“五年規劃”是如何出爐的？

菡涵

從1953年開始，我國制定第一個“五年計劃”，從“十一五”起改稱為“五年規劃”，回顧五年規劃的歷史，不僅能描繪建國以來經濟發展的大體脈絡，也能從中探索中國經濟發展的規律，通過對比與檢視過去，可以從歷史的發展中獲得寶貴的經驗，從而指導未來的發展。那么，五年規劃是如何制定出來的呢？我們就以“十三五”規劃為例，來詳細剖析一部五年規劃出爐所必經之路。

其實，“十三五”規劃編制在“十二五”規劃實施的中期就開始了。用長達三年的時間，先后經歷十個步驟，才制定了一個全國五年規劃《綱要》，顯而易見，調查研究、廣泛協商、大眾參與、民主集中就是五年規劃的顯著特點。

第一步 中期評估（2013年3月至2013年12月）

我國從“十五”計劃開始引入中期評估，“十一五”規劃編制時期正式確立中期評估制度，并引入了第三方評估。“十二五”規劃中期評估由發改委牽頭，組織政府各部門和各地方開展內部評估，邀請清華大學國情研究院、中國經濟改革研究基金會國民經濟研究所開展第三方獨立評估，通過調查研究、發放問卷的方式廣泛征求意見，并會同國家統計局及有關部門對單項指標監測評價報告及初步評價結果進行審核。

國家發改委集中各方的意見，負責起草“十二五”規劃《綱要》實施中期評估報告，提請國家“十二五”規劃專家委員會論證后，連同論證意見，上報國務院審核。審核通過后，再提交全國人大常委會審議。全國人大財經委通過實地調研，聽取匯報，初步審查報告的形式，開展“十二五”中期評估預審查。

2013年12月25日，十二屆全國人大常委會第六次會議審議了“十二五”規劃《綱要》實施中期評估報告，由國家發改委主任徐紹史代表國務院報告。

第二步 前期調研（2013年底至2014年底）

在中期評估的基礎上，2013年底，國家發改委直接委托有關機構開展“十三五”規劃前期重大問題及基本思路研究。2013年底召開的中央經濟工作會議就提出要著手啟動“十三五”規劃前期準備工作。

2014年4月17日，全國“十三五”規劃編制工作電視電話會議在京召開。4月23日，國家發改委發布了25個前期研究的重大課題，通過公開招標方式組織社會力量開展研究，其中有27個單位的選題入選。與此同時，國家發改委還開展了基礎調查、信息搜集、重點課題調研以及納入規劃重大項目的論證等前期工作。

第三步 形成基本思路（2014年底到2015年3月）

中標的各部門及地方會同步開展各自的研究，并將研究成果上報國家發改委，由發改委起草基本思路意見稿，形成初稿后再征求各方面意見。2014年底，“十三五”規劃的基本思路初步形成，提交黨中央和國務院。

第四步 黨中央《建議》起草（2015年初至2015年10月）

黨的《建議》由中央財經領導小組牽頭成立起草小組，并直接在中央政治局常委領導下開展工作。從“十二五”規劃起草小組成員來源來看，全國人大、全國政協、國務院相關部門負責人，以及一些地方官員和學者都參與其中。

接下來，起草組、全國人大、全國政協等機構都會開展密集調研。特別是領導人會親赴基層調研。據統計，2015年以來，中央政治局常委共開展了26次調研，足跡遍布19個省份。

此外，《建議》的形成還需要廣泛征求各方意見。“十二五”規劃征求意見總共進行了兩輪，第一輪是8月份初稿形成之后，向120多個單位、部分黨內老同志、黨的代表征求意見；第二輪是在十七屆五中全會審議期間，向黨的代表、黨外人士、政協委員征求意見。“十三五”同樣不例外。

第五步 通過中央《建議》

2015年7月20日，政治局召開會議，決定10月在北京召開五中全會，會議將審議和通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，并正式對外公布。

據“十二五”規劃《建議》的編制情況來看，這是一個集體決策的過程。總共召開了4次中央政治局常委會會議、2次中央政治局會議、1次中央全會討論和審議《建議》的編制。

據悉，“十三五”規劃《建議》的編制共有兩輪集體決策，第一輪是2015年6—7月間，《建議》形成送審稿以后，進行審議指導，為隨后的一定范圍征求意見做準備；第二輪是2015年9—10月間，圍繞著十八屆五中全會召開而進行的集體審議。

第六步 起草《綱要》（草案）

在黨中央編制《建議》的同時，國家發改委同步編制《綱要》框架。2015年5月5日，國家發改委主任徐紹史主持召開全委“十三五”規劃《綱要》編制工作領導小組和起草小組第一次全體會議，啟動和部署“十三五”規劃《綱要》編制工作。同時開展專題調研，例如國家發改委副主任胡祖才率隊赴新疆、中國工程院開展專題調研。

在黨中央《建議》正式公布之后，形成《綱要》草案編制的初稿。《綱要》草案編制要一直持續到2016年全國“兩會”之前，這也是一個集思廣益的過程。

第七步 公眾建言獻策

依托國家信息中心設置“十三五”規劃建言獻策辦公室，公眾可以通過網站留言、電子郵件、手機短信、來電、來函、來訪等多種形式、多種渠道提出對“十三五”規劃編制的建議。同時，國家發改委請全國總工會、共青團、婦聯、科協、貿促會、殘聯、工商聯、企業家協會，共同協助開展“十三五”規劃建言獻策活動，并召開專場討論會聽取建議。

第八步 銜接論證

規劃編制期間還需要和各部門、各地方進行規劃指標、規劃布局涉及的項目、規劃實施手段的銜接，以便不同類型和不同層級的規劃相互配合、形成合力，避免相互抵消。

在規劃草案的基礎上，組織規劃專家委員會對規劃進行咨詢、論證并提出咨詢報告。該報告將隨《綱要》一同提交全國人大審議。

我國五年規劃編制在“十五”計劃編制期間就有專家審議會制度。“十一五”規劃編制時期正式成立了專家委員會。專家委員會的構成特別強調不同專業背景，以及學術型專家和實務型專家的結合。

“十三五”規劃專家委員會延續了這一特征，55位專家涵蓋了經濟、科技、公共管理、法學、環保等不同領域的學科背景，同時除了學者之外，還有具有豐富規劃編制經驗的實務型專家。同時，“十三五”首次將4名企業家納入專家委員會。

第九步 廣泛征求內外部意見

2015年底形成《綱要》征求意見稿，開始廣泛征求各方面的意見：第一輪是在小范圍征求意見，主要征求地方、部門以及專家的意見，以更好地編制《綱要》草案；第二輪是2016年1月中旬開始大范圍地征求地方、部門、專家、人大、政協、黨外人士以及企業和基層群眾代表的意見，為2016年3月“兩會”審議工作做準備。

第十步 審批與發布《綱要》（2016年3月）

《綱要》集體議決的過程為：先由國務院常務會議、政治局常委會會議聽取匯報；然后由全國人大財經委員會進行預審查；接著由國務院全體會議審議并提請全國人大審議，后經政治局常委會會議批準；最后在2016年3月由全國人大十二屆四次會議審議通過。

之后，國務院按照職責分工將《綱要》提出的主要目標和任務分解落實到各地區、各部門，明確約束性指標的責任部門，約束性指標的地區分解，建立約束性指標的公報制度，將約束性指標納入各地區、各部門經濟社會發展綜合評價和績效考核，組織全國實施。