿足可持續發展的理念。作為政府的績效考核指標體系應該涵蓋公眾及社會等委托人的偏好評價即公民滿意度。建立涵蓋GDP和GEP的雙核算考評機制，重塑官員政績觀。

（五）完善生態問責制

所謂生態問責制，是指相關權益主體以實現社會公共生態環境利益和生態績效改進為目標，依據一定的規則、標準和程序對各級政府部門及其所屬人員在生態環境保護和治理中所承擔的責任和義務的履行情況進行監督、質詢和評價，并要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度。目前，環境生態問責難以開展，高污染企業帶來巨大經濟效益，政府為企業保駕護航，環保部門難以追責。

因此，應保證各級環保機構的高度獨立性和獨立的執法權，同時，借鑒加拿大經驗，設立獨立的環境審計機構，在相應的法律框架下對各級政府展開審計監督工作。創新問責方式，同體問責與異體問責相結合。加強公民、社會輿論、新聞媒體和司法機關等外部主體對政府問責，擴大民主問責。

五、結論

環境風險型群體性事件的實質是在污染尚未發生的狀態下，公眾對未知項目風險可能侵害自身權益的恐慌而引起的群體性事件。政府無視公眾的利益，“關起門來決策”，排斥公眾參與。公眾通過新聞輿論獲知偏頗的風險信息，致使項目風險通過“社會放大站”被放大，政府被動回應，陷入“塔西陀陷阱”。公眾在感受到自身的公民生態權被相對剝奪，既而在民間“意見領袖”的引導下進行集體抗爭。

政府在治理環境風險型群體性事件時，應通過制度的構建，完善政府信息公開制度、司法救濟制度和生態問責制等，擴大公眾的參與，將公眾的需求及時反映到政府決策過程中。

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