“五年規(guī)劃”與中國發(fā)展

華南

“五年規(guī)劃”（原稱“五年計劃”）是中國國民經(jīng)濟計劃的重要部分，主要是對國家重大建設(shè)項目、生產(chǎn)力分布和國民經(jīng)濟重要比例關(guān)系等作出規(guī)劃，為國民經(jīng)濟發(fā)展遠景規(guī)定目標和方向。

新中國成立后，除1949年10月到1952年底為中國國民經(jīng)濟恢復(fù)時期和1963年至1965年為國民經(jīng)濟調(diào)整時期外，從1953年編制第一個五年計劃開始，至今中國已經(jīng)完整地經(jīng)歷過12個五年規(guī)劃期，即將掀開“十三五”規(guī)劃的新篇章。

總體上看，每一個五年，都是努力改善人民生活，社會保障取得突破性進展的五年，好像一部轟轟烈烈的歷史大片，中國社會發(fā)生著許許多多深刻的變化：政策措施、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、民生問題、百姓衣食住行、市民消費理念……

何為“五年規(guī)劃”

五年規(guī)劃作為國家對經(jīng)濟發(fā)展的干預(yù)形式最早并非源于中國，也非中國所獨有。20世紀30年代，蘇聯(lián)建立了第一個社會主義國家，斯大林領(lǐng)導(dǎo)蘇聯(lián)在探索社會主義經(jīng)濟發(fā)展問題時明確提出“社會主義是按計劃進行的”，其后在1929年4月舉行的聯(lián)共（布）第十六次代表大會上制定并通過了1928-1932年國民經(jīng)濟計劃，標志著五年計劃在蘇聯(lián)的誕生。

經(jīng)濟建設(shè)不是拍腦袋，必須嚴格遵循經(jīng)濟規(guī)律，必須有全面周密的規(guī)劃。這時，中國人的眼光轉(zhuǎn)向了蘇聯(lián)老大哥。

與英、法、美等資本主義強國相比，蘇聯(lián)的工業(yè)革命發(fā)展較晚。但在極其艱難的條件下，蘇聯(lián)卻創(chuàng)造了舉世矚目的偉大成就。

蘇聯(lián)取得巨大的轉(zhuǎn)變源于蘇聯(lián)的“五年計劃”，這是一場史無前例的大規(guī)模有計劃的全面的社會主義建設(shè)。

1927年12月聯(lián)共（布）召開第十五次代表大會，通過了關(guān)于制訂發(fā)展國民經(jīng)濟第一個“五年計劃”的指示。當時西方眾多媒體認為“蘇聯(lián)的‘五年計劃是紅色夢想家的空想”，都在等著看蘇聯(lián)笑話，因為在西歐國家歷史上從未出現(xiàn)政府組織和主導(dǎo)的經(jīng)濟建設(shè)。

但是蘇聯(lián)給了世界一個巨大的奇跡。蘇聯(lián)第一、二個“五年計劃”順利完成，蘇聯(lián)由農(nóng)業(yè)國家變成工業(yè)國家。通過“五年計劃”，蘇聯(lián)初步建起了獨立的、比較完整的國民經(jīng)濟體系，為實現(xiàn)社會主義工業(yè)化奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

新中國建立初始的經(jīng)濟和蘇聯(lián)建國前有極大的相似性，中國要實現(xiàn)自己的工業(yè)化強國夢，蘇聯(lián)成為必然的老師。在這個歷史背景下，中國也開始了雄心勃勃的“五年計劃”編制。周恩來訪蘇期間，還專門就“一五”計劃的編制請教了這位蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人。斯大林指出，“一五”計劃草案中規(guī)定工業(yè)總產(chǎn)值每年遞增20%太高了，應(yīng)降到15%或14%。他還說，計劃不能訂得太滿，要留有余地，以應(yīng)付意外困難。斯大林的這些意見得到了采納。

盡管各方為了盡快擬定“一五”計劃傾注了大量心血，但這畢竟是中國歷史上第一次有計劃地進行大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)，加上受到朝鮮戰(zhàn)爭的影響，“一五”計劃雖幾經(jīng)修改，在1953年仍未最終定稿，但中國經(jīng)濟建設(shè)的腳步卻不能再等待，于是中國政府果斷地決定按預(yù)定時間表開始進行大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)，“一五”計劃進入邊實施邊編制的狀態(tài)。

中國的第一個五年計劃建設(shè)了以“156項”為核心的近千個工業(yè)項目，使中國以能源、機械、原材料為主要內(nèi)容的重工業(yè)在現(xiàn)代化道路上邁進了一大步。以“156項”為核心，以900余個大中型項目為重點的工業(yè)建設(shè)，使中國大地上形成了獨立自主的工業(yè)體系雛形。

從“計劃”轉(zhuǎn)向“規(guī)劃”

2005年10月召開的黨的十六屆五中全會，主要議題之一是研究和審議《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》。

從“十一五”起，國家將“五年計劃”改為“五年規(guī)劃”。從“計劃”到“規(guī)劃”，一字之差，充分反映出我國經(jīng)濟體制、發(fā)展理念、政府職能等方面的重大變革，延續(xù)了50多年的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“計劃”，首次變成“規(guī)劃”，卻是耐人尋味的變化。

“規(guī)劃”取代“計劃”，是中國在宏觀經(jīng)濟運行方面變政府主導(dǎo)為以市場為基礎(chǔ)的進一步轉(zhuǎn)變，展示中國作為一個迅速發(fā)展的經(jīng)濟體，是世界眾多市場經(jīng)濟國家一員。我國1992年明確提出建立市場體制，2002年黨的十六大報告明確指出我國“社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立”，2003年黨的十六屆三中全會作出完善社會主義市場經(jīng)濟體制的決定。在此背景下，體現(xiàn)計劃經(jīng)濟特色的五年計劃到了淡出之時。

權(quán)威人士和專家認為，這“一字之差”，傳遞出中國經(jīng)濟社會發(fā)展的三大信號：“計劃”讓位于“規(guī)劃”，凸顯政府更加注重發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用；政府更加注重對經(jīng)濟社會發(fā)展的宏觀把握和調(diào)控；克服“越位”和“缺位”，政府職能轉(zhuǎn)變邁出新步伐，體現(xiàn)了從作為組織整個社會經(jīng)濟活動的運行機制向作為政府促進社會經(jīng)濟持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的手段轉(zhuǎn)變。體現(xiàn)了更加注重以人為本、促進全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。體現(xiàn)了更加注重政府履行職責的領(lǐng)域，弱化市場調(diào)節(jié)的領(lǐng)域。

“市場的歸市場，規(guī)劃的歸規(guī)劃。”五年規(guī)劃是和市場機制相互分工的資源配置手段，能夠彌補市場機制在宏觀層面的盲目性。基于分散信息的市場微觀均衡并不能達致宏觀協(xié)調(diào)，規(guī)劃在宏觀層面對于整體性知識加以運用，為國家發(fā)展提供了整體方向。

“五年規(guī)劃”為何如此重要

作為國民經(jīng)濟計劃的重要部分，五年規(guī)劃在中國經(jīng)濟發(fā)展的過程中起到重要作用。“十二五”規(guī)劃成果輝煌，而第十三個五年規(guī)劃，也將為未來的五年謀劃全局性、戰(zhàn)略性的經(jīng)濟社會發(fā)展議題。對此，熟悉中國政治經(jīng)濟規(guī)律的人，紛紛投以關(guān)注的目光。也有一些不了解情況者，可能疑惑，市場經(jīng)濟的中國為什么還要編制“五年規(guī)劃”？

須知高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟，在中國已經(jīng)一去不復(fù)返了。而今所談及的“五年規(guī)劃”，更大程度上是對未來五年的宏觀設(shè)計、戰(zhàn)略方向，屬于指導(dǎo)性意見。當然，其中具體的指標、項目、投融資約束，是具有法定的強制效力，但也完全不是過去計劃時代的產(chǎn)物。

“五年規(guī)劃是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的獨特經(jīng)驗，并已成為中國發(fā)展的制度優(yōu)勢。隨著經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型，中國的五年規(guī)劃基本定位是為宏觀經(jīng)濟活動提供框架性指導(dǎo)，為政府履行公共服務(wù)職責提供依據(jù)。五年規(guī)劃已經(jīng)成為中國國家治理的重要手段，也是評價國家治理績效的重要依據(jù)。”清華大學國情研究院院長、教授胡鞍鋼在他與人合著的《“十三五”大戰(zhàn)略》序言中如是寫道。他同時講到，在社會主義市場經(jīng)濟背景下，五年規(guī)劃性質(zhì)和內(nèi)容早已不同于傳統(tǒng)社會主義計劃經(jīng)濟體制時代的“五年計劃”。國家“十一五”規(guī)劃綱要首次明確提出五年規(guī)劃的性質(zhì)和作用：主要闡明國家戰(zhàn)略意圖，明確政府工作重點，引導(dǎo)市場主體行為，是未來五年我國經(jīng)濟社會發(fā)展的宏偉藍圖，是全國各族人民共同的行動綱領(lǐng)，是政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和社會公共服務(wù)職責的重要依據(jù)。

五年規(guī)劃的最重要作用，就是按照黨中央的戰(zhàn)略布局，確立“五位一體”的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)總體布局，健全涵蓋關(guān)鍵領(lǐng)域、突出重點、相互銜接、導(dǎo)向明確的宏觀調(diào)控指標體系，特別是區(qū)分并制定預(yù)期性指標和約束性指標。前者是為市場主體提供國家期望的發(fā)展目標，主要依靠市場主體的自主行為來實現(xiàn)；后者是中央政府及其有關(guān)部門和地方政府提出的工作要求，具有法律效力，政府要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量確保其實現(xiàn)。

五年規(guī)劃是國家宏觀調(diào)控的重要手段，旨在增強其前瞻性、針對性、協(xié)同性。總體上看，五年規(guī)劃具有三個特性：一是宏觀性，即規(guī)劃布局國家發(fā)展的整體是什么；二是戰(zhàn)略性，即所規(guī)劃的發(fā)展時期具有短期、中期和長期；三是政策性，即規(guī)劃內(nèi)容具有針對性，對于主要依靠市場調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，政府要創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，使市場主體的行為發(fā)展方向盡可能與國家期望的方向一致。五年規(guī)劃是一個虛實結(jié)合的規(guī)劃，通過充分把握中國不同發(fā)展階段的重大關(guān)系、重要矛盾與主次矛盾，從政策制定者和執(zhí)行者的角度戰(zhàn)略性地提出適合中國國情和新時期、新發(fā)展、新階段的目標。

備受矚目“十三五”

建國60多年來，五年規(guī)劃逐漸從單一的經(jīng)濟計劃轉(zhuǎn)向全面的發(fā)展規(guī)劃，從微觀領(lǐng)域轉(zhuǎn)向宏觀領(lǐng)域，從經(jīng)濟指標為主轉(zhuǎn)向公共服務(wù)指標為主，從少數(shù)人決策到集體決策，反映了政府職能的重心從經(jīng)濟領(lǐng)域逐步轉(zhuǎn)向公共服務(wù)領(lǐng)域，政府的有形之手在微觀經(jīng)濟領(lǐng)域被削弱的同時，在公共服務(wù)領(lǐng)域得到加強。五年規(guī)劃是中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要手段，而新時期的發(fā)展規(guī)劃更是政府提供公共服務(wù)，加強公共治理的重要手段。

而今，中國的五年規(guī)劃已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€新型的國家規(guī)劃，或者可以稱為公共事務(wù)治理規(guī)劃，它不再以微觀經(jīng)濟活動為中心，而是以公共事務(wù)治理為重點，從而能夠和市場經(jīng)濟相互兼容，并成為彌補市場失靈的有效手段。具體到“十三五”規(guī)劃，這一五年規(guī)劃時間節(jié)點很關(guān)鍵，一方面，按照黨的十八大要求，到2020年我國將全面建成小康社會，“十三五”規(guī)劃也是實現(xiàn)十八大提出的“兩個百年”目標中第一個百年目標（在中國共產(chǎn)黨成立100年時全面建成小康社會）的最后一個五年規(guī)劃；另一方面，這是新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子的第一個五年規(guī)劃。

國家發(fā)展和改革委員會秘書長李樸民表示，黨的十八大以來，我國的發(fā)展進入了新的階段，面臨的機遇前所未有，面臨的風險和挑戰(zhàn)也前所未有。“十三五”時期是我國現(xiàn)代化建設(shè)進程中非常關(guān)鍵的五年，要確保全面建成小康社會目標勝利實現(xiàn)，確保全面深化改革在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果，確保經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?nèi)〉脤嵸|(zhì)性進展，因此，“十三五”規(guī)劃具有特殊重要的地位，意義非常重大、影響深遠、備受關(guān)注。

制定中長期計劃，必須著眼于全局，分析國內(nèi)外局勢中已經(jīng)出現(xiàn)的新情況、新變化、新特點，以及國內(nèi)外已經(jīng)出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的不確定、不穩(wěn)定因素。不僅要看到當下，預(yù)測以后三五年的走勢，還必須展望未來一二十年的發(fā)展方向。五年規(guī)劃使得中國決策站得更高、看得更遠、看得更全面。

國家發(fā)改委主任徐紹史在對《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》進行解讀時講到，“十三五”規(guī)劃勾勒出了中國經(jīng)濟發(fā)展的總體思路，在質(zhì)量導(dǎo)向、民生導(dǎo)向和問題導(dǎo)向中蘊含著發(fā)展理念的深刻轉(zhuǎn)變。“《建議》提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享‘五大發(fā)展理念；提出了‘六個堅持的發(fā)展原則；提出了全面建成小康社會新的目標要求。”中國區(qū)域發(fā)展空間非常廣闊，新型城鎮(zhèn)化孕育著巨大市場需求，而且創(chuàng)新驅(qū)動的作用日益增強。我們有13億人口、9億勞動力、7000多萬市場主體，中國經(jīng)濟具有巨大發(fā)展?jié)摿Α㈨g性和回旋余地。徐紹史說：“所以，我們有決心，也有條件保持中高速增長，使中國經(jīng)濟邁上中高端水平。”