對新預算法下基層國庫充分履職的探討

【摘要】黨的十八屆三中全會提出了“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的重要論斷，并對財稅體制改革進行了全面部署，2015年新預算法正是在這樣背景下孕育而生。預算法的修訂是全面深化財稅體制改革的一項重要舉措，相比過去，新預算法有很多重大變化，其中包括央行國庫管理方面，新預算法不僅充分肯定并全部繼承原預算法中所有規定，而且在原有基礎上作了進一步完善與強化，進一步明確了央行經理國庫的職能，對新形勢下基層國庫履職提出了更高的要求。為此，筆者認為，要切實貫徹落實新預算法，只有通過強化三種意識，才能充分發揮央行國庫的履職效能。

【關鍵詞】預算法 央行國庫 履職探討

預算法的修訂是全面深化財稅體制改革的一項重要舉措，相比過去，新預算法有很多重大變化，其中包括國庫管理方面，新預算法不僅充分肯定并全部繼承原預算法中所有規定，而且在原有基礎上作了進一步完善與強化，進一步明確了央行經理國庫的職能。筆者認為，新形勢下基層國庫要認真貫徹落實新預算法，做到充分履職，必須強化三種意識：

一、強化創新意識，提升經理國庫能力

黨的十八屆三中全會提出了“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的重要論斷，并對財稅體制改革進行了全面部署，新預算法正是在這樣背景下修訂的。作為基層國庫順應改革的發展，要進一步強化創新意識，不斷提高綜合服務水平，提升防范風險的能力。

（一）走出“柜臺辦業務”的思維

與商業銀行柜臺為儲戶辦業務不同，央行經理國庫如果停留在“柜臺辦業務”這個層面，那就是“代理國庫”。預算法再次明確央行是“經理”而非“代理”，這就從制度上明確了央行具有負責監督預算資金使用的職責，因為“經理”意味著管理和監督，是對政府、對人大負責，而“代理”是代為管理，是對某一部門負責。因此，基層國庫要走出傳統監管模式，不能僅僅局限于“柜臺辦業務”，要樹立一體化監管的全新理念，將國庫資金風險防范的觸角延伸到全口徑預算收入征管、財政資金國庫集中存放、國庫資金支付等財政資金運行的全過程。

（二）走出“越位與缺位”的誤區

就是要深入理解央行的國庫監管與財政監管的各自職責和內涵。央行國庫監管與財政監管屬于對政府資金實行日常監督的兩個重要組成部分。央行經理國庫充當的“銀行的銀行”和“政府的銀行”這兩種角色，其目標不是對財稅部門的行為進行監管，而是對政府財政資金的安全、穩定和有效運行進行監管，以保證國家預算正常執行，實現國家貨幣政策與財政政策的協調統一。因此，只要是財政資金還沒有最終形成支出，都應納入央行國庫監管范圍。而從另一個角度講，雖然納入央行國庫監管的財政資金貫穿政府財政收支的全過程，但涉及收支計劃安排、部門預算編制、國庫集中支付、財務會計核算和國家政策落實等財政業務，屬于財政部門日常監管的內容，基層國庫不能“越位”監管。

（三）主動融入國家財稅體制改革

新預算法的修訂出臺為我國財稅體制改革提供了有力的法律保障。按照中央有關改革的總體部署，我國將構建全面規范、公開透明的預算管理制度，完善全口徑預算制度，實行中期財政規劃，建立跨年度預算平衡，同時，規范政府債務和轉移支付政策等，這不僅僅是政府財稅部門的任務，也是央行“經理”國庫的任務。縣級央行國庫部門要順應新形勢，密切關注當地財稅改革動向，配合開展各項工作，為財稅改革提供技術支撐，研究新情況和新問題，站在部門角度為政府當好參謀。

二、強化責任意識，防范國庫管理風險

經理國庫是《中華人民共和國中國人民銀行法》賦予人民銀行的重要職責。新預算法重申國庫業務由人民銀行經理，其目的就是為保障國庫資金安全構建一道嚴密的防火墻。因此，基層國庫要按照新預算法要求，牢固樹立風險責任意識，圍繞當前經理國庫中的薄弱環節，重點加強對財政專戶、國庫現金和零余額賬戶等方面的監管。

（一）加強財政專戶管理

目前，縣級財政部門在人民銀行和商業銀行共開設了國庫存款戶、零余額賬戶、財政特設專戶、預算外資金財政專戶等賬戶，共同構成國庫單一賬戶體系，其中財政特設專戶和預算外財政專戶統稱“財政專戶”。在預算法修訂前，政府財政收入分為預算內收入和預算外收入，國庫管理的重點是預算內收入。除預算內收入外，相當部分的財政資金，包括政府性基金、非稅收入等，均存放在各商業銀行的預算外資金財政專戶里。這些財政專戶資金既未納入國庫資金統計范圍里，也未置入央行國庫的監控范圍內。新預算法刪除了原法中有關預算外資金的內容，明確實行全口徑預算管理，規定“政府的全部收入和支出都應當納入預算”（第4條），“政府的全部收入應當上繳國家金庫”（第五十六條）。換言之，只要是政府全口徑的財政資金都應當納入國庫管理，所有政府財政資金原則上不得在國庫以外存放，因此，央行國庫有責任采取措施加強對財政專戶的監管力度：一是要充分發揮開立財政專戶的審批職能。人總行2011年明確提出開立財政賬戶必須先由國庫部門初審，通過后交由會計部門辦理開戶手續，但在基層該制度執行得不是很理想；二是要定期開展財政專戶的清查工作。國庫部門應認真落實對財政賬戶的年檢制度，要對到期的特定專項資金財政專戶即時清理撤銷，發現違規開設財政專戶的，可按新預算法第九十二條規定追究責任；三是要加強對財政專戶資金的動態監控。有必要將財政專戶資金納入國庫集中支付系統管理，讓基層國庫能夠通過系統進行查詢，實時掌握專戶資金的動向。

（二）加強地方財政資金管理

隨著互聯網金融的迅猛發展，居民不再把銀行作為財富的唯一寄存處，縣市商業銀行存款競爭日益激烈，數額巨大且保持相對穩定的政府財政資金，成為各金融機構爭相抓攬的重點。與此同時，為調動縣級金融機構對中小企業貸款的積極性，有的地方政府用財政存款出臺一些激勵辦法，比如存貸掛鉤等，國庫存款以財政專戶、定期存單和固定存款等多種形態出現，其管理的有序與否對國家貨幣政策執行是有一定影響的。作為央行負責經理國庫，既有監控各種體外資金，確保資金安全的義務，更有維護轄內金融穩定的責任，因此，必須加強對這部分商業化的國庫資金監管力度，使之符合國家宏觀貨幣政策的需要。必須建立科學的預測庫底目標余額管理制度，對存放國庫的財政資金設定確保財政支出支付需求的最低目標余額，同時做好財政政策與貨幣政策的協調配合，以達到盤活財政資金存量。

（三）加強零余額賬戶的使用管理

零余額賬戶就是財政部門在商業銀行為本單位和預算單位開設的過渡性賬戶，用于撥款的直接支付、授權支付并及時與人民銀行進行資金清算。每天，成千上萬筆國庫資金通過零余額賬戶支付到千家萬戶，而央行國庫只是辦理一些實時清算的具體工作，僅從票據規范性層面進行柜面的事后審查，對資金使用的事前、事中沒有任何監管手段。因此，從防范資金風險的角度來看，筆者認為基層國庫對加強零余額賬戶管理十分必要：一是要加強零余額賬戶的開設變更管理。一方面央行國庫部門要參與零余額賬戶的開戶變更審批工作，保證預算單位只能在一家銀行開設一個賬戶，并保持相對穩定；另一方面作為“銀行的銀行”，央行要參與財政資金社會化發放銀行網點論證工作，規范金融機構社會化發放程序，協調處理銀行與居民的關系。二是要加強對零余額賬戶資金的監控。要將零余額賬戶納入央行國庫銀行存款賬戶的監控范圍，通過升級國庫系統網絡監控平臺，并開展經常性的檢查工作，確保通過零余額賬戶的資金正常，確保賬戶每日的余額為零。

三、強化服務意識，發揮央行職能作用

新預算法修訂后，隨著財稅體制改革的深入推進，以信息化和標準化為標志的現代財政制度，對財政科學化精細化管理的要求越來越高，基層國庫部門要不斷提升業務素質和管理能力，增強服務意識，提高工作效率，最大限度地發揮央行職能作用。

（一）筑牢防火墻，當好消防員

防范資金風險是央行的首要任務，基層國庫要按照新預算法要求，重點抓好以下工作：一是進一步完善制度體系建設。制度是規范操作、防范風險的保障，隨著業務的不斷發展，改革的不斷深化，國庫相應的內控管理制度、辦法也要及時進行補充完善，如財政賬戶審批年檢制度、財政資金支付調度核查制度、國庫業務稽核內部牽制制度和風險防范應急處理預案等。二是盡快升級國庫網絡平臺。要適應新預算法要求，完善全口徑預算報表體系，保證國庫報表全面真實完整準確地反映政府收支情況；要實現財政資金全覆蓋管理。對大量零余額賬戶、財政專戶和其他財政資金戶，均應納入央行國庫系統管理。三是加快推進財稅庫聯網建設，實現財政資金在全國范圍內的縱橫聯通，實現對每一筆財政資金流向的實時監控。

（二）培養高素質，當好業務員

再好的制度如果沒有合格的人來執行，等于一紙空文，新的形勢下基層國庫尤其需要加強自身建設。除了加強勤政廉政方面的政治素質培養外，還要著重加強業務素質培養。一是要熟練掌握銀行業務。國庫部門的日常核算工作，就是每天與商業銀行辦理稅收、撥款等資金結算，因此熟練掌握國庫各項業務的操作，熟悉商業銀行資金劃轉流程是對國庫工作人員最起碼的要求。而且隨著國庫業務不斷地更新發展，基層國庫部門人員更要加強新知識新業務培訓，以適應新的工作任務需要。二是要及時了解財稅業務。只掌握了銀行業務知識，不了解財稅業務，央行經理國庫就只能停留在“柜臺業務員”的層面。只掌握了基本的財稅業務知識，不了解財稅業務的改革發展，就無法主動應對新形勢下對財政資金監管中出現的新情況和新問題，因此要加強與財稅部門的溝通、交流、學習，及時了解新的政策動向。

（三）把握新變化，當好分析員

新預算法第五十八條規定，“各級預算的收入和支出實行收付實現制”，這改變了過去按權責發生制列報的財政決算報表與按收付實現制統計的央行國庫報表，因口徑不一致所造成的統計不一致問題。隨著央行國庫對財政資金監管的全覆蓋，以及國庫信息化的提檔升級，央行國庫部門可以掌握最準確、最完整、最權威的財政數據，能夠為各級政府實時分析財政經濟運行動態，實施精準的宏觀調控政策提供最有效的服務，充分發揮央行經理國庫的作用。

作者簡介：范鈺林（1980-），男，湖北荊州人，漢族，會計員，大學本科學歷，研究方向：財稅金融。