中國地方政府公共支出膨脹的實證分析研究

【摘要】中國地方政府公共支出隨著經濟發展呈現出不斷膨脹的基本態勢，本文基于我國省級行政單位數據，對中國地方政府公共支出進行基本情況分析和計量分析，得出了我國地方政府公共支出存在膨脹性并且分稅制改革以來膨脹加快的結論。同時，本文嘗試對我國地方政府公共支出膨脹的原因進行了分析，并指出了其相伴而生的問題，最后提出相應政策建議以期促進公共支出的合理有序增長。

【關鍵詞】公共支出 地方政府 支出膨脹 實證分析

最近幾年來，中國面臨的經濟下行壓力日益增加，2014年GDP增長率為7.4%，創下24年的新低，財政貨幣政策趨于穩健。進入2015年，經濟形勢依然嚴峻，2015年1～4月，全國固定資產投資累計增長12.0%，增速創15年以來最低，廣義貨幣（M2）余額同比增長10.1%，創歷史新低。半年內央行三度降低存款貸款利息率、兩次降低存款準備金率，依然無法阻止2015年1～4月房地產開發投資同比增長僅為6%，比去年同期大幅回落10.4個百分點。在這樣的背景下，中國財政收入逐漸進入中低速增長的時期，與此同時，財政支出具有一定的剛性難以在短期內迅速減少，結合我國地方政府普遍背負巨額債務的現狀，中國地方政府的財政壓力日益增大。因此，對我國地方政府不斷膨脹的公共支出進行分析研究，是在當下經濟條件下有時代意義的一項研究。

一、中國地方政府公共支出膨脹的現狀

（一）中國地方政府公共支出的變化情況

為直觀展示中國地方政府公共支出膨脹的基本態勢，本文選取了地方政府（省級行政單位）公共支出增速均值、公共支出占GDP比重均值和超GDP增速的省級政府數三個指標進行分析。考慮到分稅制改革前地方政府事權與改革后存在較大差異并且1978～1993年公共支出增長不明顯，本文選取了分稅制改革后的1994～2013年的數據進行分析。

表1結果顯示，地方政府公共支出增速均值在1994年以來呈現波動上升的趨勢且增長率一直在10%以上，體現出中國地方政府公共支出絕對值的膨脹趨勢。雖然2008年后受累于宏觀經濟不景氣的影響增長率出現大幅下降，但公共支出占GDP比重均值仍然不斷上升，并與2013年達到了近20年來的最大值，整體呈現出基本沒有回落的大幅上升的態勢，這體現出中國地方政府公共支出相對規模的膨脹，并且這種相對規模的膨脹比絕對規模更能說明問題。不過，值得注意的是，2009年以來我國地方政府公共支出占GDP比例的均值一直大于20%，而20%是很多經典研究得出的最有效政府公共支出水平，一些比例較高的省份超過20%的年份還要更長，這是值得注意和控制的現象。而在超GDP增速的省級政府數方面，近20年來一直呈現著居高不下的態勢，除1997和2003年外都在24個省份以上，即80%的省份公共支出增速超過了GDP增速，因此這不僅體現了我國地方政府公共支出增速長期處于高位，也提醒我們應當完善地方政府公共預算監督制度，抑制公共支出過快增長的現象。

（二）中國地方政府公共支出膨脹的原因

1.經濟發展。隨著工業社會經濟的不斷發展，政治壓力、公共支出和經濟調節的要求將促使公共活動范圍的擴大和公共支出的增加，這是經典的瓦格納法則的基本觀點。在瓦格納之后，馬斯格雷夫、羅斯托和布坎南等也認同并發展了該觀點，經濟發展帶來社會生活的更加復雜和經濟活動規模的擴大使得政府公共支出膨脹也比較符合常識和現實。因此，中國現階段的財政狀況基本是符合瓦格納法則的，經濟發展是政府公共支出膨脹的重要原因。

2.人民訴求不斷增加。現今我國政府職能正處于轉型期，各地也正在建設服務型政府，而今人民生活水平不斷提高使得人民訴求也在不斷增加，這也成為我國地方政府公共支出膨脹的一大原因。隨著人民物質條件的普遍提高，導致公共支出總量的膨脹，例如地鐵建設，快速公交系統BRT修建和許多劇院、博物館、社區健身設施的興建等，這些非傳統支出項目的需求不斷增加基本上都需要地方政府負擔，使得地方政府支出不斷膨脹，在可預見的時期內，這種由人民訴求增加帶來的支出膨脹還會持續，這也反映了政府轉型的一般趨勢，即職能轉向服務型但支出規模反而增加。

3.經濟下行壓力需要提高投資支出。2008年金融危機給全球經濟都帶來了巨大沖擊，中國經濟也面臨著近些年來少見的下行壓力，在出口遇冷和居民消費仍顯不足的情況下，投資（特別是政府投資）就成了帶動經濟的有效手段。這也是全球各國政府面臨市場經濟危機時的普遍手段，但處于經濟快速上行期的中國明顯對投資的需求更大，并且中央政府對地方政府擴張支出以增加投資也持有支持或者默許的態度，對此的限制基本不存在，這主要是基于保經濟增長的目標，也成為近年中國地方政府公共支出膨脹的重要原因。

為了驗證上述分析結論，本文在借鑒前人有關公共支出擴張的模型基礎上，采用中國地方政府的數據進行實證分析。

（三）模型

關于政府公共支出膨脹有幾種經典的模型，國際上較多采用的檢驗公共支出膨脹性的模型都是將公共支出（E）與地區生產總值（GDP）聯系在一起進行檢驗。最基本也是較早的檢驗模型是Peacock- Wiseman模型——把公共支出和GDP直接進行檢驗：

另外，需要說明的是，考慮到驗證地方政府公共支出的長期膨脹性，結合Ott A.F.&R.J.Cebula（2006）的線性模型分析并參考朱軍（2013）的研究，本文將上述模型修正為面板數據模型。

（四）計量分析

本文計量分析所采用的數據說明如下：E代表地方公共財政支出，GDP代表各地區的國內生產總值，P代表物價指數（商品零售價格指數），數據來源為歷年《中國統計年鑒》、各地區歷年統計年鑒和《新中國60年統計資料匯編》。基于數據可獲得性和經濟發展階段的考量，本文選取了1978年～2013年各省級行政單位的數據，并剔除了香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣省。又由于西藏自治區的公共支出規模和增長率不符合公共支出的一般規律，西藏自治區也未考慮入內（如前文所述），因而本文選取的數據是30個省級行政單位1978～2013共36年間的統計數據。

通過計量分析結果可以發現無論是1978～2013年還是1994～2013年的分析結果中，模型1與模型2得到的結果（值和值）都是大于0的，滿足檢驗假設。并且p值都小于0.01，模型1和模型2都在1%的顯著性水平上通過檢驗，即中國地方政府公共支出的膨脹性假說通過了檢驗，我國地方政府的公共支出存在膨脹性。同時對比不同時段的分析結果可以發現，1994年以來的我國地方政府公共支出膨脹速度要高于1978年以來的膨脹速度，無論是模型1還是模型2都證實了這一點（值和值均為0.31>0.04，說明解釋單位每增加一單位，被解釋變量增加的值從0.04上升到0.31），證明分稅制改革以來，我國地方政府的公共支出出現了更大規模的膨脹，這也與事權下放的現實相符合。分析結果中的標準誤均僅為0.01，樣本可靠性程度較高。值得注意的是，兩個模型分析得出的值和值在兩個時間跨度內都相同，這說明我國改革開放以來的通貨膨脹程度較輕，名義GDP和真實GDP增速大體一致。

二、對策與政策建議

（一）充實地方政府稅收來源，完善轉移支付制度

在我國地方政府公共支出膨脹存在較大合理性并且還會該趨勢還會繼續存在的情況下，改變現在地方政府普遍存在的入不敷出的情況就顯得尤為重要。特別是現今營業稅向增值稅轉型后，地方政府本級稅收勢必進一步減少，地方財政狀況將更加捉襟見肘。因此，充實地方政府稅收來源對于解決地方政府財政問題格外重要。現行地方稅收收入缺乏主體稅種，主要稅收來源都是共享稅，在營業稅逐漸被壓縮的情況下，地方與中央的稅收收入差距勢必會越來越大，這對于地方政府現在比較困難的財政狀況來說是很不利的。同時，提高稅收收入緩解地方財政困難和償債壓力有助于降低地方政府尋租和出讓土地的驅動力，有利于促進地區經濟穩定合理發展。

（二）給予地方政府一定發債權，加強債務管理

由于稅收具有法定性的特征，在現階段地方政府的稅收收入很難再短時間內得到提升，因而給予地方政府發債自主權就成為了應對財政赤字問題可以采取的重要手段。特別是現階段地方政府的支出主要依靠土地出讓金和銀行債務支撐，資金來源渠道相對單一，并且都存在較大風險：土地出讓受到土地資源的限制并且受房地產行業影響較大；在經由正規融資渠道向銀行貸款受阻時政府易轉向信托等高融資成本的融資工具，成本高風險大，給予地方政府一定發債權是解決這一問題的有力途徑。地方自主發債能拓寬融資渠道，但這也需要構建地方政府的財政信用，引入專業信用評級機制，同時還要提高地方財政預算制定和執行的透明度，需要一系列相關配套措施的施行。

（三）明確地方政府支出范圍，改善支出結構

我國地方政府公共支出膨脹的一大原因是支出范圍不清，公共支出存在于很多可以由民間資本完成的領域中，這也增加了政府的支出負擔，還降低了經濟效率。因此，應當明確地方政府支出范圍，在交通運輸、文化教育等領域逐漸讓民間資本進入，減少政府投資的比重，在基礎建設領域可以采用BOT（build—operate—transfer）和PPP（Public—Private—Partnership）模式充分發揮民間資本的作用，調動民間投資的活力，提高資源配置效率。同時在應當予以公共支出的領域改善支出結構，在非經濟危機的情況下，地方政府應當逐漸減少直接投資干預經濟的支出比重，不能為追求經濟增長率政府一直刺激經濟，應當促進市場經濟自主進行資源配置，促進經濟的良性發展。

三、結論

通過實證研究本文發現中國地方政府公共支出在改革開放以來存在著膨脹性，并且分稅制改革后膨脹速度更快。針對我國地方政府公共支出膨脹的現實，本文對經濟發展、人民訴求不斷增加、財權與事權不匹配、支出擴張沖動和經濟形勢要求五大重要原因進行了分析，并指出了公共支出快速擴張中公共支出效率較低的問題并且可能帶來的地方債務負擔嚴重的隱患。最后，本文提出了充實地方政府稅收來源，完善轉移支付制度；給予地方政府一定發債權，加強債務管理；明確地方政府支出范圍，改善支出結構和完善支出監管機制，提高支出效率四項政策建議，以期盡可能減少地方政府公共支出快速擴張的負面影響，消除預算和支出過程中存在的問題，使公共支出的膨脹能真正能夠促進地區經濟良性發展。

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作者簡介：賀霞（1964-），女，湖北竹山人，任職于武漢大學經濟與管理學院，研究方向：經濟。