對政府性資金進行審計全覆蓋的探索

史冬梅

【摘要】在國家治理的角度下，對政府性資金進行審計“全覆蓋”是新時期防腐倡廉，維護民眾利益的重要戰略。然而怎樣真正實現政府性資金審計全覆蓋，發揮其在國家治理中的免疫系統功能。這是對審計方法理論的一大挑戰，也是中國審計不可避免的發展之路。本文就針對中國現實的審計條件和審計環境，分析存在的審計全覆蓋難點并提出對策。

【關鍵詞】政府性資金 審計全覆蓋 難點與對策

政府運用公權力征集、管理、使用的全部資金都屬于政府性資金的范疇，具體包括財政資金、行業基金、基本建設國債、主權外債資金等。政府性資金審計是覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的管理監督機制。李克強總理一再強調提高政府性資金運行透明度的重要性，強調要對所有使用政府性資金的項目進行審計監督。劉家義審計長也指出，審計全覆蓋的重要性，尤其是對于國家財政資金的全覆蓋，更加是重中之重[1]。《意見》要求，凡是涉及管理、分配、使用政府性資金的部門、單位和個人，都要自覺接受審計、配合審計。可見，對于政府性資金的審計全覆蓋國家一直是大力支持而且寄予厚望的，但審計全覆蓋卻遲遲沒有達到應有的效果，這與中國的現狀和審計自身的發展水平有關。

一、政府性資金審計全覆蓋的現狀

（一）對政府性資金審計難度越來越大

使用政府性資金的部門多、涉及領域廣，包括教育、交通、電力、水利、城市的基礎設施建設和土地整改、農業的綜合開發、城鎮保障性安居工程等。資金使用情況的一些基本信息分布在各部門，搜集難度大。而且政府投資項目一般時間跨度大，在項目進行過程中牽涉主要負責人眾多，人員調動也極為正常[2]。除此之外，政府性投資項目的審批情況也是錯綜復雜，有些項目的實施是由上級部門直接下達給下級部門的，即使是一個地方的發改部門也未必對所在地區所有項目全部了解，審計機關要想對所有項目實施審計監督更是難上加難。因此，政府性資金審計全覆蓋的難度也升級了。

（二）對政府性資金進行審計在國家治理中的角色越來越重要

在國家治理角度下，國家審計屬于經濟問責，政府治理中確定任務母系統及配置資源子系統是主要的問責對象。在經濟問責系統中，國家審計是經濟問責有效性的信息保障機制，直接報告業務直接提供了經濟問責信息，基于責任方認定業務確保了經濟問責信息的真實性。對政府性資金進行審計全覆蓋有兩個方面的含義，一是取得治理主體項目運行及資金使用的信息，二是評價監督治理主體項目實現進度及資金使用情況，并根據評價結果進行相關處罰或者獎勵。政府性資金在審計范疇里有其不可替代的重要地位，代表了中國審計未來的發展方向，是國家治理的重要組成部分。

1.為政府性資金的使用效果提供真實數據基礎。政府性資金審計為政府機構提供了真實可靠的財政信息。它不考慮資金在部門之間流動而產生的損失，依據最規范的操作步驟和嚴格的財務政策，得出可靠的數據基礎。在審計全覆蓋實現后，政府性資金使用的透明度將達到一個全新的高度，成為政府反腐的依據和也是政府管理和分配資金的數據基礎。這也符合溫家寶總理提出的審計跟著財務資金走，確保“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”[3]。

2.為分析宏觀經濟狀況提供真實數據基礎。政府機構制定和完善經濟政策，又或者是評估經濟政策執行是否有效，都離不開審計部門為其提供最新的真實客觀的審計數據。憲法地位決定了審計是獨立的政府機構，擁有審計監督的職權，同時也決定了審計數據的真實可靠性。政府性資金審計從政府財務決策需求出發，反映出管理和使用資金的真實情況，確保政府能夠對宏觀經濟運行有效性做到事先控制，也可以客觀評價宏觀經濟政策的實施效果并能夠及時修訂調整。大量的客觀數據提供了宏觀經濟政策效果的評判依據， 增加了進行真實客觀的宏觀經濟分析的可能性，并保障了宏觀經濟政策的制定基礎。

（三）政府性資金審計全覆蓋成果不明顯

從審計全覆蓋的廣度來看，我國政府審計遠沒有實現全覆蓋。通過查閱2008年至2012年預算執行和其他財政收支審計結果公告，可以統計這5年，審計署在預算執行審計中審計的中央一級預算單位分別為54、56、53、49和57個，剔除重復審計的審計對象，預算執行審計2008至2012年5年來共審計單位110個，占全部中央一級預算單位的5.82%。

從審計全覆蓋深度來看，我國政府審計并未實現有深度的全覆蓋。根據審計署績效報告，2010至2012年，通過審計署向司法、紀檢監察機關移送案件線索和事項分別為131、177和351件，年度分析結果表明審計署向司法、紀檢監察機關移送的案件呈逐年上-升趨勢。但是從違法違紀案件的查處情況來看，審計結果公告顯示，2008年至2013年，通過審計署移送并結案的違法違規案件為270件，占全部移送案件659件的40.97%。

從現在的審計環境和審計結果看來，這與我們一直倡導的加大審計力度、提高審計效果相悖。如果按照現行的審計力度或者審計手段，要想達到這樣的要求仍是一項艱巨的任務。

二、政府性資金審計全覆蓋存在的難點

（一）審計計劃管理模式不能滿足審計全覆蓋的要求

中國審計現在采取的地方審計計劃和中央審計計劃分開管理的模式，不利于分別充分發揮國家審計資源。通過對2004年審計人力資源有關數據的分析，地方審計機關約有75000人，審計署及其派出機構目前約有2500人，在數量上前者幾乎是后者的30倍。根據有關法律規定，組織領導全國的審計工作和分配全國審計資源都由審計署負責。根據調查數據顯示，目前落實到具體的審計項目計劃安排上的審計署人員和相對任務繁重，人數眾多的地方審計機關缺乏足夠的人力資源，因此審計署的直接管理控制能力也可見一斑。同時，按照目前審計署的審計計劃分散使用本來就相對緊缺的審計人力資源，不利于統一規劃使用審計資源，難以形成審計合力[4]。此外，在雙重管理模式下，地方審計機構的獨立性和權威性較弱，容易受到當地政府和有關部門控制，最終導致審計計劃制定的不科學和不合理。由于審計工作容易受到當地一些領導人或部門的干預，審計機關不愿對這些“重要政黨”和當地政府行政負責人直接負責的項目安排審計，導致審計機構不能有效的履行職責。

“重年度計劃輕中長期計劃”一直是審計計劃編制中存在的問題。制訂中長期計劃沒有引起審計機關的足夠重視，大多數審計機關尤其是地方審計機關沒有制定過此類計劃，有的即使制訂了也沒有認真執行。審計機關目前仍采取單獨管理不同年度審計計劃的模式，容易導致對審計職責范圍內的重點對象進行缺乏全面考慮和前后配合地反復審計，不但造成審計資源浪費，也很可能會導致一些行業和單位存在長期得不到審計的盲區，造成審計監督不全面，沒有實現全面覆蓋。

“重計劃完成輕可行性研究”是審計計劃制定中存在的問題。由于缺乏足夠的調查分析和必要的可行性研究，使得審計計劃實施難度大、嚴重脫離實際情況。審計機關在具體執行審計計劃時為了成功地完成上級布置的審計計劃，容易只求按計劃完成審計任務，應付了事，難以確保審計質量，存在較大的審計風險。

（二）審計機關缺少與審計任務匹配的資源

在未來，用數據流形式顯示和保存的各級政府部門的經濟業務活動所產生的數據量將成倍增長。隨著國家信息化建設不斷推進，財務信息將演變成越來越豐富的數據類型和格式。審計全覆蓋必將造成審計任務和工作量的增加。面對數量龐大且多樣的數據源，審計機關不僅要有大量的數據采集和存儲能力，更重要的是快速分析和數據挖掘能力，從而迅速發現審計線索得出審計結論[5]。當前審計機關面臨的主要矛盾是任務重、時間緊而人手少。要想實現審計全覆蓋，審計機關和人員在審計理論和審計管理、審計方法、審計范圍等各方面面臨前所未有的挑戰，急需探索一條新的道路。

（三）審計機關缺乏把握重點與消除盲區的能力

審計機關審計缺乏管理思維，選擇審計對象相對隨機沒有固定的標準，也沒有固定的審核周期。對于關鍵審查對象沒有好的把握力、選擇的對象不覆蓋所有業務，選擇行業的主要審計對象往往缺乏代表性。由于審計整個范圍不僅包括國有資本的使用，也增加了個人績效審計。審計范圍再次擴大，這次審計的基礎上掃除審計盲區例如社區審計，鄉鎮審計都被提及。然而現在，審計機構明顯缺乏相關的能力，它已成為審計全覆蓋的一個主要障礙。

三、解決審計全覆蓋困境的對策

為了審計全覆蓋的開展，中國學者做了大量的研究。吳焱新等從審計功能全面實施和審計功能充分發揮，審計計劃制定和審計質量控制四個方面闡述了一個覆蓋有效的審計監督手段[6]。李厚喜提出要定期評估審計監督對象變化，更新全覆蓋范圍；建立涵蓋所有國有資源、國有資產、公共基金的財務報告框架；構建有效的監督機制框架[7]。嚴暢根據審計分析的樣本和審計結果公告，提出通過科學的審計計劃，增加審計調查問題的深度，實現大數據時代的審計模式的創新[8]。劉振鋒根據政府性資金全覆蓋的現狀，指出實現審計全覆蓋應處理好流量資金與存量資金審計、審計任務重與審計資源不足、把握重點與消除盲區三個關系[9]。結合以前學者做出的研究，我分析總結得出以下幾點解決審計全覆蓋的對策：

（一）增強審計威懾彌補審計計劃管理模式不完善

在當前的審計計劃管理模式沒有改變的情況下，只使用良好的審計威懾，使其變得無處不在、變成“無形的力量”，政府性資金審計全覆蓋這一目標才可以實現。審計全覆蓋不僅要發現問題，懲治腐敗，更應注意審計建設的影響。在強大的輿論氛圍下形成一個報警，建立起有效的問責制，促進被審計單位自覺遵守法律法規，被審計人員自覺遵守職業操守，實現察于未萌，止于未發的審計目標，我認為應該從以下兩個方面設計工作機制

1.增強審計成果的實效性。審計實效性主要體現在審計深度、廣度和審計成果的利用方面。通過制定審計工作計劃消除監控盲區，抓住關鍵的審計點，不斷增加審計監督范圍。通過結合地方審計機關的監督力量，挖掘出全部的違法紀律問題，再利用審計結果完善審計機制，增加了揭示有深度問題的力度和處理問題能力。通過增加審計的威懾力，幫助被審計單位自覺消除避免審計的僥幸心理，自覺樹立接受監督的觀念[10]。利用重大案件調查的強大威懾力和廣泛影響，最終實現審計力量的全面提升，有效地預防腐敗，發揮審計“免疫系統”功能。在審計重大案件的過程中，不僅威懾了違法違紀的機構和人員，更是擴大了審計的影響提高了全民的關注度，成為了打擊貪污舞弊最有效、最直接的手段。審計重大案件能夠防止國家的經濟損失，樹立審計形象，擴大審計影響，阻止國家的不良之風和國有資金的流失。

2.擴大審計結果公開的范圍。重點關注以前容易被忽視的地方審計機關的審計結果和沒有得到充分重視的審計披露出的問題的整改結果，進一步完善審計公告制度，在社會監督和輿論監督之下提高審計的威懾作用。目前，地方審計機關得出的審計結果受到的關注度和透明度不高。縣、市審計機關的審計結果披露仍存在很多阻力，因為擔憂公布審計結果帶來的負面影響和社會壓力，一些地方審計機關從來沒有向社會公布審計結果。為了完善審計結果公告制度，有必要加強審計執行的規范性和獨立性，對審計結果公布制度進行宣傳，擴大審計權威和關注度，積極構建違規必追究的審計監督環境。

（二）建立“大兵團作戰”模式把握重點消除盲點

精準地抓住對全局舉足輕重的審計對象是實現審計全覆蓋的前提條件。但目前我國的審計資源不足且審計任務繁重緊急，把握關鍵審計對象成為了一大難點。重點審計對象就像是一個由點、線、面組成的整體。點是指具有代表性或者典型性的重要單元；線是指從資金的分配，審批，形成一個完整的操作鏈；表是指根據審計的要求，地方審計機關安排確定的關鍵領域。建立全面的審計項目系統和工作機制，是把握審計重點的關鍵。審計結果能夠反映國民經濟的運行中存在的問題，為國家經濟決策提供重要的參考意見的前提是選擇出能夠代表整個行業，整個地區，甚至輻射整個國家的重點審計對象。

建立一個“大兵團作戰”的組織模式，實現審計主體的縱向垂直。縱向垂直是指審計人員垂直整合的組織和管理，形成一個“國際象棋”模式的審計工作。國家審計署在業務上擁有更高的權威和獨立性，擴大目前的審計管轄范圍使審計達到全面覆蓋，集中全國的審計資源從中央到地方，形成對抗模式。強化重組可以迅速徹底把握總體形勢，站在國家高度關注資金運行中暴露的問題，分析問題，并提出了建議。

（三）與其他政府部門協作增加審計資源

首先，由于國家審計是行政執法部門，審計手段僅限于審閱、函證、詢問等常規手段，實行審計監督主要依賴被審計單位數據信息，缺少對被審計單位和人員強制性的執行權，當被審計單位出現違法違紀的跡象時無法獲得足夠的審計證據。因此，國家審計需要與公檢法部門建立聯動工作機制，擴大審計成果。其次，審計機關在審計前可以利用社會審計和內部審計結果，聘請民間組織或相關專家參與國家審計項目可以彌補審計資源缺乏的情況。為彌補國家審計人員的知識結構有限，審計機關可以與其他審計組織協調審計，吸收在各個領域有造詣的內部審計和社會審計人員。《意見》中也明確表示支持國家審計機關向民間審計組織購買審計服務，從而增強審計力量，節約審計成本。

參考文獻

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[3]肖琳.國家治理理論下對全部政府性資金審計的探索[J].審計與理財，2012.

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[6]吳焱新，周春山，蔡守宇.審計監督全覆蓋實現路徑探究[A].江蘇省審計學會第三屆理事（會）論壇論文集，2014-07-14.

[7]李厚喜.推動國家審計監督全覆蓋的思路與建議[J].審計月刊，2014（2）：46.

[8]嚴暢.實現審計全覆蓋的初步探討[J] .審計月刊，2014（3）：13-14.

[9]劉振鋒.公共資金審計全覆蓋是提高監督層次的重要途徑[J] .審計月刊，2014（6）：20-21.

[10]謝盛紋.國家治理視角下的政府審計目標與對象[J].當代財經，2012-04-15.