基層政府部門預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效管理研究

游振華

【摘要】我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理改革開(kāi)始于2005年，實(shí)現(xiàn)預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效管理是預(yù)算績(jī)效管理改革的重點(diǎn)內(nèi)容。在財(cái)政部牽頭下，各地方政府以中央政府部門的預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效管理改革為示范，陸續(xù)展開(kāi)了預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效管理工作。本文結(jié)合福州市鼓樓區(qū)政府部門預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效管理實(shí)踐，探討基層政府部門在實(shí)踐中遇到的問(wèn)題及采取的對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算項(xiàng)目支出 績(jī)效管理

一、基層政府部門預(yù)算項(xiàng)目資金的特點(diǎn)

預(yù)算項(xiàng)目資金是相對(duì)于政府部門維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的人員和公用經(jīng)費(fèi)而言的，是提供政府部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)保障以外的經(jīng)費(fèi)。機(jī)構(gòu)小、人員配備少是基層政府部門的共同特點(diǎn)。除了大型工程項(xiàng)目和國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目專項(xiàng)資金外，基層政府部門預(yù)算項(xiàng)目資金具有種類繁多、金額小、管理手段單一的特點(diǎn)。項(xiàng)目資金種類繁多是因?yàn)榛鶎诱块T處于落實(shí)國(guó)家政策的前沿，需接收各級(jí)財(cái)政下?lián)艿馁Y金，以及因不定期的工作任務(wù)需要所追加的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等等。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)各類項(xiàng)目資金的管理主要針對(duì)資金使用的合法性和規(guī)范性，缺乏績(jī)效管理的概念。

二、預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效管理中的問(wèn)題

（一）預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)的編制

基層政府部門的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)既有體現(xiàn)該部門職能的經(jīng)費(fèi)也有上級(jí)下達(dá)的專項(xiàng)任務(wù)經(jīng)費(fèi)。以福州市鼓樓區(qū)編制2014年政府預(yù)算為例，財(cái)政部門為擴(kuò)大納入績(jī)效管理的項(xiàng)目資金的范圍，要求各政府部門在編制預(yù)算時(shí)，上報(bào)績(jī)效目標(biāo)的預(yù)算項(xiàng)目資金須占本部門預(yù)算項(xiàng)目資金比例的10%以上，納入績(jī)效管理的項(xiàng)目資金涉及到了所有的政府部門。設(shè)定應(yīng)納入績(jī)效管理的預(yù)算項(xiàng)目資金比例，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)大額項(xiàng)目資金的績(jī)效管理，使得重點(diǎn)資金的產(chǎn)出和成果受到重視，提高了重點(diǎn)項(xiàng)目資金的使用效率。但同時(shí)，過(guò)于重視納入績(jī)效管理資金的比例，也會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。如對(duì)于項(xiàng)目種類多、總體資金量大的政府部門，因可選擇性大，在上報(bào)績(jī)效目標(biāo)時(shí)，出現(xiàn)了避重就輕的現(xiàn)象，回避監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)難度大的項(xiàng)目，使得上報(bào)的績(jī)效目標(biāo)脫離該職能部門的工作重點(diǎn)。如果在審核環(huán)節(jié)不能有效把關(guān)，對(duì)各政府部門上報(bào)的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行合理篩選，后期的監(jiān)控和評(píng)價(jià)成本的投入將失去意義，偏離了績(jī)效管理的目的。

（二）預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)控

績(jī)效執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)控是在制定預(yù)算項(xiàng)目支出的績(jī)效目標(biāo)后對(duì)后續(xù)支出過(guò)程進(jìn)行的績(jī)效監(jiān)督和管理的過(guò)程?？?jī)效目標(biāo)的執(zhí)行過(guò)程耗時(shí)多久，監(jiān)控的時(shí)間就有多久，是工作量最大的一個(gè)環(huán)節(jié)。正如福建省財(cái)政廳廳長(zhǎng)陳小平所說(shuō)的“績(jī)效監(jiān)控是預(yù)算績(jī)效管理工作的第二個(gè)步驟，在績(jī)效目標(biāo)確定后，績(jī)效監(jiān)控應(yīng)伴隨著財(cái)政資金的使用同步進(jìn)行，依靠后期的績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)資金使用效率低下的績(jī)效執(zhí)行方進(jìn)行追究，是難以挽回?fù)p失的。事中的監(jiān)控，能加強(qiáng)對(duì)資金使用的管理，監(jiān)控過(guò)程提供的數(shù)據(jù)，能為項(xiàng)目結(jié)束后的績(jī)效評(píng)價(jià)打好基礎(chǔ)，達(dá)到預(yù)算績(jī)效管理的目的?！?/p>

目前，在人員配備有限的基層政府部門，還難以完全依靠財(cái)政和審計(jì)部門對(duì)不同單位、不同類別的預(yù)算項(xiàng)目支出進(jìn)行有效的績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控。實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)控的范圍受到限制。以福州市鼓樓區(qū)為例，對(duì)于預(yù)算項(xiàng)目支出的績(jī)效監(jiān)控方面還是以各部門的自行監(jiān)控為主，而各部門的自主監(jiān)控，又難免流于形式，績(jī)效產(chǎn)出和成果的好壞更多的依賴于事后的評(píng)價(jià)。事中的監(jiān)控多數(shù)還停留在通過(guò)政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)統(tǒng)一支付等合法、合規(guī)性的監(jiān)督和管理上。

（三）預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)是進(jìn)行預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的難點(diǎn)。結(jié)合基層政府部門具體實(shí)施中的問(wèn)題可歸納為幾個(gè)方面：一是基層政府部門執(zhí)行職能最貼近民生，有大量體現(xiàn)社會(huì)效益的支出，在預(yù)算項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)中，社會(huì)效益的體現(xiàn)用簡(jiǎn)單的量化指標(biāo)進(jìn)行考量是不合適的，需要大量的社會(huì)信息采集才能呈現(xiàn)客觀的評(píng)價(jià)結(jié)果，大量社會(huì)信息的采集必然加大了項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的成本和工作難度。第二，利用高校、科研機(jī)構(gòu)和各行業(yè)專家等第三方的力量來(lái)設(shè)計(jì)和實(shí)施預(yù)算項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)必然會(huì)在一定程度上提高績(jī)效評(píng)價(jià)的水平，但對(duì)于各類項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)絕對(duì)值較小的基層政府部門，第三方評(píng)價(jià)費(fèi)用是一筆不小的負(fù)擔(dān)，可能不符合成本效益原則，違背了績(jī)效工作的目標(biāo)。第三，專業(yè)人才的缺乏和信息化技術(shù)落后等是基層政府部門預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)中存在的普遍問(wèn)題。福州市鼓樓區(qū)各政府部門根據(jù)區(qū)財(cái)政部門的要求設(shè)計(jì)績(jī)效指標(biāo)，對(duì)預(yù)算支出的績(jī)效執(zhí)行成果進(jìn)行自評(píng)，大量采用了財(cái)政部項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系，但由于缺乏綜合性的系統(tǒng)信息數(shù)據(jù)的比對(duì)及專業(yè)機(jī)構(gòu)的協(xié)助，各政府部門在個(gè)性指標(biāo)的設(shè)計(jì)方面顯薄弱。

三、解決基層政府部門預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效管理問(wèn)題的對(duì)策

（一）通過(guò)預(yù)算項(xiàng)目支出的分類細(xì)化優(yōu)化績(jī)效目標(biāo)的編制

預(yù)算項(xiàng)目支出的分類細(xì)化是指把各類項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)按照支出用途和重要性進(jìn)一步細(xì)分。要使得納入績(jī)效管理的項(xiàng)目資金的績(jī)效目標(biāo)能緊密圍繞政府部門工作重點(diǎn)、能最大限度地把與社會(huì)發(fā)展、人民生活密切相關(guān)的經(jīng)費(fèi)納入到績(jī)效成果的考評(píng)中來(lái)，從而達(dá)到優(yōu)化績(jī)效目標(biāo)編制的目的。結(jié)合鼓樓區(qū)各政府部門的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目支出進(jìn)行必要的分類細(xì)化是必要的。通過(guò)分類細(xì)化，可把一些時(shí)效短、主要用于政府部門基本運(yùn)轉(zhuǎn)需求的經(jīng)費(fèi)，如臨時(shí)人員的支出、會(huì)議費(fèi)、辦公設(shè)備采購(gòu)、車輛使用開(kāi)支等列入合規(guī)性審核的范疇，把項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理的重點(diǎn)放在更能體現(xiàn)政府部門執(zhí)行職能的成果以及產(chǎn)生較大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的項(xiàng)目支出上。使得處于基層的政府部門在人員、資金等各方面都有限的條件下，突出重點(diǎn)，最大地實(shí)現(xiàn)預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效管理的成果。

（二）提高組織保障力度和專業(yè)人才培養(yǎng)加強(qiáng)績(jī)效執(zhí)行過(guò)程監(jiān)督

項(xiàng)目支出績(jī)效管理的監(jiān)控是貫穿預(yù)算項(xiàng)目支出的全過(guò)程的，因?yàn)轫?xiàng)目支出績(jī)效管理的目標(biāo)不僅僅是要能體現(xiàn)政府部門的投入和產(chǎn)出，更重要的是要能看到工作成果，在于目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？?jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的好壞也是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)工作能力的檢驗(yàn)。這就需要必要的組織保障來(lái)促使各部門領(lǐng)導(dǎo)把壓力轉(zhuǎn)化為動(dòng)力，高度重視項(xiàng)目支出的績(jī)效監(jiān)控過(guò)程，才能保障績(jī)效成果的實(shí)現(xiàn)。

同時(shí)，要充分發(fā)揮審計(jì)、監(jiān)察、財(cái)政等監(jiān)督管理部門的作用，除了合規(guī)性的審查外還應(yīng)加大績(jī)效執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)管力度，對(duì)重大項(xiàng)目需實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)控。并利用國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)部門等在各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)把關(guān)。

項(xiàng)目支出績(jī)效管理的順利實(shí)施需要熟悉預(yù)算績(jī)效管理的專業(yè)化人才。基層政府部門人員少，一般都需身兼數(shù)職。在條件受限的情況下，必需要提高工作人員的專業(yè)化水平，有針對(duì)性地進(jìn)行專業(yè)人才的培養(yǎng)，提高從事預(yù)算績(jī)效管理人員的素質(zhì)。

（三）合理構(gòu)建預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系

合理有效的預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系是客觀進(jìn)行預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)所在。財(cái)政部項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系是考核基層預(yù)算部門績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的基本考評(píng)指標(biāo)，但是要使得基層政府部門預(yù)算項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)更加客觀合理，還需要深入細(xì)化個(gè)性指標(biāo)設(shè)計(jì)，使得項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)更能體現(xiàn)地方特點(diǎn)和部門特色。要實(shí)現(xiàn)共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)的結(jié)合，除了需要地方財(cái)政部門與基層政府部門的協(xié)作配合外，在信息化和專業(yè)化水平不高情況下，還是應(yīng)該借助專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)的幫助。為降低評(píng)價(jià)成本，基層政府部門可結(jié)合實(shí)際，突出重點(diǎn)部門、重點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的實(shí)踐，由點(diǎn)帶面，不斷總結(jié)提高，逐步建立起合理有效的預(yù)算部門的個(gè)性指標(biāo)體系。

預(yù)算項(xiàng)目支出的績(jī)效管理將改變?cè)袑?duì)經(jīng)費(fèi)使用注重投入與產(chǎn)出而忽視成果的做法，提高了財(cái)政資金的使用效率。但由于預(yù)算項(xiàng)目支出的績(jī)效管理是從上到下從中央到地方逐步推廣開(kāi)的，基層政府部門在嚴(yán)格執(zhí)行政策的同時(shí)也要結(jié)合地方特點(diǎn)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，真正地把預(yù)算項(xiàng)目支出的績(jī)效管理工作執(zhí)行到位。