河南省基礎設施建設投融資渠道創新研究

常法亮

過去十幾年，河南省抓住機遇大力發展城鄉建設，處處展現出“高標準、大建設、上規模”的姿態，從規劃超前的道路交通和城市新區建設、中原城市群的崛起，到航空港區、“三化”協調發展，體現了經濟發展“新常態”的思路，主要表現為發展速度適宜、結構優化、社會和諧、具有可持續性。原有的粗放式發展已經不適應當今形勢，現在經濟更加多元化，所以我們的投融資渠道也應該進行創新，采取多元化的基本形式。據《關于河南省2015年財政預算執行情況和2016年預算（草案）的報告》數據，截至2015年年底，全省各級政府債務余額合計5464.9億元。正在建設的項目及規劃中的項目和將要到期的債務加一起，資金需求量之大可想而知。所以，為了保證基礎設施建設項目順利推進，保證“三化”協調發展，政府必須拿出行動，要繼續利用現有融資渠道，加強對項目的監管工作，同時要拓展新的融資渠道，進一步提高資金使用效率。

一、投融資渠道創新的思路

在過去二三十年的建設實踐中，市場化改革幾乎已經打通所有的市場化投融資渠道，不管是什么類型的經營主體，都可以通過商業銀行、政策性銀行、國際金融組織、股票市場、債券市場、信托機構等渠道取得建設和經營資金，還可以通過項目融資等方式直接從國內外企業和個人投資者處獲取資金。我們已經形成了一個多元化的投融資渠道體系。但是從融資渠道分布來看，目前建設資金仍是以財政資金和國有銀行信貸為主。所以，如何拓展非政府融資渠道，吸引更多社會資金進入基礎設施建設領域是我們投融資渠道創新的重點。

不過，在拓展融資渠道方面進行盲目創新并不可取，因為投融資渠道的存在與社會發展的進步程度、公眾投資水平、金融體制、信用水平等有較大的關系。比如一說起溫州商人，就讓人想到“地下錢莊”“炒房團”等詞，這不僅說明當地經濟發達，也說明他們的投資理念單一，當地金融環境比較寬松，監管不嚴。當然這些“地下錢莊”的盛行卻不是一件好事，這些“地下錢莊”的資金用來搞基礎設施建設是不可能的。盲目進行創新不僅會影響到資金的有效性及安全性，也會帶來金融風險。正因為如此，我們在創新基礎設施建設資金融資渠道方面，既要考慮渠道拓展創新，也要考慮渠道體系結構優化創新。既要利用好傳統融資渠道，優化結構增加資金供給，又要拓展新渠道，加大增量資金提供，同時也要加強監管，提高資金使用效率，控制好金融風險。

二、投融資渠道創新的實現途徑

從資金來源看，我們的基礎設施建設投融資渠道有財政、銀行信貸、資本市場、外資等。當然，金融創新不斷在發展，目前“互聯網+”正在對傳統融資渠道產生沖擊。從河南省經濟社會發展的現狀出發，考慮未來發展前景、社會成本、融資可能性、金融風險防范、資金有效性等多個因素，未來，我們進行基礎設施建設的投融資渠道創新與優化，可以從以下幾個方面著手：

（一）爭取發行地方政府債券，嚴控資金使用領域，提高資金使用效率和效益

從長期來看，借鑒國際經驗，當地方政府稅收收入不能滿足其財政支出需求時，地方政府可以發行債券為基礎設施建設及公共產品籌資，如英、美、德和日本等國家，地方政府債在其財政收入及債券市場體系中都占有重要地位。發行地方政府債券可以將隱性債務顯性化，這也是化解財政風險和金融風險的必然選擇。當然，地方政府在經濟基礎、財政狀況、金融生態環境、償債能力，政策扶持力度和發展潛力、基礎設施等方面存在很大差異，這些就決定了地方政府債的融資難度和成本不一。地方政府一定要完善地方政府債券風險管理機制，從地方政府債券的發行定價、交易、償還和監管各環節進行嚴格規定，建立健全債務風險預警和應急處置機制，妥善處理存量債務，以防范系統性金融風險和財政風險。地方政府可以根據自身建設項目的建設期限與使用年限，自主選擇債券期限，尤其是在利率處于低水平階段，盡量降低融資成本，幫助政府節約開支。

我國絕大多數地方政府都有發行地方債，但是有些地方債到期后，償還出現困難，就出現了借新還舊的問題，比如發行新債券去置換到期的債券。根據審計署2013（32）號審計結果公告顯示，2013年對全國政府性債務審計結果表明，政府性債務是經過多年形成的，在我國經濟社會發展、加快基礎設施建設和改善民生等方面發揮了重要作用。目前我國政府性債務風險總體可控，但有的地方也存在一定的風險隱患。河南省基礎設施建設任務較重，要積極爭取發行地方政府債券，并做好債券置換工作，將融資成本盡可能降下來。2015年，河南省首次自行組織發行地方政府債券1424.9億元，重點投向機場二期、出山店水庫等水利工程、公路交通體系、保障性安居工程、城鎮基礎設施等重大項目建設；2016年年初，省財政廳已經發行兩批定向承銷地方債，共計35.8224億元。隨著建設項目的加快進行，河南省還要擇機推出地方政府債券，為建設項目融資。

（二）適度舉借銀行借款，優化負債期限、成本結構，控制好財務風險

我國當前實施的是財政分權體制，這種體制強化了地方政府的支出責任，尤其是基層政府為本地區居民提供公共基礎設施的支出責任，擴大了地方政府的收入規模，提高了地方政府統籌安排即期和遠期收入的自主性，相應增強了地方政府的承債能力，從而使地方政府舉債成為可能。當然，對于地方政府來說，向銀行借款是一種最便捷的融資方式，因為發行地方政府債券既要受到各種條件限制，融資成本相對銀行借款來說也會略高。長期以來，地方政府早已形成通過融資平臺向銀行借錢搞開發建設，又以國有土地使用權作為擔保，最后通過賣地償還債務的模式。我們試想一下，如果某一天賣地收入難以償還到期債務或無地可賣怎么辦？所以其操作不具持續性。從項目融資穩定性、防范金融風險、財政風險的角度看，政府要出臺意見，對舉債主體、舉債程序和債務償還等事項作出明確規定，為規范債務管理提供制度保障。對于借款額度必須適度，省級政府可以設計一些指標核定其借款限額，同時從負債期限、融資成本、償還風險等方面著手進行優化。

我們可以通過新型投融資平臺舉借國內外銀行借款為基礎設施建設項目融資，除了利用國內商業銀行及政策性銀行借款外，河南省各地政府也要積極拓展對外交流，注意國外銀行動態及國際金融組織的借貸情況，在不違反國內相關法律法規的前提下，積極利用國外及國際金融組織貸款，盡量以較低的借貸成本為河南省各地基礎設施建設提供資金支持。國際金融組織貸款是由一些國家的政府共同投資組建并共同管理的國際金融機構提供的貸款，旨在幫助成員國開發資源、發展經濟和平衡國際收支。其貸款發放對象主要有以下幾個方面：對發展中國家提供以發展基礎產業為主的中長期貸款，對低收入的貧困國家提供開發項目以及文教建設方面的長期貸款，對發展中國家的私人企業提供小額中長期貸款。國際金融組織貸款有國際貨幣基金組織、世界銀行/國際復興開發銀行（IBRD）、國際開發協會（IDA）、國際金融公司（IFC）、亞洲開發銀行（ADB）、亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）、聯合國農業發展基金會和其他國際性、地區性金融組織提供的貸款。貸款條件優惠，國際金融組織的貸款一般利率較低，期限較長，但是審查嚴格，手續繁多，從項目申請到獲得貸款，往往需要很長的時間。

河南省在推進新型城鎮化建設中，就曾創新棚戶區改造融資機制，獲得開發性金融和政策性金融等支持項目累計簽訂合同金額1368億元，實際發放貸款812億元，保障了棚戶區改造項目順利實施。以上成功經驗表明，在利用政策性貸款方面，我們還是有優勢的。

（三）規范投融資平臺公司，完善公司治理結構，支持公司上市發行股票或債券融資

通過在資本市場上公開發行債券進行融資以支持城市基礎設施建設已經成為一種重要的融資手段。發行企業或公司債券可以一次籌集大量資金，而且還款期限較長。但是發行債券或上市的要求較高，只適合某些規范的公司制運作的投融資平臺融資。發改委曾在2010年發布的《關于進一步規范地方政府投融資平臺公司發行債券行為有關問題的通知》中，提出要繼續支持符合條件的投融資平臺公司通過債券市場直接融資，并且要有效防范債券風險以及連帶的地方政府債務風險。因此，我們要想采用發行公司債券或公司上市方式直接融資，要做到以下幾點：

首先，改造現有地方政府的投融資平臺公司，建立現代企業制度，按照公司制要求建立并不斷完善公司治理結構，滿足發債和上市對公司股權結構、組織結構和治理結構的基本要求。在這一點上，河南省已經著手進行改革。河南國有資產控股管理運營有限公司（以下簡稱“河南國控”）經過數年改革重組和資本運營，已經形成了集團管控的運營機制，通過加大對金融類資本的投入，實現依托現有實體資本與金融資本融合發展。不僅河南國控，還有作為河南省“一號”投融資平臺的河南省投資集團，其戰略轉型與重構也在進行。這樣通過兼并重組、股權重構、國企改制等措施培育壯大一批省級政府投融資公司后，對于那些符合條件的，可以積極申請上市發行股份，或者申請發行企業（公司）債券。

其次，不斷增強公司的自營性經營收入，提高可持續經營能力。地方政府投融資平臺的經營收入主要來自承擔政府公益性或準公益性項目建設。在公司初始創建階段，這些收入來源可以理解，但是，如果僅僅依靠這些來進行還本付息、不斷投資，顯然也是杯水車薪。所以，必須加強對這些投融資平臺公司的管理，提高其經營能力和投資水平，通過資本市場將一些投資變現，用這些資金去撬動更多的資本，像滾雪球般就會慢慢積累一些自有資產，假以時日，這些平臺將是很好的公司。

最后，投融資平臺公司要以自身為基礎，在保證國有控股的前提下，加大引進社會資本力度，可以通過增資擴股或共同成立產業投資基金等形式，壯大公司實力，提高其融資能力，增強其金融功能。比如河南省投資集團支持中原證券加快上市，推進中原信托增資擴股，增強信托融資對省重點項目建設的支持力度，根據省政府安排整合地方金融資源，參與省級銀行重組等。

（四）嘗試通過“互聯網+金融”進行融資渠道創新

互聯網的發展是大時代趨勢，已勢不可擋。它滲透到我們生活中的方方面面，在改變我們生活習慣的同時，也沖擊著傳統行業。而互聯網金融帶來的沖擊最為猛烈，最具代表性的互聯網貸款也正加速蠶食著傳統融資機構，成為人們心中僅次于銀行的融資渠道。

傳統融資渠道有哪些弊端呢？對于基礎設施建設來說，財政籌集資金畢竟有限，資本市場融資門檻高，信托融資成本高，銀行融資速度慢、目標不精準、融資成本也較高，各有其弊端。那么新興的互聯網融資有何優勢呢？“互聯網融資”作為創新的融資平臺和融資渠道，網貸和各大電商平臺這兩個融資渠道是代表。互聯網貸款產品具有設計人性化、審批速度快、借貸門檻低、不受地域限制和利于傳播等特點，迅速成為互聯網的新熱點，這兩年發展迅速，但其存在的問題也不容忽視。比如第三方電子商務平臺阿里巴巴推出的在線融資渠道，銀行依托阿里巴巴等第三方電子商務平臺，利用網商的線上信用行為數據為中小企業提供低門檻的融資服務。主要面向電子商務會員用戶，并且有一定的地域限制，融資額度也有限。

雖然傳統融資渠道有一些缺點，但是傳統融資渠道比如銀行融資有其不可替代性，在產品設置和定價上具有一些優勢，特別是在一些貸款額度大、貸款周期長的項目上更是如此，互聯網金融也有其缺陷，這就需要投融資主體精心設計融資方案，只有將兩者結合起來，才能真正為基礎設施建設融資所用。

總之，要創新基礎設施建設的投融資渠道，就要充分發揮政府和民間投資的積極性；要不斷開放基礎設施建設市場，大力吸引各類民間資本向基礎設施領域的投資，促進投資主體多元化和融資方式的多樣化。河南省作為中部大省，隨著國家相關政策的出臺和支持力度的加大，將會再次掀起發展建設的新浪潮，希望能夠通過融資渠道的創新，籌集到更多的建設資金，更好地服務于基礎設施建設工作，早日實現河南省“三化”協調發展。