對美國全球戰略重心東移的分析與評估

【摘要】美國全球戰略東移是經過數任總統努力、長期持續的過程。冷戰后，歷任政府均未放棄過對亞太地區的投入與經營。奧巴馬為了彌補其前任在亞太投入的不足及“失衡”，因應中國和東亞在世界權力結構中的比重上升，推出了“亞太再平衡”戰略，以前所未有的決心、力度、全方位加快其重心東移的步伐。但在東移過程，其他地緣板塊、其他地區安全狀況惡化，以及美國國內政治及預算支出等方面的掣肘，分散了美國的精力，消耗了其強化亞太存在的資源。不僅如此，美國戰略東移過程引發的重心失焦與失誤，直接引發歐洲戰火再起，中東局勢惡化，及亞太內部的分裂。

【關鍵詞】全球戰略 亞洲轉向 戰略重心 亞太再平衡 美國外交

【中圖分類號】 D51 【文獻標識碼】 A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.12.004

為了因應中國和東亞在世界權力結構中的比重上升，奧巴馬執政后美國全球戰略重心加速從中東退出，正“把其注意力轉移到潛力巨大的亞太地區”，①不斷加快其重心東移的步伐?！皝喬倨胶狻睉鹇砸殉蔀閵W巴馬政府外交政策的一個基石，②并成為美國共和、民主兩黨間少見的共識。③因為按照美國知名智庫戰略與國際研究中心《亞太再平衡2025》報告，中國的經濟、軍事和地緣政治影響力即便繼續邁著適中的步伐前進，世界都將見證自19世紀末20世紀初美國崛起后，全球權力再分配最大的一次變動。④隨著奧巴馬任期即將結束，有必要對美國全球安全戰略重心東移進行回顧、分析與評判。

美國戰略東移的歷史與過程

應該清楚的是，美國全球戰略東移并非是從奧巴馬政府開始，而是經過數任總統努力、相當長的過程。美國第26任總統西奧多·羅斯福早在1903年就曾預言：“地中海時代隨著美洲的發現而結束了。大西洋時代正處在發展之頂峰，勢必很快就要耗盡它所控制的資源。唯有太平洋時代，這個注定成為三者之中最偉大的時代，僅僅初露曙光?！雹?975年12月7日，美國總統福特在檀香山提出美國對亞洲和太平洋地區的政策綱領，即“新太平洋主義”（New Pacific Doctrine）。福特認為，美國是一個太平洋國家，美國就業機會、外匯收入和原料來源全靠同太平洋地區的經濟聯系，我們與該地區的貿易現在每年以30%以上速度增加。世界大國對安全方面關切的問題在亞洲交織在一起。美國、蘇聯、中國和日本均為太平洋國家。太平洋的平衡對美國和太平洋其他國家都是至關重要的。⑥

1978年，耶魯大學教授帕特里克與澳大利亞學者德賴斯代爾接受美國參議院外委會的委托，并于次年共同提交了一份關于環太平洋經濟合作問題的研究報告，于1979年正式提出了題為《關于建立亞洲太平洋地區經濟組織的研究報告》。報告認為：“由于太平洋地區在經濟上相互依賴的加深和世界經濟實力逐步從歐洲、大西洋地區轉移到太平洋地區，美國應該考慮確定其對外經濟政策的新重點和建立美國同亞太國家經濟關系的新格局?！眻蟾娼ㄗh成立一個類似經濟合作與發展組織（OECD）的太平洋貿易發展組織（OPTAD）。里根總統上臺以后，多次重申美國是太平洋國家。美國1984年3月新設了環太平洋共同體代表，并派出首任代表費爾班克斯訪問亞洲太平洋各國；9月，根據里根總統的指示成立了上述國際性組織——太平洋經濟合作會議的國內委員會，里根和布什同時出席了首次碰頭會。里根總統強調“世界的未來在太平洋地區及其沿岸國家”，⑦里根聲稱美國與太平洋地區“息息相關”，在很大程度上，“美國的前途寄托于太平洋”。⑧

1989年，老布什”剛剛當選美國總統就首先出訪亞太。這是美國歷史上第一位先出訪太平洋后出訪大西洋的現職總統。1991年11月12日，布什總統在亞洲協會演講時強調：“雖然我們國家的傳統來自歐洲，但我們的未來轉向亞洲同樣重要?！雹?991年11月，美國國務卿詹姆斯·貝克（James A.Baker）在日本國際問題研究所的演講時，把美國介入太平洋地區的結構比喻為一把打開的扇子，基軸在北美，向西輻射。扇骨是美日同盟，其他扇幅分別呈三條射線：向北是美韓同盟、向南是美國與東盟，更南則是美國一個重要的政治、經濟、安全伙伴——澳大利亞，并逐步向中國、俄羅斯等國輻射。而整合這些扇幅的是亞太經濟合作（APEC）進程，即美國亞太“扇形結構”戰略。⑩同時，他還在《外交》季刊上發文認為，美國的前途命運對整個太平洋的依賴并不亞于大西洋，并提出建立太平洋共同體（Pacific Community），為美國開拓亞太地區的國際市場，及奠定美國參與亞太事務堅實基礎。?

到克林頓政府執政之時，亞太地區是美國最大的出口市場，1991年美國與亞太國家的貿易總額為3250億美元，比美國與西歐國家的貿易額多50%，是美國與拉美貿易額的3倍。?1993年7月，克林頓總統訪問東京時便提出建立一個“分享力量、分享繁榮和對民主價值共同承擔義務”的“新太平洋共同體”（New Pacific Community）的戰略構想。該戰略無視亞太地區的多樣性，在1993年11月西雅圖舉行的亞太經合組織部長會議和領導人非正式會議上，遭到冷遇及挫折，但其中的安全思路卻延續下來，成為克林頓政府亞太安全戰略的基礎。為了踐行總統的戰略構想，美國國防部曾先后于1995年和1998年發表過兩份《東亞與太平洋地區安全戰略報告》。1995年2月戰略報告指出，“亞洲是一個對美國的安全與繁榮越來越重要的地區”。?克林頓政府根據亞太地區的局勢和美國的根本利益，宣布停止執行老布什政府的亞太地區裁軍計劃，今后10年繼續在亞洲保持與歐洲同等規模的10萬兵力前沿部署和軍事存在，亞太逐漸成為美國戰略重點布防區。隨后，還于1997年出臺了《日美防衛合作指針》，將防務范圍擴展到“周邊地區”，讓美日同盟成為亞太安全戰略的基軸與類似北約的地區安全管理者。1998年11月，美國國防部又在其出臺的第二份戰略報告中再一次申明其“重視亞洲”的戰略思路，明確指出其戰略重心東移的方向沒有改變。

2001年1月20日執政的小布什總統，繼承了前屆克林頓政府戰略重心東移的遺產，宣稱中國是美國的“戰略競爭對手”，上臺伊始就承諾竭盡所能保衛臺灣等較為粗暴的圍堵中國的策略。2001年的《四年防務評估報告》明確提出要把美國軍事戰略的“重點放在西歐和北美以外新增的基地和站點”。?但這種態勢沒有持續多久就爆發了“9·11”恐怖襲擊事件，中國也向布什伸出援手，承諾支持反恐戰爭，美國隨后把全部注意力轉向其最大、最直接的安全威脅——恐怖主義和基地組織。此后的“反恐”戰爭打斷了美國戰略東移的步伐。不過，從2004年起，美國大幅調整亞太地區的美軍部署，將駐日美軍作為推進亞太地區戰略的據點，強化其司令部機能，擴大關島前沿核心基地的?？哲娀匾幠＜白鲬饘嵙?。2006年的《四年防務評估報告》明確指出，必須加速調整亞太戰略部署，建議至少將6艘航母和60%的潛艇部署到太平洋，以確保美國的優勢。?“在主要新興大國中，中國最具有與美國進行軍事競爭的潛力；若美國沒有反制措施的話，那么隨著時間的推移，中國將很可能發展出破壞性軍事技術，抵消美國傳統的軍事優勢”，?報告首次把中國界定為“最大潛在對手”。正因為如此，布什任期行將結束時，國務卿賴斯宣稱，與多數評論相反的是，“美國目前在亞洲的地位其實比以往任何時候都牢固”。?

亞太轉向：奧巴馬政府的“接力賽”

實現美國戰略東移原本是小布什政府剛上臺時的既定目標，但小布什政府在其任內忙于反恐，陷于伊拉克和阿富汗兩場戰爭難以自拔，對亞洲心有余而力不足，關注及重視不夠，對東亞區域合作及發展因精力不濟而無暇顧及，以至于其國務卿賴斯兩次缺席東盟地區論壇外長會議，而擬議中的2007年美國與東盟建立對話伙伴關系30周年紀念峰會，也因布什處理增兵伊拉克問題而未能舉行，更沒有出臺針對亞太地區更為廣泛的政治、經濟以及外交層面針對性的系統政策。所以，總體看，在奧巴馬政府上臺之前，美國全球戰略布局盡管也已出現某些重心調整的傾向，但小布什政府時期精力與資源嚴重向中東傾斜，因此，奧巴馬政府為了彌補其前任在亞太地區投入的嚴重不足及“失衡”，對其亞太戰略進行了更進一步地調整。相比之下，當前奧巴馬政府全球戰略調整最突出之處在于它已經超越了單一軍事或經濟層面，開始將其政治、經濟、外交及軍事全方位向亞太轉移。

2012年1月，五角大樓發布了題為《維護美國全球領導地位：21世紀國防的優先順序》的新戰略指南。奧巴馬表示，美軍在經歷了“十年反恐戰爭”之后正處于一個過渡期，雖然美軍將繼續為維護全球安全做貢獻，但有必要對其全球關注點進行“再平衡”，“把重心轉向亞太地區”。該文件第一次從軍事戰略維度詮釋了奧巴馬政府的亞太再平衡政策，對加強亞太地區的軍事部署作出明確表態。?借推行新的軍事部署計劃機會，美國正式提出亞太“再平衡”。自奧巴馬政府推出亞太再平衡戰略以來，美國已取得顯著的進展及眾多成就，主要有以下7個方面：

（1）加強了與澳大利亞、日本、韓國和菲律賓盟國的關系，同時保持了與泰國的長期合作，強化了美國在亞太的防御態勢，且把最先進的軍事能力優先部署于亞洲；（2）推進了與該地區更強的貿易和投資聯系，主要是通過與11個其他國家建立新的高標準跨太平洋伙伴關系（TPP），以前所未有的環境和勞工標準，加深經濟一體化；（3）深化了與印尼、馬來西亞、新加坡、越南和印度的伙伴關系，并加強了與臺灣地區的非官方關系；（4）促進了與中國更持久和更富有成效的關系，通過擴展務實合作領域，以應對全球性挑戰，并建設性管理彼此分歧；（5）強化該地區的制度結構，加強以規則為基礎的秩序，包括通過加入東亞峰會（EAS）及成為第一個在雅加達建立駐東盟專任使團、派遣常駐大使的非東盟國家；（6）支持緬甸正在進行的民主過渡及與美國建立更密切的關系；（7）通過諸如東南亞領袖青年計劃，努力促進人民與人民之間的聯系。

可見，奧巴馬政府重心東移首先、也是其最成功的是把全面加強與老盟友、新伙伴與優化美軍前沿存在、軍力布置結合起來，提升亞太駐軍的抗打擊能力和靈活反應能力。把美軍過去集中于第一島鏈的兵力和裝備，如西太平洋西部、東亞、日本沖繩一隅分散部署，轉移到澳大利亞、新加坡、日本本土及第二島鏈關鍵節點關島、夏威夷和阿拉斯加等多地美軍力量的部署。?

同樣，強化擴大軍事存在、優化軍力部署是美國這一波戰略調整最顯著的特點。2011年11月7日，奧巴馬親自宣布重心轉向亞太并介入亞洲的同時，宣布在澳大利亞達爾文港駐軍，建立軍事駐點，這也是自冷戰結束以來美國首次在亞太擴大其軍事存在。美國再通過軍工合作、軍火貿易和軍事援助等方式，推動美澳國防工業結構的一體化；以兩國在情報共享、太空和網絡安全等領域的合作，讓澳方還同意美在澳部署C波段大功率雷達和太空望遠鏡，讓美澳同盟成為美國控制太平洋和印度洋，美國戰略重心轉向的戰略支點。與此同時，美國關島、夏威夷等關鍵節點得到全面強化。美國還強化了“第二島鏈”的中心——關島，美軍太平洋司令部總部所在地，“第三島鏈”中心——夏威夷、北美、亞洲大陸結合部——阿拉斯加的美軍力量，以改善美國應對亞太地區一系列緊急事態的能力。

另外，美國還利用南海、東海和黃海問題來鞏固其同盟。美國利用中日釣魚島撞船事件和日本大地震拉緊美日同盟，強化了在中日釣魚島爭議中支持日本的立場，明確將釣魚島納入美日安保范圍。再通過2015年《美日防衛合作指針》將美日間安全與防衛合作擴大為全球范圍與屬性，實現美日從平時到戰時都實現“無縫、強力、靈活、高效”的協調和反應，讓美日同盟成為美國“亞洲同盟體系和安全的基石”及再平衡戰略的重中之重。

在朝鮮半島，美國則把朝鮮作為其推行再平衡戰略的切入點，利用“天安號”事件和延坪島炮擊事件拉緊美韓同盟，積極強化與韓國的防務合作關系，包括推遲向韓軍移交戰時作戰指揮權，并考慮在韓國部署對中國構成威脅的薩德（THAAD）反導系統（含X波段雷達），讓韓國放棄了自1998年起一直拒絕加入美國主導的東亞戰區導彈防御體系（MD）的立場，使美韓關系成為21世紀新的戰略同盟及東北亞安全與繁榮的關鍵。

還有，美國通過美菲外長和防長“2+2”會談，向菲律賓海軍轉讓“漢密爾頓”號武裝快艇，出動P-8A偵察機飛越仁愛礁和為菲律賓補給船只提供空中支援，促使菲簽署了為期十年的《美菲加強防務合作協定》，允許美國在菲律賓的五個軍事基地建設和運作軍事設施，為美軍重返菲律賓打開大門，將美國這個“主要的非北約盟友”置于再平衡戰略的“核心”。

除了強化同盟，美國大力發展與印度尼西亞、馬來西亞、越南等國的新興伙伴關系，作為美國在東南亞構建的同盟體系的重要補充。美國借菲律賓、越南擾動東南亞國家與中國的關系，在東南亞挖中國“墻腳”更不惜余力。通過武器銷售、聯合培訓等強化與印度尼西亞的防務合作；強化與新加坡防務合作，向新加坡派駐4艘新型瀕海戰斗艦及部署P-8A“海神”反潛巡邏機；通過高層互訪、聯合演習、防務對話以及解除武器禁運，加強與越南的防務聯系，試圖開拓新的戰略布點。

美軍在亞太的軍事部署及軍事同盟漸呈“網絡化”，這是奧巴馬政府戰略東移第二個特點。亞太已成為美國最先進武器的展示臺和試驗場。到2020年，美軍把60%的海、空軍力量部署到亞太，同時美軍擬把最先進的海空投射能力以及靈活輕便能力和作戰保障能力部署到亞太前沿，打造前沿軍力持續、廣泛存在。針對駐軍日本和韓國，美國仍將推行大軍駐屯模式；而針對駐軍澳大利亞和新加坡，美國將推行大有區別的輪換派遣模式，繼而實現20余年美國海軍在東南亞地區首次持續存在，從而以多樣化方式維持前沿美軍常新常在。美國利用南海、東海和黃海問題來擴大“制衡中國”的區域體系的同時，增加在亞太的軍演次數和規模及軍艦訪問亞太的次數，使多國軍事演習頻繁化、定期化、常態化，美國力圖逐步把已建立的雙邊軍事同盟整合為多邊軍事聯盟體，從而在亞太地區建立強大的區域安全網絡，甚至是“亞太版北約”。

其次，TPP是美國實施亞太新戰略另一只抓手，即借助跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定（TPP）影響亞洲的經濟進程。隨著全球經濟增長重心和財富向亞太，特別是亞洲地區轉移，亞太地區經濟充滿活力。東盟10+1、10+3、10+6機制或運行多年，或在發展之中，中國東盟自貿區已啟動，中日韓FTA談判也在推進，地區經貿合作與機制不斷發展。美國為防止亞太經濟和政治重心向中國傾斜，有意把TPP協議打造成一個高標準的自貿協定，以對抗中國推進“東盟+3”和《區域全面經濟合作伙伴關系（RCEP）進程，削弱中國對東盟國家的經濟影響，削弱和架空東盟等地區一體化組織；進而，美國通過在經濟上與亞洲主要國家捆綁在一起，分享亞洲發展機遇，搭乘亞洲經濟發展快車，為美國對亞洲出口及經濟復興提供動力，進一步提升美國的區域影響力，力圖保持美國在亞太經濟合作進程中的主導地位。

其三，防范、針對和對沖中國的意味甚濃，這是奧巴馬政府“亞太再平衡”戰略第三個顯著特點。奧巴馬在訪問澳大利亞時還指出：“認為我們害怕中國的看法是錯誤的，認為我們試圖排斥中國的看法也是錯誤的?！?2013年3月11日，美國國家安全事務助理多尼倫（Tom Donilon）在亞洲協會演說時，把建設性的中美關系首次明確列為美國“再平衡”戰略的第三大支柱并對中國關于構建新型大國關系的倡議做出了明確和積極的響應，稱“我們不希望兩國關系被定義為競爭和對抗關系。但是這有待雙方——美國和中國——在現有大國和新興大國之間構建一種新型關系”。在否定再平衡戰略針對中國的同時，多尼倫強調“世界上任何外交、經濟或安全挑戰的解決都離不開中國，離不開美中廣泛、富有成效且具建設性的雙邊關系”。

不過，在美國重心東移大背景下，中美關系呈現出多層次特點。在地區層面，無論美國全面加強與老盟友、新伙伴的關系，還是優化軍力布置，或推出排華的TPP均有強烈針對中國的色彩。中美在哥本哈根會議、美國2010年和2011年政府兩次對臺軍售、奧巴馬兩次在白宮會見達賴喇嘛及黃海軍演、東海防空識別區、南海斷續線等問題兩國矛盾不斷。但在全球層面、在非傳統安全領域則表現為更多的合作。

而隨著奧巴馬政府在亞太“再平衡”戰略下對中國周邊及南海問題的持續介入，南海問題已成為美國“重返亞太”特別是介入東南亞的一個重要切入點或抓手。針對中國在南海合法的島礁建設活動，美國罕見高調地派遣軍艦和軍機在南海推行“航行自由行動”，公開介入南海，直接與中國對抗，推動南海問題“東盟化”，試圖在中國與東盟國家之間打入楔子，以謀取地區主導權?？ㄌ卦?016年香格里拉亞洲安全峰會上甚至威脅在南海周邊地區部署B-52戰略轟炸機，而上一次美國在南海部署B-52戰略轟炸機還是在越戰時期，這意味著中美沖突全面升級，在南海發生發生軍事沖突的風險驟增。

其四，美國在亞太致力于建一個“基于規則”的地區秩序。通過掌控國際規則整合力量和保持優勢，是美國不同于以往帝國或霸主國的治理方式。2010年11月，奧巴馬訪問印尼，在與印尼總統蘇西洛會晤之后說：“我們希望確保所有人都在同一個國際框架內、遵循一系列規則行事。在這個框架內，每個國家都能認識到對彼此的責任?！卑凑彰绹偨y國家安全顧問湯姆·多尼?。═om Donilon）的解釋，美國戰略“再平衡”的最終目標是，“通過影響亞太地區的規范和規則促進美國在這一地區的利益，確保國際法和國際規范得到遵守，商業自由和航海自由得到保障，新興大國與其近鄰建立相互信任，用和平的手段而不是威脅或脅迫解決爭端”。

早在2010年的美國一東盟峰會上，美國就提出支持東盟和中國制定具有法律約束力、包括確保航行自由、和平解決爭端的“南海行為準則”。另外，美國還利用西太平洋海軍論壇，與澳大利亞、加拿大等國推動制定《海上意外相遇規則》（CUES），規范亞太地區日益頻繁的海上軍事行動。美國力推高水平、高標準、排除中國的TPP，旨在掌控未來規則制定的主導權。中國等新興經濟體納入體系還不夠，還要讓他們遵循新規則，也就是遵守美國規則。

奧巴馬政府比以往任何一屆政府都更加重視同東盟的關系，積極參與了區域內各種多邊機構的活動，諸如東盟地區論壇、東盟峰會、亞太經合組織、東亞峰會、美國—東盟峰會、香格里拉對話、太平洋島國論壇和湄公河下游行動計劃等。2009年2月，希拉里·克林頓成為美國歷史上首位訪問東盟秘書處的國務卿，同年7月，她又代表奧巴馬政府簽署了美國長期不愿簽署的《東南亞友好合作條約》，并高調宣布美國“重返東南亞”。2009年11月，奧巴馬出席了在新加坡舉行的首屆美國一東盟峰會。2010年6月美國成為第一個設立駐東盟使團的國家。隨后，美國2011年成為東亞峰會正式成員國，奧巴馬則成為出席東亞峰會的第一位美國總統。在次地區層面，發起了湄公河下游行動計劃（Lower Mekong Initiative），吸收泰國、越南、老撾、柬埔寨等湄公河下游國家參加，推進環境、衛生、教育和基礎建設合作。總之，通過廣泛的參與，美國進一步擴大了在制度化框架下對東盟事務的參與。

最后，有效拓展了與柬埔寨、老撾、緬甸等中南半島國家的接觸與交往，其中與緬甸關系的改善及其國內政治轉型尤為引人關注。2011年12月，美國國務卿希拉里訪問緬甸，成為半個多世紀以來首位訪緬的國務卿；2012年，美緬兩國互派大使，美國放松對緬甸的金融、經濟和外交制裁；同年，緬甸總統吳登盛與奧巴馬實現互訪，美緬關系全面突破，并啟動美緬“民主、和平與繁榮伙伴關系”。若緬甸能實現成功轉型，則成為奧巴馬及其“重返東南亞”戰略最富有意義的外交功績；若緬甸成功被美國撬動，成為圍堵中國南下印度洋戰略通道的支點國家，那么美國不僅可利用緬甸威懾中國與中南半島國家的陸地聯絡，還直接影響中國能源供應通道安全及西南邊疆安全，堵上對華弧形包圍圈的缺口。

美國重心轉向的掣肘

隨著奧巴馬政府“亞太再平衡”戰略的推進，美國加快了戰略重心東移的步伐。相比克林頓及小布什政府，此次美國安全戰略重心東移決心與力度之大，已是超過之前的預計，在中國周邊可謂是風生水起，甚至掀起巨浪。但放眼全球，美國安全戰略重心的東移卻面臨著種種困難與阻力。即便美國兩黨對重心東移有著高度的共識與默契，即便奧巴馬政府不遺余力地推進“亞太再平衡”戰略，在推進重心轉向過程中仍不可能一帆風順。

首先，美國對外安全戰略重心受制于不同地緣重心間的競合。美國紐約市立大學副教授、新美國基金會的高級研究員彼得·貝納特（Peter Beinart）認為，美國首先從古老的門羅主義原則出發，必須繼續阻止敵人的力量在美洲建立一個灘頭陣地。其次不應允許敵對力量主宰歐洲。三是任何敵對力量不應把美國排擠出東亞，這是二戰時美國與日本開戰的原因。第四，沒有對手應阻止美國對中東石油的獲取。在這些領域之外，美國利益是有限的?！安贿^，美國在地緣重心優先次序上是有排序的。從優先性上看，最優先是美洲，其次是歐洲、再次是中東，最后才是東亞。

自“門羅主義”以來，拉美一直被美國視為自己的“后院”，從來不容其他大國染指。西班牙勢力被趕走之后，美國在拉美根深蒂固的存在已近兩百年。除了1962年上演了一次古巴導彈危機之外，一百多年來幾乎從未有任何國家膽敢在美洲捋“山姆大叔”的虎須。美國只有在受到外部及內部挑戰時，才會給予拉美一定關注。美國在拉美占有絕對的優勢地位，無論是拉美內部還是外部力量都沒有對其構成威脅。盡管哥倫比亞存在長期的國內沖突，拉美仍是世界上相對穩定和和平的地區，拉美的反美情緒在很大程度上只是一種理念上的沖突。正因為如此，美國只有在受到外部及內部挑戰時，才會給予拉美一定關注，拉美在美國外交政策中的地位從來都很低。

穩定的美歐關系一直是美國全球戰略的主要支柱。美國在歐洲參與并領導了兩次世界大戰及冷戰，打敗了法西斯德國及蘇聯，法德實現和解，歐洲步入一體化、持續的和平、普遍的繁榮與穩定的同時，也形成了穩固的“跨大西洋聯盟”。隨著蘇聯和華約的解體，歐洲地緣軍事中兩大軍事集團對抗的冷戰格局也已隨之不復存在。無論當前還是可預見的未來，俄羅斯已無力恢復當年蘇聯的軍事實力與美歐抗衡。在安全戰略上，維系緊密的“跨大西洋關系”是美國全球戰略布局重要組成，也是美國推行全球擴張戰略的地緣政治基礎?？傮w上看，冷戰后歐洲地緣軍事安全形勢相對穩定。

中東是地理位置上的十字路口，它連通了大西洋、印度洋兩大洋，中東地區周圍環繞黑海、地中海、里海、紅海和阿拉伯海等國際海域，是亞、非、歐三大洲的結合部，所以中東歷來是全球地緣政治的“火藥桶”。同時，中東也是東西方文化交匯、沖突、碰撞的地區，更是猶太教、基督教、伊斯蘭教三大宗教的發源地，還是民族問題、領土紛爭問題的戰爭多發地，特別是中東地區蘊藏著世界74%的石油儲存量，是人類經濟生活必需的戰略資源石油主要供應地，使中東又成為大國博弈的競技場。無論把美國全球戰略歸納為“歐亞大陸戰略”或“歐亞大棋局”，還是“兩洋戰略”，中東都是美國大戰略的最為關鍵性的中間地帶及“連接點”。因此，無論從地緣政治，還是從戰略資源，或文明發源地看，中東在21世紀仍是世界各大國爭奪的焦點。再加上中東離歐洲比較近，更容易在美歐跨大西洋聯盟內尋求到更多的共識與支持，因此美國總是在實際戰略運用過程，中東往往總是優先于亞太。而隨著美國戰略重心加速東移，其過程必然受到歐洲、中東地緣版塊的牽制。

其次，美國利益的全球性決定了其重心東移過程，其安全重心將不斷受到世界熱點——烏克蘭危機、敘利亞危機、“伊斯蘭國”崛起等事件的沖擊與影響。希拉里·克林頓上任美國國務卿后首訪亞洲，以此來釋放亞洲事務擺在其外交政策最核心位置的信號。離任后禮貌地建議繼任者約翰·克里也采取同樣的做法。但克里對此卻完全不感興趣，明確表示他傾向于把注意力集中在美國外交政策最傳統的優先事務上——中東和平進程。于是，2013年國務卿克里一年往中東跑了10趟，相比之下，他的東亞之行卻只有5次。其中，一個頗更具有象征意義的時刻是，2013年10月美國總統奧巴馬竟然缺席印度尼西亞巴厘島舉行的亞太經合組織峰會。2013年美國在中東確實很忙，這一年的危機有敘利亞內戰、埃及軍事政變，及伊朗核問題重要談判的開啟，以至于美國官員抱怨說：“白宮忙于危機管理，而外交政策領域中90%的危機都來自中東。”正因為如此，英國《金融時報》專欄作家吉迪恩·拉赫曼（Gideon Rachman）評論指出：美國2013年竟重返中東！“隨著轉身亞太，中東原先主權國家在美國反恐戰爭及“阿拉伯之春”的沖擊下弱化及失衡，中東開始陷入種族、教派和國家力量相互爭斗的漩渦和前所未有的危機之中，伊斯蘭國于是異軍突起，對地區主權國家和平民造成了重大傷害。隨著ISIS勢力的急速滋長，美國猛然發現如今恐怖主義正從中東向世界范圍內擴散，且已包括美國本土。

隨著美國把注意力及資源加速向亞太轉移，這就給了曾受美歐聯手擠壓的俄羅斯提供了空間及機會。俄羅斯總統普京果斷出兵克里米亞，并于2014年3月22日正式“收編”原烏克蘭克里米亞加入俄羅斯。隨后烏克蘭東部的獨立運動又將烏克蘭拖入戰火之中，美歐百般施壓及制裁，俄仍堅守底線絕不屈服，俄羅斯與北約的對抗進入了自冷戰結束以來最為激烈的時刻。令美國沒想到，“與自己所臆想的東亞挑戰相比，現實的威脅來自于歐洲”。美國又不得不“重返歐洲”。不過，若再觀察其2017財年國防預算，美軍在歐洲的軍費增加了4倍，打擊ISIS的支出同比也增加了50%。賈德森和梅塔（Judson&Mehta， 2016）為此感慨說：“若美國（戰略重心）有任何地方轉向發生的話，那定是歐洲！”

其三，非傳統安全的挑戰加劇。世界正處于一個新的經濟全球化時代，安全的內涵正在發生重大變化。當前，國際社會正面臨著許多前所未有的全球問題和非傳統安全的挑戰，而非傳統安全的挑戰不同于傳統安全最大特點就是需要國際社會共同合作來解決或應對。《2015年美國國家安全戰略》報告列舉了美國所面臨的最緊迫的安全挑戰：包括削弱并最終擊敗“伊斯蘭國”，從源頭抑制埃博拉病毒，制止核武器材料的擴散，并減少全球碳排放。全球問題的惡化及非傳統安全問題的擴散，國際社會對合作的訴求，及對全球攜手治理的呼喚制約了美國強烈針對性的“亞太再平衡”戰略的實施。更何況，嚴重性和對整個世界的威脅程度往往不亞于傳統安全。美國犁頭基金會總裁約瑟夫·奇林喬內（Joseph Cirincione）在其著作《核噩夢：在為時已晚之前保護世界》中表示：全球變暖以及核武器已具備全球規模上的威脅，它們都是可預防且可逆轉的災難。類似，美國國務卿克里也認為，人為的氣候變化將會影響人類的整個生活方式，氣候變化是世界上“最可怕的大規模殺傷性武器”。不應該允許大公司和特殊利益集團“劫持”有關氣候變化的辯論，那些不接受人類活動導致氣候變化觀點的人是“以次充好的科學家”和“極端的空想家”。因此，如若未來美國戰略重心若轉向非傳統安全，中國的參與、中美合作變得日益重要，甚至不可或缺。

最后，再從美國國內政治及預算支出角度研究看，歷任總統對外政策缺乏連續性。加圖研究所（Cato Institute）研究員本杰明·弗雷德曼說，奧巴馬政府的“亞洲轉向”政策實際并不存在。奧巴馬對華量身定作的“海空一體戰”缺乏足夠的財政支持，仍然只是一個模糊的流行詞。美國海軍在宣布亞太轉向戰略時實際上有55%艦船在太平洋，若按計劃2020年達到其60%，屆時受預算直接影響，即便太平洋艦隊獲得了整個海軍中大比例部分，但比現在仍會縮水，數量更少。相反，中國國防預算每年都以兩位數的速度增長，從2000年的200億美元增長至當前1660億美元。相對地，預計大約10年之后中國GDP和軍事支出都可能超過美國。

再從總統時間精力分配看，喬治梅森大學教授副教授科林·杜伊克（Colin Dueck）指出，奧巴馬總統上任6年多來，人們一直在爭論其外交政策最優先核心議程。不過，與他口頭振振有詞的聲明相反，美國在間歇性戰略緊縮的同時，奧巴馬卻花費了大量的精力，成功、戲劇性和徹底地在國內推進了諸如健保、金融監管，環境和同性婚姻等系列自由主義議程。等到其任期結束時，他最優先目標居然不是所謂的“亞太再平衡”，而是國內問題！

美國在債務危機嚴重、軍費不斷削減的情形下能否繼續其亞太再平衡政策也一直倍受懷疑。到2016年2月1日，美國聯邦政府債務總額已上升到19萬億美元，為GDP的106%。這些還不包括地方政府債務，以及無資金支持的社會保險與福利項目債務。1965年，美國國防支出是GDP的7.2%，福利項目的強制性支出是GDP的5.7%。而2014年，美國國防支出是GDP的3.5%，福利項目的強制性支出是GDP的14.3%。到2024年，主要包括醫保、社會福利等的支出將占聯邦政府開支的63%。這種強制性支出不斷增加的明顯趨勢，將不斷壓縮包括國防經費在內的自由支配開支。對此，CSIS經國會授權題為《亞太再平衡2025》的報告也聲稱，根據預算控制法制定的軍事預算標準將“嚴重阻礙再平衡的實施”。報告要求國會“達成一個長期的兩黨協議，提高防務經費”。美聯儲前主席格林斯潘認為，這種源于政治制度的開支和債務是不可持續的。而美國前財長保爾森指出，美國“最大的危險不是中國，而是我們的政治體制不會做可讓我們保持強大的當做之事。”

冷戰后，克林頓政府積極推進北約東擴及強化跨大西洋聯盟，重心仍在歐洲；小布什政府發起“全球反恐戰爭”，戰略重點轉向了大中東；奧巴馬上臺后則試圖將戰略重點東移亞太。問題在于，奧巴馬之后的總統將戰略重心放在哪呢？美國政府政策缺乏這種連續性。更不要說，若類似主張學習北歐民主社會主義的桑德斯（Bernie Sanders）或人物當選美國總統，更有可能徹底改變美國全球重心及中美當前在亞太激烈競合的態勢。

正是有太多的重大安全問題分散著美國政府的精力與資源。在美國戰略運行過程，世界上其他地區的熱點及安全狀況惡化，都會分散美國精力，削減用于強化亞洲的美國力量的資源。因此，從這個意義上說，政策宣示與實際行動還是有差別的，美國的戰略重心與安全重心并不總是一致，美國重心東移受制于地緣、安全、國內政治等諸多因素競合的結果。

幾點判斷與評估

冷戰后，美國不斷推進其全球安全戰略重心東移，一直沒有從根本上發生動搖，且得到了切實推進。美國亞太安全戰略在不斷調整演變的中始終有一個不變的宗旨，那就是竭力維護、加強美國在亞太地區全方位的絕對優勢及主導地位。通過對美國安全戰略重心東移的歷史與現實及其掣肘因素作出分析，我們可以得出以下幾點判斷與評估。

美國安全戰略的重心與焦點仍模糊。在接受杰弗里·戈德堡（Jeffrey Goldberg）采訪時，奧巴馬表示：非洲和拉美不應得到美國如此大的關注。他認為歐洲是全球穩定所需的來源，雖然他有時感到不耐煩，但歐洲需要美國的協助，而中東是個該避開的地方。但奧巴馬并不愿意把所有精力放在中東。即使在中東局勢緊張的關頭，奧巴馬依然非常“執著于將美國的注意力轉向亞洲”。不過，令奧巴馬沮喪的是，恐怖主義不斷影響他更廣泛的全球戰略目標。多年來，“亞洲轉向”戰略對他來說一直是重中之重（paramount priority）。

不過，2010年《美國國家安全戰略》明確表示，美國必須在許多相互競爭的優先事項中做出艱難的選擇。美國國家情報總監詹姆斯·克拉珀表示，“ISIS不是美國不共戴天的敵人，它會造成傷害，并可以殺死我們美國人?！钡獻SIS不能毀滅美國，而俄羅斯卻有這種能力。同樣，2015年7月，美國參謀長聯席會議主席約瑟夫·鄧福德將軍曾在他的提名的聽證會上將俄羅斯標為頭號“存在威脅”。美國陸軍參謀長馬克·米萊將軍于2015年11月2日也表示俄羅斯是美國的頭號威脅。而聯邦調查局局長杰姆斯·科米于當年7月22日宣稱ISIS組織才是最大的威脅。已離職參謀長聯席會議主席馬丁鄧普西在2015年《美國國家軍事戰略》簡而言之：“我為國服務40年以來，當今的全球安全環境是最不可預測的?！薄皞鹘y基金會學者、前國防部副助理部長史蒂夫·布奇對此卻不以為然地說，“現實的狀況是，美國依然是一個全球事務上的大國。我們要有能力應對幾個主要地區發生的事件，特別是亞洲、歐洲和中東地區。我們實在不能將重心轉向某個單一地區?！睘榇?，《紐約時報》總結道，當問奧巴馬政府是以何種順序去給美國國家安全外部最大威脅排序？答案是：這得取決于你問的是誰以及問的哪個部門。在奧巴馬政府內部對威脅判斷都如此混亂，只能說明奧巴馬政府的安全戰略的重心與焦點仍然模糊，亦缺乏共識，或者說根本不適應現實。

奧巴馬政府想同時應對中東的失序，歐洲與俄羅斯對峙的麻煩，及關注中國在亞太崛起，美國在最巔峰的時候都做不到。過度擴張的結果是消耗自己，引發內部民意反彈，反體制的特朗普及民粹代表桑德斯在此次大選引領風騷，著實讓人大跌眼鏡，也可窺見美國一般民眾對于美國政府的失望與冷漠。

失敗的美國中東和歐洲政策。奧巴馬政府的安全戰略的重心與焦點模糊的最直接結果是美國在中東和歐洲政策的失敗，直接導致了戰略失衡，中東和歐洲局勢失控。

隨著奧巴馬政府急切地推進亞太再平衡戰略，歐洲與中東還是被有意或無意地置于失衡狀態，歐洲與中東開始陷入前所未有的危機。2014年爆發的烏克蘭危機幾乎將歐洲拖進戰爭，是自蘇聯解體以來俄羅斯與西方長期較量下的最大危機，使得奧巴馬的戰略失衡危機更加嚴重，歐洲重新成為大國對峙的前沿，奧巴馬政府不得不將更多的精力重新放到俄羅斯。中東北非的社會動蕩、失序和國家的碎片化，以及國際恐怖主義的猖獗，堪稱當今世界的地緣政治黑洞，其安全風險與不確定性居高不下。迄今，伊拉克國內出現極端組織“伊斯蘭國”，恐襲常態化。美國從阿富汗撤軍一再推遲，敘利亞內戰仍在持續，各方混戰不已。2013年化武危機，踩到了美國2012年劃下的“紅線”，在美國實施有限的軍事打擊的同時，卻不料奧巴馬政府再次迅速陷入了動武及”“重陷中東”的困境。

奧巴馬政府在眾多危機中分身乏術，左支右絀，處處被動，其根本原因是其對外戰略“犯了急功近利，對外戰略失誤且過于分散的錯誤。”在短短幾年內，奧巴馬對外戰略就急切地想實現兩次戰略重心轉型——”“從伊拉克轉向阿富汗，再從中東轉向亞太?！?/p>

面對美國戰略東移引發的重心失焦，轉向失誤，直接引發歐洲戰火再起和中東局勢惡化，美國不得不再次向歐洲和中東再次提供安全保障。美國既想鞏固北約“東擴”的戰果繼續遏制俄羅斯，又想鞏固“反恐”的戰果穩住中東地區，還想在亞太地區制衡中國的崛起，這些龐大目標的疊加即使是鼎盛時期的美國也未必可以實現。同時兼顧亞太、中東和歐洲三大戰略要沖成為美國對外戰略不可能的任務。更何況，奧巴馬政府錯過了在其執政期間“阿拉伯之春”給予美國在中東扭轉美國頹勢的機會。在中東如此重大、顛覆性時刻，美國沒能投入更多的資源，更多的精力，影響中東的走向與民意，解決其內部結構性沖突及問題，而是讓中東矛盾更趨復雜與惡化，以至于以“伊斯蘭國”（ISIS）為代表的更加暴烈的恐怖主義復活，中東局勢的影響已蔓延滲透至全球更大范圍。奧巴馬政府對中東戰略時機的錯失，戰略耐心的缺失及戰略上的“夾生飯”，直接后果是未來中東在今后至少20年無法穩定下來，世界也由此更加動蕩，美國因此要身陷中東至少20年！

分裂的亞太（東亞）。美國總統奧巴馬曾多次強調，美國歡迎一個穩定、和平與繁榮的中國的崛起，尋求與中國發展建設性的關系，這種關系會給美中兩國人民帶來好處，并促進亞洲和世界各地的安全和繁榮。同時他還認為，“從傳統大國關系來說，美國和中國的關系將是最緊要的”，但一個衰弱、感到受威脅的中國比成功、崛起的中國更可怕。美國前國務卿希拉里·克林頓則把將與中國的關系界定為“美國有史以來必須管理的最具挑戰性和影響最大的雙邊關系”，需要進行審慎、穩定和動態的管理”。不可否認，防范日益崛起的中國是美國朝野共識。

于是，美國不僅針對中國排兵布陣，而在亞太拉幫結派、染指東海、南海、偏袒盟友，竭力要把日本、澳大利亞、印度、韓國、東盟等有關國家拉入自己陣營，而把中俄尤其是中國推向陣線分明的另一邊，美國防部部長并斷言將長期與中俄“競爭”，且類似于過去50年美國同蘇聯的冷戰對峙。“我們的亞太再平衡不會淺嘗輒止，而會長期進行?！边@種試圖在亞洲復制歐洲的冷戰模式，不僅意味著美國已成為本地區游戲規則改變者，還意味著亞太地區也會走上冷戰時歐洲對抗與分裂的老路！

為了解決東亞“經濟靠中國，軍事安全跟美國”的”“二元化”傾向，美國力圖以TPP為依托，把亞洲第一大經濟體、世界第二大經濟體中國排除在外，推動經濟再平衡。原本充滿生機的東亞經濟發展與合作，卻因安全裂痕讓中日韓FTA談判舉步維艱。日本更是從安全戰略角度看待加入TPP的意義，東亞經濟合作由一個經濟議題逐漸被塑造為一個安全議題，呈現出經濟合作分裂化以及經濟合作安全化的趨勢，亞太再平衡戰略實現可能是一個安全對立、經濟分立的亞太。

還應看到的是，奧巴馬政府加速重心東移實際上已在東南亞地區制造了裂痕，東盟在東亞地區的政治領導力遭到削弱。個別國家自恃有強大盟友做后盾，一頭倒向美國，這完全不利于東盟的團結，更使東亞地區方興未艾的制度化進程受到沖擊和干擾。少數國家以本國利益綁架東盟，不惜在敏感問題上挺而走險，采取示強挑釁的冒險行為，介入“大國平衡游戲”，導致東盟各國在重大問題上意見日益不一致，不僅可能使東盟成為大國沖突的犧牲品，而且可能導致東盟分裂。

總之，美國既想搭上亞太崛起的快車，分享亞太發展成果，又想遏制住中國的全面崛起，并掌控亞太主導權。這一充滿拉攏、分化與對抗，不惜火中取栗的戰略使亞太局勢日益緊張脆弱與危險，使東亞面臨種種不測，及可能分裂與對抗的新困境。

注釋

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責 編/凌肖漢

Abstract： The eastward global strategic shift of the US is a result of the long-term efforts of several US presidents. After the Cold War， the US governments have never given up on the Asia Pacific region. To make up for the deficient investment in the Asia Pacific and the resulting imbalance due to his predecessors， Obama launched the "Asia Pacific rebalancing strategy" to respond to the increasing role of China and East Asia in the world power structure， and with unprecedented determination and efforts， he sped up the eastward shift of the US strategic center in a full-scale manner. But in the eastward shift process， the US is impeded by the deteriorated security situation in other regions， and domestic political and budgetary expenditure constraints， which distracts the US attention and consumes its resources for strengthening its Asia Pacific presence. Furthermore， the effect of lost focus or failed focus caused by the US eastward strategic shift directly leads to the resurgence of European war， the deterioration of the situation in the Middle East， and the Asia Pacific division.

Keywords： global strategy， Asia shift， strategic center， Asia-Pacific rebalance， US diplomacy