房產稅功能定位的國際比較及啟示

鄧菊秋　徐婧　龔德昭

（四川大學，成都610065）

房產稅功能定位的國際比較及啟示

鄧菊秋徐婧龔德昭

（四川大學，成都610065）

內容提要：房產稅具有籌集地方財政收入、調控房地產市場等功能。英美等國家把房產稅定位為地方財政籌集最主要的收入，日韓等國家把房產稅作為籌集財政收入和調控房地產市場的工具，北歐國家地方政府的主要收入來源于所得稅，房產稅在地方財政收入中所占份額較少。房產稅功能定位的巨大差異源于國家間地方政府的支出責任、財政目標、制度環境等方面的不同。我國應根據財政目標和地方政府的支出責任等因素來確定房產稅的功能定位，從而設計房產稅改革方案。

房產稅功能定位英美模式日韓模式北歐模式

房產稅具有稅基不易流動、收入穩定、公平合理等優點，是各個國家都開征的稅種。因各個國家的政治制度、財政體制、經濟結構、社會環境等方面的不同，房產稅的功能定位也有較大的差異。房產稅是英聯邦國家中地方政府最主要的收入來源，也是日本、韓國等國家在房地產價格飛漲時期調控房地產市場的重要工具，但在北歐國家地方財政中的重要性卻不足一提。本文將房產稅的功能定位歸納為三種模式：英美模式、日韓模式和北歐模式，重點分析這三種模式的形成背景、主要內容及其政策效應，以期為中國房產稅改革提供參考。

一、英美模式：籌集地方財政收入

Bird和Slack（1993）指出具有盎格魯—撒克遜傳統的國家，房產稅是地方政府最主要的稅收來源。盎格魯—撒克遜國家主要指英國、美國、加拿大、澳大利亞和新西蘭。這些國家的房產稅歷史悠久，在地方財政中起著主導作用。這些國家對房產稅的嚴重依賴主要與英國傳統、地方政府的支出責任和房產稅收入具有周期穩定性等因素有關。首先，美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭都曾是英國的殖民地，其稅收制度深受英國傳統的影響。David King（2006）指出至少從13世紀到20世紀80年代，英國地方政府唯一征收的就是叫做rates的房產稅。澳大利亞和新西蘭的房產稅也叫做rates。這種房產稅傳統使得公眾接受度和遵從度都相對較高。其次，盎格魯—撒克遜國家尤其是澳大利亞和新西蘭地方政府的支出職責一般被限定于為財產服務（services for property）。①所謂“為財產服務”的職能，主要指道路交通、環境、文化娛樂等為地方財產帶來價值的地方性公共服務。這些為財產服務的支出規模相對較小，因此地方政府能夠通過房產稅來滿足支出需要。英美國家地方政府除了為財產服務外，還承擔了中小學教育職責，完全依賴房產稅導致居民房產稅負擔很重，20世紀70年代后期開始限制房產稅的增長，來自上級政府的轉移支付就越來越重要。第三，房產稅是一種在經濟周期間相當穩定的稅種，這對地方政府財政而言十分重要。因為地方政府沒有什么化解收入沖擊的能力，而且地方公共支出主要用于一般公共服務、交通、公共安全、教育等具有很強支出剛性的項目，因此地方財政收入波動性大會給地方財政運行造成困難。

（一）英國房產稅的主要內容及功能定位

英國是單一制國家，地方政府征稅權力也較小，地方政府惟一的稅種就是住宅房產稅，其收入完全歸地方政府所有和支配；營業房產稅由地方政府征收，收入由中央政府支配。英國地方政府的收入由中央補助金、地方稅收和地方非稅收入三個部分組成。地方稅收在地方收入中的比重不斷下降，20世紀30年代是55%，60年代近40%，90年代僅為10%左右，中央補助金占地方收入的比重卻在不斷上升，從60年代初的25%上升到目前的55%。2012-2013年度，住宅房產稅占英國稅收和國民保險收入的比重是4.7%，營業房產稅則占4.8%，兩者共占全國稅收和國民保險收入總額的9.5%。①Paul Johnson.Tax W ithout Design:Recent Developments in UK Tax Policy.Institute For Fiscal Studies,May 2014.盡管房產稅在英國政府總收入中的份額很小，但卻是地方政府的主要稅收來源。

由于篇幅的限制，本文僅以英格蘭為例來說明房產稅在地方財政收入中的地位和作用。英格蘭地方政府收入來源于房地產稅（包括住宅房產稅和營業房產稅）、其他政府補助、利息收入、資本收入、租金和借款與投資收入。2012年-2013年度，英格蘭地方政府總收入1540億英鎊，其中，63%的收入來自中央補助，37%的收入來自于地方資源。在中央政府的補助中，返還的營業房產稅收入231億英鎊，占地方政府總收入的14.9%。地方政府征收的住宅房產稅收入267億英鎊，占地方政府自籌收入的54.8%，占地方總收入的17.2%。由此可見，房產稅是地方政府主要的收入來源。

（二）美國房產稅的主要內容及功能定位

美國是聯邦制國家，各級政府有獨立的職責和收入來源，可以根據憲法賦予的權利開征滿足本級財政需要的稅種。房產稅一直是州和地方政府主要的稅收來源，在美國地方政府的財政收入中一直占有重要地位。在1902年，房產稅收入占地方政府所有收入的73%，占州政府收入的45%，占州和地方政府收入的68%，占國家、州和地方政府總收入的45%。②John Joseph Wallis,A History of the Property Tax in America.National Bureau of Economic Research.2001.房產稅在地方政府一級廣泛使用，用來提供地方公共產品和服務，如初等和中等教育、污水處理、垃圾處理、街道清掃、市政管理等服務，納稅人從這些稅收資助的公共服務中受益。良好的地方公共服務提升了房地產的價值，同時也增加了政府的房產稅收。房產稅也是美國地方政府籌集教育資金的主要來源，1960年地方財政為所有學校提供的資金比例達到52.8%，為公立學校承擔資金的比例為56.8%。1992年州以下地方政府承擔公立學校資金為47%。③[美]費雪著，吳俊培譯.州和地方財政學[M].北京：中國人民大學出版社，2000年版，第439頁美國房產稅是學區和鎮一級課征的惟一稅種，房產稅收入對鎮和學區最重要，在1962年它占鎮財政收入比例為65.3%，學區占51%，到1996年其地位明顯下降，但是仍然占鎮的52.7%和學區的36%，到2002年以后，仍占學區的34.3%。④朱秋霞.土地稅與財產稅孰優—基于德國土地稅和美國財產稅制度的比較[J].現代經濟探討，2009，(9)

二、日韓模式：籌集財政收入兼調控房產稅市場

日本、韓國是典型的地少人多的國家，在20世紀60年代經濟發展迅速，帶動了房地產業的快速發展，地價、房價一度迅速攀升。為抑制房地產價格上升過快，政府注重發揮房產稅籌集收入和調控房地產市場的作用，建立起了比較完善的房產稅稅收體系，對房地產取得、保有和轉讓等環節課稅，在籌集財政收入的同時，遏制了房地產價格的不斷上漲。

（一）籌集地方財政收入的功能

日本現行的房地產稅收體系是由房地產所得課稅、財產課稅和消費課稅等相互協調、功能互補的多環節多稅種組成的。房地產稅制結構與日本政府對其功能定位密切相關。二戰后，美國為防止日本法西斯主義死灰復燃，提出了增加地方財力、設立地方獨立稅種、從財源上保證地方自治的要求。1950年新設了固定資產稅，其征稅權歸市町村。在地價上漲時期，日本政府又對土地、建筑物轉讓所得課稅，特別是對短期轉讓所得課以重稅、征收特別土地保有稅等，借此來調控房地產市場。在土地泡沫破裂之后，又調整其課稅標準，減輕納稅人的負擔。這樣就形成了房地產稅以籌集財政收入為主，兼顧調節房地產市場的功能定位。

表1　英格蘭房產稅與地方政府收入單位：百萬英鎊

表2　2013年美國房產稅占州和地方政府收入比重

表3　2010年-2014韓國不動產稅占地方稅比重

日本將固定資產稅、都市規劃稅、事業所稅等財產稅劃為地方稅，使之成為市町村的主要財源。開征固定資產稅的目的就是為市町村籌集財政收入。其課稅標準、評估周期等稅制設計、評估額遠遠低于時價（評估價為公示價格的7成，而公示價只相當于時價的70%）的傳統以及政府適時采取的特例措施和負擔調整措施使之具有穩定稅收收入、抑制稅負劇烈波動的機能。從統計數據看，1950年固定資產稅收入1186億日元，在市町村稅收總收入中占比40.14%，是市町村稅收收入的最大來源。經濟高速增長期和穩定增長期，市町村民稅收入增長迅速，固定資產稅雖然總量穩步提高，但在市町村稅收總額中的比重不斷下降，1981年降至31.67%的歷史最低水平。經濟低迷期，固定資產稅總量自1998年達到9.323萬億日元峰值后，出現了小幅下滑，但在市町村稅收總收入中的比重因市町村民稅的降低而不斷上升，維持在40%以上。固定資產稅在組織財政收入方面具有良好的穩定性：經濟增長期增幅低于市町村民稅，經濟衰退期其降幅同樣低于市町村民稅。

韓國房地產稅收制度也很完善，取得環節的稅種主要有取得稅、注冊稅、繼承稅、贈與稅等，保有環節的稅種主要有綜合不動產稅、財產稅，轉讓環節的稅種主要有轉讓所得稅、印花稅等。課稅范圍廣泛，在韓國幾乎所有的土地、建筑物及其相關的交易行為都要課稅。繼承稅、贈與稅和綜合不動產稅屬國稅，其余稅種都屬地稅。在韓國的稅收收入當中，國稅占的比重較大約為三分之二，地稅在稅收收入中所占的比重較小約為三分之一。房地產稅收是地方財政收入的主要來源。雖然房地產稅在韓國的稅收收入中所占比重較低，僅占10%左右，但在完善地方稅制、為地方政府提供穩定的稅收來源方面發揮著重要作用。

綜合不動產稅作為國稅，由中央政府在國內經濟高速增長和經濟增長較慢的地區均衡分配，綜合不動產收入以中央轉移支付的形式作為地方政府的財政來源，避免了地方稅收收入隨經濟的波動而大幅波動的情況，對于地方政府來說穩定性較高。2006年綜合不動產稅收入為1.7萬億韓元，約占國稅收入的1%；2014年綜合不動產稅收入為1.307萬億韓元，約占國稅收入的0.64%。

圖1　日本三次地價上漲高潮及房地產稅制調整數據來源：日本統計局。

（二）調控房地產市場的功能

房地產稅是日本政府經常使用的調控房地產市場的手段，稅制隨房地產價格變動而調整。二戰后，日本實現了經濟的長期高速增長，人口迅速向大城市圈轉移，需要大量的住宅和商業用地，引起了城市地價的急劇上漲。為緩和地價上漲壓力，日本1969年開設了針對個人土地轉讓所得視擁有時間的長短“分離課稅”制度，1973年對法人短期轉讓所得課以重稅，并開征了特別土地保有稅，試圖通過以保有年限和出售日期確定適用稅率這一稅制設計來鼓勵土地的供給和抑制投機需求。

20世紀80年代中后期，日元大幅升值，政府政策失誤為房地產投機提供了充裕的貨幣資金，結果房地產價格飆升。1987年日本全國的地價總額已經相當于美國全國地價的4倍。為給超?？簥^的市場降溫，1987年針對個人轉讓所得引入了超短期（2年以下）加重課稅制度，并且對法人的超短期轉讓所得加征30%的土地轉讓稅。雖然這次稅改強化了轉讓所得課稅，但在“土地神話”的支撐下，房地產價格仍然繼續上升。日本在1991年采取了史上最嚴的調控措施：在財產課稅方面新設地價稅，提高了繼承稅的評估額并強化了特別土地保有稅；所得課稅方面強化了土地和建筑物的轉讓收益課稅，提高了長期轉讓收入的稅率。日本房地產稅制調整的時間節點與主要內容如圖1所示。

縱觀日本房地產稅制的演變，發現日本在調控前期偏重對轉讓所得課稅，由于其存在鎖住效應（lock-in effect），抑制了房地產的流動性。在調控后期，開始適當增加財產課稅，以增加不動產的保有成本、削弱作為資產保有的有利性。從實施的效果來看，并不盡如人意。轉讓所得課稅和流通課稅加劇了價格的波動幅度。財產課稅中的繼承稅、贈與稅和固定資產稅等并不以調控市場為首要目標，在強化房地產稅制時，往往出于納稅人稅收負擔水平上的考慮，擴大各項扣除范圍，與調節市場的目標相悖。

韓國在房產稅文件中就明確規定了征收房地產稅是為提高土地和房產的使用效率，防止各類投機行為。早在1968年，韓國就頒布了《關于調控房地產投機的特別措施法》，對在漢城、釜山等地區因轉讓土地而發生的差額的50%征收房地產投機調控稅。1978年8月和1988年8月又出臺了調控房地產的轉讓所得稅和綜合土地稅政策。特別是進入21世紀后，投機活動更加猖獗，據統計，2000年首爾江南區平均房價在每平方米3000美元左右，到2005年初漲到了1萬美元左右，5年時間竟漲了3倍多。從全國來看，許多大城市房價的年上漲幅度達到7%—10%。土地、住宅和其他房地產價格的不斷飚升，迫使韓國政府于2005年8月31日頒布了《不動產綜合對策》，出臺了涵蓋稅收、供給、交易、土地制度的一攬子政策，試圖實現“囤不起”、“倒不動”、“瞞不住”大房產的目標。

在稅收政策上，出臺了綜合不動產稅，提高了對不動產持有者的稅負水平。綜合不動產稅是對保有住宅和占用土地超過一定金額的納稅人課征，即多保有不動產的納稅人除了繳納財產稅以外，還要再繳納綜合不動產稅。財產稅按比例稅率征收，其收入歸地方政府所有；超過規定數額以上的部分，按照累進稅率征收綜合不動產稅，其收入歸中央政府所有。對住宅公示價格超過9億韓元的房產征收綜合不動產稅，實行累進稅率；住宅公示價格扣除9億韓元之后，3億韓元以下部分稅率為1%，3億—14億韓元的稅率為1.5%；14億—94億韓元的稅率為2%，94億韓元以上部分稅率為3%。為遏制交易投機，《不動產綜合對策》規定對擁有兩套以上住宅的家庭，當其房產交易價格超過政府規定的各地房產基準價格10萬美元以上時，轉讓所得稅稅率由9%—36%提高到50%，而高檔住宅的轉讓所得稅稅率更高。2006年出臺的新政策規定，轉讓非自用土地最高征收60%的轉讓稅。這些政策實施后，持有不動產的成本大大增加，公眾“囤不起”大房產，房地產投機現象得到有效抑制。

從韓國建設交通部的統計來看，韓國的地價漲幅從2006年4月開始放緩，土地成交量迅速萎縮，月成交量減少了6.3%。在江南開浦住宅區，面積在40—57平方米的小戶型公寓價格一個月內下滑了2萬美元，全國住宅市場的平均價格出現回落的態勢。由此可以看出，韓國政府對房產保有、轉讓等行為課征重稅，對抑制投機、控制房價取得了一定的成效。

三、北歐模式：房產稅在地方財政收入中占比很小

挪威、瑞典、丹麥、芬蘭和冰島等北歐國家土地面積和人口規模都小，人口流動性低且同質化；政治上實行單一制，但地方分權與自治程度高。芬蘭和冰島只有兩級政府，瑞典、丹麥和挪威有中央、縣、自治市三級政府。北歐國家地方政府非常重要，承擔了主要的政府支出，而縣一級政府的重要性則不斷下降。地方政府主要對福利服務負責，而真正的地方公共產品只占地方支出的較小比重。以挪威為例，2013年市政府的主要支出用在社會福利方面，社保支出占總支出的39.69%，教育支出占總支出的11.14%，醫療健康支出占總支出的16.96%，這些服務占市政府總支出的68%。其它的地方服務包括一般性公共服務、經濟事務、環境保護等，占總支出的比重約32%。①https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=REV 整理得出

與其他OECD國家相比，北歐國家地方分權程度較高，地方公共部門的支出規模和收入規模都相對較大，平均而言分別占GDP的19.1%和19.7%，是其他OECD國家平均水平的兩倍以上。②IMF,GFS.Jorgen Lotz,Decentralization of welfare services or centralization of municipalities?In Junghun Kim,J?rgen Lotz and Niels J?rgen Mau (eds.),Balance Between Decentralization and Merit.The Korea Institute of Public Finance and The Ministry for Economic Affairs and the Interior.2013.pp71-78.如此龐大規模的支出必須要有相當收入潛力和彈性的稅基作為支撐。由于房產稅一般只占GDP的3%-4%，因此房產稅不能成為地方政府主要的收入來源。在這種情況下，稅收收入規模較大，且具有彈性的個人所得稅就成為地方政府融資的工具。地方政府的收入來源包括稅收、收費、撥款及其他收入，其中，稅收收入是地方政府主要的收入來源，其比重分別為瑞典53%、丹麥59%、挪威48%、芬蘭48%、冰島73%③Jφrn Rattsφ,Local Tax Financing in the Nordic Countries,Robert P? hlsson(ed.),Yearbook for Nordic Tax Research 2005,33-50.。地方稅包括個人所得稅、房產稅（除瑞典外，瑞典的房產稅是一種中央稅）、公司稅、財富稅及其他稅。

從表4可以看出，個人所得稅是地方政府主要的收入來源，占地方政府稅收總收入的85%以上；房產稅等其他稅種在地方稅收收入中占的份額很小。房產稅通常包括住宅和商業房產、土地和建筑物。國家之間房產稅稅制差異較大。冰島對住宅和商業房產征收的稅率不同，芬蘭對不同類型住宅征收的稅率也不相同。丹麥房產稅的課稅對象分為土地、住宅財產、私人和公共商業財產等三部分。挪威的房產稅只在城市地區和對特定設施征收，該稅種并不適用于所有市政府。

北歐國家地方政府具有高度稅收自主權，形成了以個人所得稅為地方政府主體稅種的模式。這是由于地方政府對福利服務負責、人口同質化且流動性低以及廣泛實施稅收價格均等化政策，通過所得稅為地方融資具有管理費用低、全國范圍內公共服務均等化的優點。這種模式是對標準的地方公共財政Musgrave-Oates-Tiebout模型的背離。在Musgrave-Oates-Tiebout模型中，地方政府主要為本地財產和居民提供地方性公共產品，由于人口在地方轄區間具有高度的流動性，因此地方政府最好主要運用受益性稅收（如房產稅）來為地方性公共品融資。

四、對我國房產稅改革的啟示

（一）房產稅的功能應定位于為地方政府籌集收入

Rosengard（1998）認為發展中國家房產稅改革的目標應該定位于成為地方政府的主要收入來源，其他類似引導投資決策、打擊土地投機、改善收入分配等目標既無法實現，還容易把改革引向歧途。從實踐來看，房產稅確實是盎格魯—撒克遜國家地方政府最主要的收入來源，房產稅在收入穩定性、稅負不可輸出性以及透明度方面都有著良好的表現，滿足地方稅的良好條件，因此，這些國家把房產稅定位于籌集財政收入。雖然日本、韓國在經濟發展的特殊階段曾把房產稅作為調控房地產市場的工具，取得了一定的成效，但是調控市場的作用有限，調控時機的把握也很關鍵。日本在1991年房產稅改革方案被認為是加速了日本房地產市場泡沫的破裂，對日本經濟的影響較為深遠。韓國利用稅收政策調控房地產市場的行為雖然在短期內對抑制投機、縮減虛假需求等有一定的作用，但是從長期來看收效甚微。

表4　北歐國家地方公共部門的稅收收入（2013年）%

我國現行的房產稅在開征時是為了“調節控制固定資產投資，調節收入”，而不是為了籌集財政收入，房產稅收入占GDP和地方財政收入的比重很低。2003年以來房價快速上漲，政府就通過房地產營業稅、所得稅等稅種來調控房價，成效也不理想。在土地財政不可持續、營改增的大背景下，將房產稅改革目標定位于籌集財政收入，才符合中國的現實需要。

（二）地方主體稅種的選擇應與支出責任相適應

地方政府征收什么稅種要考慮多方面的因素：稅收傳統或歷史結構、地方政府支出責任、管理稅收的能力、憲法和法律等。盎格魯—撒克遜國家是三級政府架構，地方政府的支出責任相對小些，主要是提供地方性公共產品滿足當地居民的生活需要，房產稅是一種受益稅，能夠將居民稅收負擔與受益結合起來，因此，房產稅在這些國家地方財政中具有重要的作用。北歐國家是單一制，芬蘭和冰島只有兩級政府，瑞典、丹麥和挪威有中央、縣、自治市三級架構，自治市一級政府承擔了主要的政府支出，地方稅在總稅收中所占比例普遍高于聯邦制國家。龐大的支出規模以及同質化的人口要求政府開征個人所得稅以達到均等化的目標。中國地方政府的支出職責較多，包括地方黨政機關日常的運營費用、地方的社會和公共服務，如教育、公共安全、衛生保健、社保、地方經濟發展等方面，地方財政支出占總支出的比重在70%左右。但地方政府沒有稅收立法權，房產稅收入在地方稅收收入中的比重為5%左右。目前，無論是房產稅還是個人所得稅都不能成為地方政府的主體稅種。拓寬房產稅的稅基，改變計稅依據，增加房產稅稅收收入，同時，改革個人所得稅的分成比例，使房產稅和個人所得稅成為地方政府雙元主體稅種無疑是我國的現實選擇。

〔1〕Bird Richard M.,Enid Slack,Urban Public Finance in Canada.2nd ed.[M].Toronto,Ontario:John Wiley and Sons, 1993.

〔2〕David King,Local Government Organization and Finance: United Kingdom.In Anwar Shah(ed.),Local Governance in Industrial Countries[M].Washington D.C.:TheWord Bank, 2006:265-312.

〔3〕Jay K.Rosengard,Property Tax Reform in Developing Countries[M].Norwell,MA:Kluwer Academic Publishers, 1998.

〔4〕John Norregaard,Taxing Immovable Property:Revenue Potential and Implementation Challenges,IMF Working Paper 13/129,2013.

〔5〕[美]Wallace E.Oates編著，丁成日(譯)財產稅與地方政府財政[M].北京：中國稅務出版社，2005.

〔6〕[美]Awar Shah編著，周映華、張建林(譯).工業化國家的地方治理[M].北京：清華大學出版社，2010.

〔7〕董裕平，宣曉影.日本的房地產稅收制度與調控效應及其啟示［J］.金融評論，2011，(6).

〔8〕James Mirrlees.Tax By Design.Oxford University Press, September,2011.

〔9〕埃里克·阿爾貝克等著，常志霄、張志強(譯).北歐地方政府：戰后發展趨勢與改革[M].北京：北京大學出版社，2005.

【責任編輯連家明】

2016年一季度全國地方一般公共預算收支完成情況表　單位：億元、%

F062.6

A

1672-9544（2016）05-0107-06

2016-01-31

鄧菊秋，經濟學院教授，博士生導師，研究方向為稅收理論與政策；徐婧，經濟學院研究生，研究方向為稅收理論與政策；龔德昭，公共管理學院學生。

國家社科基金項目“房產稅的定位及其改革路徑研究”(13BJY151)。