“開門立法”如何走向縱深？

阿計

綜觀近年來的立法實踐，一個極其鮮明的標志是“開門立法”的長足進步。目前，無論是國家立法還是地方立法，在立法調研、起草、審議等各個環節，均已建構了立法論證、立法聽證、公布立法草案征求意見等常規流程。由此，民意力量滲入、主導立法乃至改變個別不合理的立法條款，已不乏其例。相對于歷史上曾經有過的“閉門立法”現象，“開門立法”的演進及其效應，無疑是翻天覆地式的變革。

但也應當看到，立法公開化、民主化的廣度和深度，還存在不少改善空間。比如，絕大部分立法在調研、起草階段，雖然也采集立法意見、展開立法討論，但參與對象往往局限于部門、專家等“小眾”范圍，其立法信息尤其是立法爭議的焦點、難點等社會關切的核心問題，也大都處于內部流轉的封閉狀態。這在很大程度上意味著，“開門立法”僅僅具有“階段性”，尚未真正實現貫穿立法全過程、各環節的公共參與。

立法開放程度的不足，必然引發公共參與的滯后效應，從而錯失提前制衡立法設計的機遇。而立法草案成型后的慣性，也必然抬高糾錯的難度和成本。在極端情況下，一些缺乏公開和民意基礎的立法，甚至導致利益沖突無法在體制內得到妥善解決，進而激化社會矛盾和對抗。

現代民主政治的基本理念決定了，人民，才是立法權的真正主人。正是從這個意義而言，現代立法活動的實質是公意的匯集和提升過程。立法聽證也好，公布立法草案也罷，僅僅是吸取民意的技術手段。立法民主的核心前提是，全面建立立法公開制度，徹底打開民意介入的大門。不難想象，沒有完善的立法公開制度為后盾，立法民主也就成了空中樓閣；沒有立法信息的透明，民意表達也就成了盲人摸象；沒有全方位、動態化的立法公開，公共參與的價值也必將大打折扣。尤其是在部門仍然掌控大量立法話語權的現實語境下，民意訴求更須借助立法公開及時、全面地介入立法進程，從而使代表公共利益、公民權利的聲音隨時在場，防止失語，以更有效地避免“部門利益法制化”等危險。

從本質而言，立法公開應當將立法程序的各種環節以及階段性的立法成果，都向社會開放，并允許公共參與、民意介入。具體而言包括：在制定立法規劃時，應當公開規劃草案，廣納各方建議，而非閉門造車；在立法調研起草時，不僅要征集部門、專家的意見，更要聽取社會尤其是利害關系人的立場，甚至允許公民、社會團體等提出立法案；立法草案形成后，除了公開草案文本外，還應同時公開立法說明、背景資料等等，為廣泛收集、傳達民意創造條件，尤其是應當全面公開所采集到的立法意見，說明采納或不采納的理由；在立法審議階段，立法機關應當允許公民旁聽，或者通過現代傳媒手段公開會議實況，向社會清晰地展示立法審議、討論的全過程；即便是立法獲得通過后，也不僅要公布立法文本，更要公開立法過程中的議事、發言記錄，尤其是公開立法爭議記錄，以便全社會理解立法，并對立法進行事后評判和監督。

事實上，隨著現代通信、傳媒手段的不斷發展，尤其是互聯網時代的興起，人類社會正在走向一個“電子民主”時代，不僅大大降低了民主成本，也為民意超越時空限制、廣泛介入立法創造了無限前景。借助高效率、低成本的現代信息技術，立法機關可以便捷地公布立法信息、收集立法意見，公民也可以自由地發表立法建言、表達利益訴求。顯而易見，就立法的公共參與而言，目前已基本不存在技術障礙，更為關鍵的是，立法的公開化、民主化是否被尊為立法的最高靈魂，而這，不僅取決于制度空間的拓展，更取決于推進“開門立法”的決心。