如何構建社會矛盾多元化協同化解機制

朱力

【摘要】近年來，我國各級政府有效地化解了大量社會矛盾，創造了行之有效的地方經驗，促進了社會和諧穩定。但是，一些新型的社會矛盾開始涌現，矛盾沖突的強度與烈度也在上升，矛盾博弈策略、手段日益復雜，這對社會矛盾的治理體系、治理機制、治理措施各方面提出了挑戰。單一的社會矛盾解決機制已經遠遠適應不了現實的需要，需要貫徹協同治理、綜合治理、依法治理的思路，充分調動社會各界的力量，采取不同的手段，解決紛繁復雜的矛盾。社會矛盾糾紛多元化解決機制的實現需要行政機關、司法機關、社會力量多方協同、廣泛參與，建立完善的組織框架，理順關系、優化流程，以實現社會矛盾的有效化解。

【關鍵詞】社會矛盾 和諧 化解 治理 調解

【中圖分類號】D920.4 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.12.006

目前，我國經濟社會發展已進入新常態，如何有效化解社會矛盾已經成為社會治理的核心議題。近年來，我國各級政府積極探索，采取有力措施，有效地化解了大量社會矛盾，創造了行之有效的地方經驗，促進了社會和諧穩定。但是，一些新型的社會矛盾開始涌現，矛盾沖突的強度與烈度也在上升，矛盾博弈策略、手段日益復雜，這對社會矛盾的治理體系、治理機制、治理措施各方面提出了挑戰。正是矛盾的客觀存在，產生了改進與完善矛盾治理機制的需要。

社會轉型時期我國社會矛盾呈現多元化態勢

2013年1月至2016年4月間，筆者所在的課題組先后組織了6次面對基層干部和普通群眾的城鄉社會調查，包括社會矛盾與社會心態等主題的問卷調查，共獲得有效問卷6600余份；同時采取半結構式的個別訪談和座談會，完成以鄉鎮、街道黨委書記、鄉鎮長和街道辦主任等基層干部為主的訪談600余人次，涉及江蘇、山東、湖北、四川、安徽等16個省、直轄市。筆者發現，本世紀以來頻發的征地拆遷、勞資糾紛、企業改制、歷史遺留等重大矛盾以及交通事故、醫患、家庭婚姻、鄰里糾紛等人際矛盾仍在高位運行，同時因環境污染、土地流轉和民間借貸導致的矛盾糾紛亦快速增長。

2015年4月①，課題組在X?、诘?個地級市開展了有關社會矛盾現狀的專項問卷調查。調查對象分為干部和群眾兩個群體。在干部群體看來，當前我國比較突出的六類社會矛盾是：征地拆遷（69.14%）、勞資糾紛（45.11%）、農村土地糾紛（42.17%）、環境保護（35.10%）、醫療衛生（29.21%）、涉法涉訴（28.03%）。其余的社會矛盾是：物業管理（27.33%）、鄰里糾紛（26.74%）、交通事故（26.27%）、社會保障（25.44%）、歷史遺留問題（24.62%）、婚姻家庭（23.44%）。在群眾看來，當前我國比較突出的六類社會矛盾是：征地拆遷（55.00%）、勞資糾紛（37.07%）、農村土地糾紛（36.42%）、環境保護（32.26%）、醫療衛生（30.92%）、鄰里糾紛（30.72%）、交通事故（26.41%）、婚姻家庭（26.26%）、社會保障（24.98%）、物業管理（19.62%）、歷史遺留問題（14.82%）、涉法涉訴（12.39%）。群眾與干部對于矛盾的看法，在前五位上是一致的。

我們通過對社會矛盾沖突事件的形成過程、演化邏輯以及化解對策的研究，發現諸多突出的、重大社會矛盾沖突（征地拆遷、勞資糾紛、土地糾紛、環境矛盾、歷史遺留矛盾、干群矛盾等）常常沖破既有的制度化渠道，已具有難以妥協的特征，表現出較強的“剛性”特質，我們嘗試將這類矛盾概括為“剛性社會矛盾”?！皠傂陨鐣堋笔且环N在社會不同利益群體之間已客觀存在的具有明確利益對抗性的社會矛盾。該類矛盾的形成是社會生產力和社會關系發展到一定階段，伴隨著社會結構要素的重新分化與整合而來的必然產物；引發該類矛盾的對抗性利益紛爭關涉到其中一方維護生存底線的剛性需求，明顯缺乏協商的“彈性”空間；該類矛盾沖突的強度和烈度均遠高于其他社會矛盾，目標的合理性與手段的非理性相絞合，往往沖破既有的制度化控制渠道，大量使用非制度化的博弈策略與手段，具有難以協調性；該類矛盾在總量上持續增長，種類上不斷衍生，具有較強的再生性；該類矛盾已顯現出向政治領域擴展的趨向，在發生機制上由傳統的被動反應性開始向主動維權的抗爭性轉變，地方政府已成為主要的沖突對象；矛盾沖突的負功能比較突出，具有較高的社會風險。因此，從這類矛盾的特性來看，其與一般柔性社會矛盾（發生在個體間的人際矛盾沖突、制度化手段可解決的）有著比較明顯的差異。盡管這類矛盾性質依然屬于人民內部矛盾，其與改革初期以個體之間的矛盾糾紛為主體的柔性矛盾有了較大的區別。從我們調查情況看，每一個矛盾源，都會形成矛盾的雙方甚至多方的獲益者與利益受損者。大量的矛盾累積了不同的矛盾受損群體，如被征地拆遷的農民和居民、失業的工人、受到環境污染的人群等，矛盾主體趨于多元化。從矛盾參與主體的形式看，已由過去較為單純的個人與個人之間的矛盾糾紛，逐步發展為群體與群體之間的矛盾沖突。也有某一群體或個人與企事業單位、某一群體或個人與行政機關、企事業單位與行政機關之間的矛盾沖突等；從矛盾主體的構成看，有些矛盾已由過去以社會底層群體為主向多階層共同參與轉變，矛盾不再僅局限于農民、下崗失業工人等群體，還常有教師、醫生、企業管理人員、中小企業主以及離退休干部等群體參加，特別是在環境污染、勞資矛盾、物業糾紛等沖突中，這種多階層共同參與的現象更加明顯。矛盾源的復雜化與矛盾主體的多元化，為化解矛盾沖突增加了難度。

在干部群體看來，群眾在遇到社會矛盾時常常采用的行動方式是：信訪（73.38%）、調解（60.66%）、媒體投訴或上網（46.41%）、自行協商解決（40.99%）、采取過激手段直接應對（26.15%）、訴訟（14.02%）、尋求工會、婦聯等人民團體的幫助（14.02%）、行政復議、行政裁決（7.89%）。群眾認為解決矛盾最有效的三種方式是：調解（74.93%）、自行協商解決（56.64%）和信訪（31.02%）。還有就是訴訟（22.10%）、尋求工會、婦聯等人民團體的幫助（17.99%）、行政復議、行政裁決（16.55%）、媒體投訴或上網（13.53%）、采取過激手段直接正面沖突（2.33%）。調查結果表明，當前社會矛盾的化解主要是在制度框架內加以解決的，但仍有相當部分人會采取過激手段應對。非制度化矛盾化解方式分為：一是民眾常采取的非制度化方式。主要包括：自我摧殘、極端泄憤行為等個體反抗；集體反抗，分為較溫和的集體抗議與較強硬的集體對抗兩類。較溫和的集體抗議是指通過集會、游行、示威等非暴力的方式表達利益訴求，而較強硬的集體對抗在方式與程度上更加激烈，如封堵交通道路、圍堵沖擊政府等，通常都有暴力的成分。二是政府采取的非制度化方式，如，阻止群眾走司法渠道解決矛盾；“花錢買平安”；或采取用強力阻止群眾反映訴求等。

社會矛盾多元化協同化解機制的內涵

從社會發展與社會治理的需要來看，矛盾類型的多樣化與矛盾主體的多元化，需要構建新的多元化矛盾的化解機制。傳統的社會管理更多的是以政府行政為主體，以司法為手段的自上而下的單一的矛盾解決機制。中共十八屆三中全會進一步提出，創新社會治理體制，改進社會治理方式，必須“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。③從社會建設到社會管理創新，再到社會治理的過程，是一個“摸著石頭過河”到主動進行頂層設計，由不自覺到自覺的過程。社會治理理論的提出，標志著執政黨主動適應社會變化，進行理論革新。單一的社會矛盾解決機制已經遠遠適應不了現實的需要，需要貫徹協同治理、綜合治理、依法治理的思路，充分調動社會各界的力量，采取不同的手段，解決紛繁復雜的矛盾。與傳統思路相比，社會矛盾多元協同化解機制更加強調的是政府與社會各界力量“雙向互動”的特征；社會矛盾多元協同化解機制更加強調協商、合作，采取協商民主的方式，通過廣泛聽取矛盾多方的訴求，統籌協調處理社會矛盾，尋找“最大公約數”，達成解決矛盾的共識。

所謂社會矛盾多元協同化解機制，是指在矛盾化解中將制度、政策、機構、隊伍、資源、社會力量等相關要素有機組合，形成穩定的一種合作（協同）關系與有節律的活動模式。就是要統籌各種力量，形成相互配合、多向互動的組織框架；就是要發揮訴訟、仲裁、行政調解、人民調解、司法調解、行業調解、信訪、協商和解、社會救助等多種解決方式的綜合功能；就是要綜合運用政治、經濟、行政、法律、教育等多種手段，推動各種解決方式、手段之間的統一協調、功能互補、程序銜接、良性互動。構筑起“黨政領導、綜治牽頭、司法推動、部門參與、社會協同、法治保障”的矛盾糾紛多元化解決工作體系，使得矛盾糾紛以最適合的方式得以及時有效解決。

化解主體多元化。社會矛盾多元化協同化解機制中，化解主體有多個：一是司法機關，主要是公安機關和法院。對涉法涉訴的矛盾糾紛，在進入司法程序之前由公安機關或法院進行調解，減少了矛盾糾紛化解成本。如果調解不成功，進入訴訟程序，矛盾化解主體就是法院。二是國家行政機關或準行政機關。行政調解、行政仲裁、行政復議的主體是國家行政機關，也有一些準行政機關承擔化解矛盾的職責，例如勞動仲裁委員會等。三是社會力量。社會力量的內涵很廣，主要指各種社會組織，如行業協會、商會、行業工會等；也指社會力量，如律師、新聞媒體、人民調解員等。不同的主體其處理結果的效力區別很大，司法機關和行政機關的處理結果具有國家強制力，而社會力量的處理結果不具備國家強制力。四是基層街道（鄉鎮）、社區的矛盾化解力量。五是矛盾雙方的當事者。不同主體在解決矛盾的過程中在主導性的選擇權利、選擇渠道、選擇方式上是不同的。

化解機制多元化。社會矛盾處理中，要對各種矛盾化解機制進行整合，協同運用這幾種機制，使它們共同發揮作用。與矛盾類型和化解主體相對應，可以形成四大機制，即以司法機構及法律規范為主的司法化解機制；以國家行政機關或準行政機關及行政規范為主的行政（如調解、仲裁、復議）化解機制；以社會組織、專業性社會機構及行業規范為主的社會化解機制；以基層社區組織與社會名流及道德規范、鄉規民約為主的社區矛盾化解機制。法律規則無疑是化解矛盾的底線，但司法化解不能解決所有的矛盾，而且成本較高、效率較低。行政化解易產生強制性，不適宜復雜的矛盾。社會化解機制與社區化解機制有著歷史文化傳統、社會心理習慣和公眾認同的強大的文化氛圍，是一種低成本、高效率的化解機制。多元化矛盾化解機制形成，需要在司法機制與行政機制以外，能夠接受、容納社會化解機制與社區化解機制。

化解方式多元化。制度化解決矛盾的這種方式主要有協商、談判、調解、仲裁、訴訟等，其主要特征是雙方在利益爭論的焦點上無法達成共識時，能夠以制度許可的手段加以解決。現在要引進非制度化的，但是行之有效的諸多矛盾化解方式。在矛盾化解準則方面包括道德規范、地方自治規范、市民公約、行規、團體章程、村規民約等社會性、地方性、民間性的柔性規范為主的化解規范，并在法規的基礎上，通過理、義、情等手段調解矛盾。它們具有引導、約束組織成員、團體成員、社區成員自覺遵守國家法律、社會公德的重要作用。另外，民族習慣、宗教文化中也有許多倡導和平、寬容、妥協的內容可以作為化解矛盾的思想與做法。

社會矛盾糾紛多元化解機制的初步形成

面對實際生活中形形色色的社會矛盾，基層政府在矛盾化解中做出了各種努力與探索，在以下幾個方面取得了進步。

對社會矛盾糾紛需要多元化解機制形成共識。原有的行政治理系統已經無法應對錯綜復雜的社會矛盾的治理。在當前社會矛盾多元化的情況下，大量的非制度化矛盾化解方式自發地形成。一是民眾常采取的非制度化方式。主要包括：其一，通過自我摧殘、極端泄憤行為、“鬧訪”、“纏訪”等形式的個體反抗；其二，集體反抗。較溫和的集體抗議是指通過集會、游行、示威等非暴力的方式表達利益訴求，而較強硬的集體對抗如封堵交通道路、圍堵沖擊政府等，通常都有暴力的成分。二是政府采取的非制度化方式，如阻止群眾走司法渠道解決矛盾、“花錢買平安”、用強力阻止群眾反映訴求等。民眾與地方政府中大量非制度化化解矛盾方式的出現，反映了現有矛盾處理機制的局限與弊病。通過對這些問題的反思，政府與學界已經初步形成了共識，過往單一的行政——司法化解矛盾的體系，已經無法適應新時期大量矛盾的處理與化解。需要轉換觀念，借助社會力量針對多元化的矛盾構建多元化的矛盾化解的新體系與新機制。

社會矛盾糾紛多元化協同解決體制的初步形成。社會矛盾糾紛多元化解決機制的實現需要行政機關、司法機關、社會力量多方協同、廣泛參與，建立完善的組織框架，理順關系、優化流程，以實現社會矛盾的有效化解，各地建立起統一的社會矛盾調處中心作為社會矛盾解決平臺。根據本課題組的調研，提煉部分地方的先進經驗，總結出社會矛盾糾紛多元化解決體制。根據地方經驗，從市級到社區建立四級大調解工作網絡，依次是市大調解指導委員會、區（縣）調處中心、街道（鄉鎮）調處中心、社區（村）調處站。有了實體化的調處中心，能為群眾提供“一攬子解決”訴求的服務平臺，讓群眾在家門口反映訴求，就地解決矛盾。市大調解指導委員會主要是對一些重大矛盾發揮指導協調作用，不具體處理問題。區（縣）調處中心主要承擔接待受理、分流指派、協作調度、檢查督辦以及重大矛盾糾紛調處五項職責。調處中心主任由政法委書記或綜治辦主任擔任，相關部門分別派人進駐調處中心，包括兩類，一類是處理矛盾的直接部門，如法制辦、信訪局、法院、公安局；另一類是預防矛盾和矛盾多發領域的管理部門如人社局、城鄉建設、城管、醫療衛生等。調處中心設立受理窗口負責接待群眾來訪，受理上級交辦或相關部門轉來或鎮調處中心請求協調辦理的事項。分類處理窗口按照人民調解、行政調解、司法調解、訪調對接、勞動人事爭議調解、專業調解的分類，分別負責不同類型社會矛盾的調解處置。專業調解主要是處理醫患、交通事故、勞動人事爭議、職工維權、婦女兒童維權、征地拆遷、環境保護、物業管理、消費、物價等多發矛盾，按職能分類調處矛盾糾紛；法律服務窗口主要負責法制宣傳，為群眾提供法律咨詢服務、法律援助等，解決重大的社會矛盾及其引起的群體性事件。

街道（鄉鎮）也建立矛盾糾紛調處中心，這是處理矛盾的最重要的環節，負責組織受理群眾信訪求助、開展政策咨詢和法治引導、矛盾糾紛排查調處等工作。矛盾糾紛聯動調解、分流指派、調處調度、調處督辦等職能，做到統一受理、集中梳理、歸口管理、依法處理、限期辦理。街道（鄉鎮）建立矛盾糾紛調處中心，主要是調解社區無法調解的矛盾，也直接接受矛盾雙方當事人的調解。這一級是整個矛盾化解體系中最重要的環節。村（社區）一級建立村（社區）矛盾糾紛調處工作站（室），由村（社區）黨支部書記牽頭負責，由綜治主任、保安聯防員、村民組長（樓棟長）、“五老”人員（老黨員、老干部、老教師、老軍人和老勞模）、居民骨干等組成人民調解委員會，協助村（社區）共同排查矛盾糾紛、收集掌握工作信息，整合調解力量，協調處理矛盾糾紛。村居（社區）調處站一般有專職調解員，設立專門的調解工作室和辦公室，負責日常矛盾糾紛排查和信息上報。

各級矛盾調處中心的建立，提高了各種矛盾化解的效率，大多數人際之間的矛盾糾紛得以化解。但一些重大矛盾糾紛解決起來比較困難，需要集中力量集約化調處、快速就地解決。根據本課題組的調查資料，江蘇連云港市采取三個方法對此類矛盾進行流程優化：一是疑難問題迅速移交。對征地拆遷、企業改制、民工討薪等疑難糾紛和易引發群體性事件的矛盾糾紛，在社區調處室無法單獨完成調解任務的情況下及時移送縣區矛盾糾紛調處中心，由縣區矛盾調處中心統一調度指揮，調集職能部門集中時間、集中力量及時予以化解；二是復雜矛盾共同會商，對易發生重大疑難糾紛的領域成立綜治委牽頭，司法、公安、建設、國土、衛生等相關單位參與的疑難糾紛化解工作領導小組；三是專業糾紛及時分流。對勞資、環保、醫患、消費、旅游、婚戀等專業類糾紛由矛調中心及時送至專業部門調處室調解，由專業人員解決專業糾紛。

社會矛盾糾紛多元化協同化解的社會力量初步形成。更為可喜的是，各地在矛盾化解體制外，開始形成了四股化解矛盾的力量，并且四股社會力量正在調整、融合之中，開始形成化解矛盾的合力。

其一是社會組織。各地采取了政府購買服務等方式，調動社會組織的積極性，并根據其調處社會矛盾的質量與效果，予以相應的獎勵或補貼。在征地拆遷、環境保護、勞動保障、醫療衛生、交通事故、物業管理等領域建立起專業性、行業性、地域性的調解組織，這類組織通常由行業協會、商會、市場調解委員會等牽頭，由退休的專業人員組成，并邀請熱心公益事業的社會組織從業者、地區人大代表、政協委員、公益律師、當地社會名流等第三方參與，為群眾免費提供矛盾糾紛的調解服務。

其二是律師。在推進“依法治國”的背景下，律師作為法律專業人士，可以發揮專業優勢，充當當事人之間、政府和當事人之間的橋梁和紐帶，將矛盾糾紛納入有序的化解軌道。例如有些地方實行律師進社區的“社區律師”制度。地方政府通過公開招標，與律師事務所簽訂法律服務合同，財政撥款統一購買法律服務，給社區全部配備“社區律師”。這些“社區律師”熟悉法律和當地的風俗民情，其第三方立場也更容易被矛盾對立雙方所接受。發生矛盾糾紛時，“社區律師”給當事人擔任法律顧問，直接參與矛盾糾紛的調處，也可以引導矛盾對立雙方通過法律渠道解決矛盾糾紛，防止事態擴大化和無序發展。人民調解組織處理重大矛盾糾紛和疑難問題時，請律師提供專業的法律指導，解答處理法律難題，舉辦法律培訓，幫助起草修改規章和法律文書，依法調解疑難糾紛。當然，也有少數律師在介入社會矛盾中故意鼓動矛盾糾紛當事人采取偏激手段，將矛盾的事態擴大。因此，需要加強對律師的引導和監管。

其三是新聞媒體。在多元化矛盾化解的力量中，新聞媒體主要發揮以下作用：一是充當社會矛盾的“監視器”，新聞媒體通過及時發現、報道社會矛盾的苗頭，引起政府與全社會的警覺以采取措施，防止矛盾的深化和擴大。二是緩釋社會情緒的“解壓閥”。新聞媒體能夠提供疏導社會對立情緒、緩釋和排解群眾怨怒的通道。通過新聞報道，讓群眾了解政府所做的工作；引導網民客觀理性地發聲，消解廣大群眾對政府的不滿。三是暢通社情民意的渠道。通過政務微博、政務微信公共號、網絡訪談等載體，與網民加強互動，收集社情民意，及時梳理、研判、回應群眾訴求，統籌網上網下，將網上問題網下解決，解決好群眾的切實問題。四是直接化解矛盾的平臺。部分地區利用新聞媒體作為載體，開通社會矛盾化解欄目，配備專業記者和編導人員，選擇典型的社會矛盾案例，現場跟拍調解員為當事人排憂解難、化解社會矛盾的過程，提升了人民調解的影響力和普及了法律知識。當然，非理性的網絡輿論也對社會矛盾起了助燃作用。

其四是民間權威。在社區有各種不同類型的“民間權威”，例如老黨員、老干部、老教師、老醫生、企業家、退伍轉業軍人等，在普通民眾中具有較高的社會威望，他們說的話使人信服。他們往往也是社會矛盾當事人所處的社區、鄰里等“初級群體”中的一員，容易接近。借助他們的力量來調解社會矛盾，往往可以收到較好的效果。有些地方廣泛動員農村“五老”（老黨員、老干部、老模范、老教師、老退伍復員軍人），推選有威望、有能力、公道正派的“五老”組成“和事老協會”“公道會”“里長會”等調解組織，充分發揮這些民間權威政治強、經驗多、威望高、智慧足、人情濃等優勢，有效地化解社會矛盾。有些地區將民間權威人士吸納為人民調解員，支持公信力較強的優秀人民調解員建立以個人名字命名的人民調解室，形成品牌效應。

社會矛盾糾紛多元化解決方式初步形成。黨的十八屆四中全會《決定》關于“完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制”提出明確要求。當前，我國化解矛盾的主要措施依然是以體制內的主渠道為主，與此同時，各地創新了許多新的化解矛盾的舉措。

調解是化解矛盾最便捷、代價最小的一種方法，具有靈活、便捷、高效、低成本等優勢。許多地方積極推動社會矛盾糾紛“大調解”④的化解舉措，構建起人民調解、行政調解、司法調解有機銜接、社會力量共同參與的全覆蓋“大調解”工作體系，把矛盾化解在基層，把糾紛解決在萌芽狀態。調解優先就是把調解工作貫穿于解決社會矛盾糾紛的全過程，實現對所有領域矛盾糾紛的全覆蓋。大調解不是毫無原則的“和稀泥”，更不是“花錢買平安”，而是以公平正義為導向，在尊重當事人意愿基礎上依法調解。社會調解包括人民調解委員會調解、律師所調解、行業協會調解、家族調解、親友調解、鄰里調解、同學調解、同事調解等。此外，各地在化解矛盾中，也自覺或不自覺地運用了一些以往沒有的新的措施，在依法的前提下，注重依情、依理、依德，以柔性手段化解矛盾糾紛。

經濟杠桿的本義是國家或經濟組織利用價值規律和物質利益原則影響、調節和控制社會生產、交換、分配、消費等方面的經濟活動。社會矛盾化解方面，也可以利用經濟杠桿來協調矛盾相關人之間的經濟利益關系，從而達到化解社會矛盾的效果。我國的大多數社會矛盾從根本上來說就是經濟利益分配不當所導致的。對于矛盾相關人來說，利益補償是其最關注的根本問題，解決了利益補償問題，此類社會矛盾就可以很好解決。應該說，我國各級政府采取了很多種方式，為社會矛盾相關人提供利益補償，例如拆遷補償款、安置補貼、征地補償等，有助于矛盾的解決。各級政府財力越來越雄厚，群眾的生活標準也日益提高。在法律法規和財力允許的前提下，政府根據經濟發展水平相應提高了矛盾相關人的補償標準，有利于矛盾的化解。有些地方發揮保險在社會矛盾化解中的作用。針對矛盾多發領域，推廣醫療事故責任險、環境污染責任保險、機動車交強險、安全生產責任險、校園方責任險、食品安全責任險等保險種類，充分發揮保險在矛盾糾紛化解、風險預防等方面的重要作用，為妥善化解矛盾糾紛提供新的途徑。支持保險公司等機構及時全程介入矛盾糾紛化解工作，通過構建完善的強制保險體系，把保險作為一種經濟杠桿來解決社會矛盾，與社會矛盾調解互相補充。但是，不少經濟補償遠遠低于矛盾相關人的期望值和現實需要，而且不同時期的補償標準差距過大也導致了新的矛盾產生。

專業性機構的調解。隨著經濟社會發展，勞動爭議、征地拆遷、環境保護、醫患糾紛、校園傷害、交通事故等具有行業性、專業性特點的矛盾日益增多。針對一些專業性很強的社會矛盾，需要用不同的調解標準對癥下藥，需要專業人士的介入，需要在社會矛盾突出的行業（領域）建立專業調解機構，充分發揮行業性專業調解組織在專業性社會矛盾化解中的作用。有些地方按涉企、涉農、涉地、涉房、涉法、涉教等類別，由行業組織來牽頭，成立了不同的專業矛盾糾紛調處機構，專項對口調處重大疑難矛盾糾紛。還有些地方在矛盾糾紛多發、高發領域和行業，采取派駐制辦法，設立專門調解室，集中受理調處各類矛盾糾紛。行業協會、商會、集貿市場聯合會、企業聯合會等各類社會組織的優勢，吸引、凝聚這些社會組織力量，引導這些社會組織參與到矛盾的化解中去，有針對性地解決同行業間、專業內經常發生的矛盾糾紛。

社區調解。社會治理依賴于群眾的自治，這種自治不是雜亂無序的，要通過社區為載體來實現。在一些社會矛盾化解過程中，鄉規民約、社區規范是農村村民、城市居民公認的、約定俗成的規矩和行為準則。在鄉村中存在一些家庭糾紛、鄰里糾紛、違規占用宅基地等行為，這些事情“行政不好管，法律管不好”。運用人情、習俗、禮儀、規矩等“鄉規民約”作為和解的措施，通過批評和自我批評、協商和解，減少矛盾沖突，對于社會矛盾的化解具有特殊的作用。村一級建立村規民約，在鄉這一級有鄉規民約，經過村民代表的討論形成規矩、章法，對于村民有一定的約束力，營造良好的村風。在村（社區）大力發展“公道會”“好人調解室”等民間調解組織，有“理”大家評，有“話”大家聽，廣泛發動群眾解決矛盾糾紛。⑤

法律手段是化解社會矛盾的最重要手段，但不是唯一手段，因為社會矛盾復雜多樣，法律并不能涵蓋社會的方方面面；法律手段程序嚴格，時間較長，成本相對較高，一些簡單的矛盾不必走法律程序。此外，我國傳統社會中，“無訟”的傳統依然存在，普通民眾還不習慣于用法律手段解決社會矛盾?！拔覈涩F代化過程中所面臨的主要困境就是在判斷事情對錯時，現代性法律依據的是‘法理’，而中國人依據的是‘情理’”。⑥因此，除了法律有明確規定的、復雜的、重大的矛盾之外，較小的矛盾糾紛，可以將情理道德、公序良俗、傳統習慣等因素引入具體矛盾的解決過程中，運用情、義、禮手段，在融通法律與社會聯系的同時，進一步有效增加司法的親和力。中國人向來比較注重面子，基層干部在解決社會矛盾時如果能充分尊重矛盾相關人，給足面子，矛盾相關人得到心理滿足之后，再進行政策法規的解釋，效果會比較明顯。基層干部借助矛盾相關人的親屬、鄰里、朋友、老鄉等初級群體網絡，借助這些社會網絡的力量來勸導矛盾相關人，使矛盾相關人與遵紀守法，降低期望值，達到化解社會矛盾的目的。

社會矛盾多元化矛盾化解機制的改革

從根源上化解社會矛盾是根本，此外，在思路、制度、政策、機構、隊伍、資源等層面也有大量的工作可以改進。當前在構建多元化矛盾協同化解機制中，需要做的工作是：

在戰略上樹立以防為主的矛盾化解思路。社會預防注重矛盾源頭預防和事前預防，改善矛盾產生的因素與社會條件，以最小的代價順利度過社會轉型期，以達成和諧社會目標。預防和化解社會矛盾是社會治理的核心要務。現行社會治理體系中依然存在漠視社會預防的情況。一是社會預防觀念缺乏。社會預防是基礎性工作，短時期內難以看到政績，現行的考核監督體系未將社會預防納入，致使基層政府參與社會預防積極性不高。一些地方依然急功近利，為政績不擇手段，許多項目、決策不顧長遠、不顧環境、不顧群眾利益，成為引發社會矛盾的根源。二是社會預防體制不健全，主要表現在兩個方面：其一，缺少經費預算。各地從財政中專門撥出一定的資金設立“維穩”專項經費、信訪補助專項資金等用于事后處置。特別是群體性事件出現后，政府不計成本代價將其“撲滅”；而對于社會矛盾的事前預防則存在舍不得花錢、財政投入不足、后續投入不足、支持主體和方式單一等缺陷。其二，缺少預防力量。社會預防缺乏常態化的組織載體，僅有一些承擔社會矛盾預防功能的職能部門之間往往各自為政，缺乏有效的綜合協調，甚至彼此之間存在職能的替代與程序設計上的重復、信息封閉等問題，難以整合力量。三是社會預防機制不合理。在現行的機制下，主要負責社會矛盾治理的部門以政法委、綜合治理辦公室，公檢法等單位為主，這些單位都是懲處性的事后處置部門，其管理者的視野、知識結構及其機構的職能、權限等限制了社會矛盾的基礎性預防工作。正是這種理念的缺失、體制性障礙、機制性束縛制約了社會預防的建設，使得引發社會矛盾的誘因與導火索沒有得到有效預防，持續引發大量的社會矛盾。更新治理思維、轉變治理方式，把社會預防作為化解社會矛盾的基礎已經成為構建和諧社會的一個重要而緊迫的課題。社會預防以“未雨綢繆”“防患于未然”為主要目標，由各方社會力量共同參與，通過運用一定的治理策略，從理念、制度、機構、隊伍、機制等，對社會矛盾進行事先預測和分析，以達到防止和控制矛盾的生成、生長，將社會矛盾消滅在萌芽狀態或將矛盾的負面影響降到最低限度的積極社會行動。社會預防是一個動態過程，貫穿于社會治理的全部過程。

在隊伍建設上要專業人才與經費保障并舉。要突破政府單獨作戰的困境，提升化解矛盾隊伍的專業能力。市級矛盾級調處中心要建立調解專家庫，根據不同專業矛盾，整合社會資源，廣泛吸收人大代表、政協委員、律師、司法公證人員以及各行業專家學者（如社會學、政治學、法學），為重大、疑難、復雜的矛盾糾紛提供指導性處理意見。⑦區（縣）、街（鎮）矛盾級調處中心依據當地的實際情況，負責選拔、招聘、培訓、管理、調配專職調解員與兼職調解員，培養一支專、兼職結合的調解隊伍。提高調解員的專業化水平，可以對調解員進行分級認證管理，根據其調解水平的不同，認定為不同等級。⑧此外，矛盾化解隊伍中還要引入三種專業人才。一是司法人才。應該通過“三官一律”（法官、檢察官、警官、律師）進社區（村）等措施，鼓勵和支持司法人才下沉到基層一線，參與社會矛盾化解。二是社會工作人才。通過政府購買服務等方式，鼓勵和支持街道（鄉鎮）、社區吸納和使用社會工作人才，讓社工在基層一線化解社會矛盾中發揮積極作用，預防和解決社會問題。三是心理咨詢人才。當前，不少矛盾當事人心理偏激。對此，先心理疏導后解決矛盾起到了良好的效果。⑨在加強隊伍建設的同時，要加強基層干部的激勵機制建設，解決好“權力無限小，責任無限大”的問題，加大對基層政府化解矛盾的支持力度，將權力和財力向基層下沉，保持權力與責任的均衡性，使干部有能力、有動力解決社會矛盾。上級政府要營造寬松的工作環境，理解和支持基層干部，對勇于迎著矛盾上的干部、善于處理矛盾的干部要表揚獎勵，進行廣泛宣傳，樹立典型，并作為干部晉升的一個重要依據。媒體要采取群眾喜聞樂見的方式宣傳公正清廉、勤政為民的基層干部，改變輿論對基層干部“污名化”的現象。定期安排一定的職數從村干部中單列考錄公務員，同等條件下優先錄用優秀村（居）干部。處置社會矛盾需要投入大量的資金，為了保障社會矛盾化解工作的順利開展，需要落實社會矛盾專項經費，由綜治部門牽頭籌集專項經費，列入專項財政預算，用于基層調解工作室建設、調解員工作補貼和個案補貼等。從基層經驗來看，可以政府購買服務的方式，將調解經費、個案獎補、部門專業調解等列入財政預算，以此保障專職調解員的教育、培訓、管理、考核與矛盾糾紛的相關費用支持，實現矛盾的有效化解。

在制度上要改革矛盾化解的瓶頸。應改進不分青紅皂白的“一票否決”制及其變相的“通報制”。要實事求是地看到有些矛盾是解決不了的，有些是可以解決的。引起矛盾的原因，有些在政府，有些不在政府。現行對待進京“非訪”的不分是非、不講原因、不講道理的通報，極大地挫傷了基層干部化解矛盾的積極性，產生了較大的負效應?？己酥贫纫诜智遑熑?、原因的基礎上落實，區分盡職、不作為、亂作為等幾種不同情況。各級行政機關和司法機關要建立矛盾糾紛解決工作責任制，明確領導干部化解社會矛盾的責任，將職責落實到人，以防止因其不作為而致使一些矛盾糾紛被推到上級部門去處理，增強工作合力，避免部門之間推卸責任。

在預防上要完善風險評估機制。當前，各地項目風險評估已經展開，政策風險評估也較為謹慎，但決策風險評估還沒有進行。我們迫切需要制定社會穩定風險評估規則與辦法，建立整體的社會風險評估機制。對于可能引發社會矛盾的重大項目，在實施之前開展風險評估，通過入戶調查、材料公示、聽證等環節，進行信息公開，廣泛征集意見，解決群眾的合理訴求，對于不合理訴求做好疏導工作。一是以企業改制、征地拆遷、涉農利益、教育醫療、環境保護、安全生產、食品藥品安全等容易引發社會矛盾的領域為重點，定期進行重大矛盾源的風險評估。二是以重大項目為重點，進行定向評估。這一工作目前還比較粗糙，需要精準化。三是以重大決策、社會政策為重點進行評估。在涉及群眾切身利益的重大決策出臺之前，需要進行決策評估，請第三方評估機構參與，從居民中進行抽樣調查，分析研判群眾對重大決策的看法，充分尊重群眾意見，爭取群眾理解。對于群眾普遍反對的決策，按照決策程序依法終止或修正。實現社會風險評估的全覆蓋，并將風險評估的結果作為政府決策的重要參考和依據，以防止新的重大社會矛盾的產生。

在治理力量上要建構社會組織的協同機制。有效化解社會矛盾，不能僅靠行政機關和司法機關的力量，還需要依靠社會力量的積極參與。要大力發展“獨立第三方”的專業調解組織建設，鼓勵行業協會及其他社會組織設立調解委員會，發展專業性行業性調解，充分發揮他們的專業優勢，推進專業類調解的社會化，例如醫療糾紛、勞資糾紛、消費糾紛、物業糾紛、交通糾紛、金融糾紛、征地拆遷糾紛等。充分調動社會力量的積極性，完善社會力量的引入機制。一是為各類化解社會矛盾的社會力量成長創造寬松的制度環境，明確社會力量參與化解社會矛盾的界限、程序、購買服務的經費保障、優惠政策等，讓社會力量參與社會矛盾化解有法可依。二是政府要真正簡政放權，將社會力量能夠解決的矛盾放手給社會，公共資源更多地向社會組織轉移釋放。三是設立社會力量化解矛盾的專項經費，加大人財物投入的力度，完善政府向社會力量購買服務的機制，由政府花錢養人、養機構向購買優質服務轉向，鼓勵社會力量主動化解矛盾，根據化解矛盾的效果提供補貼等形式的經費保障。四是政府要做好監督和指導。簡政放權并不是簡單的一放了之，要對社會力量化解社會矛盾提供法律法規指導，加強監督，防止違法違規。加強行業性專業性調解組織制度化建設。

在化解路徑上要建立社區微觀治理機制。將社會矛盾消除在萌芽之中的關鍵，就是將矛盾抑制在社區中。將治理的資源、人員、資金等下放到社區，在社區中形成“微治理”的狀態。一是完善社區自治組織。自下而上由社區居民自行選舉產生社區自治組織，選舉品質良好、熱心社區的居民加入社區自治組織，這些居民骨干同時也是社區人民調解委員會的成員，負責社會矛盾的排查和處理。二是引進司法、社會組織等力量。建立社區民警工作室、社區法官工作室以及律師工作室，指導社區化解社會矛盾。此外，還要引進心理咨詢、志愿服務等力量，形成多元共治化解社會矛盾的合力。三是完善信息排查機制。社區干部和自治組織負責人要主動下沉到群眾中去，實時掌握居民中存在的苗頭性、傾向性問題，防止矛盾激化。對社區內的矛盾糾紛，主動出面解決，迅速靠前調解，不推諉回避，防止社區矛盾擴大化，做到“家庭糾紛不出戶，小糾紛不出社區”。可以充分發動居民骨干，以及“老娘舅”“老舅媽”等調解員參與到社會矛盾化解中去。第一時間發現可能引發矛盾的各類問題、第一時間化解矛盾、第一時間將信息整理上報。將社會矛盾在萌芽時期就有效地化解，避免矛盾擴大化。

在矛盾難點上要攻克疑難矛盾的化解。在化解矛盾糾紛中，基層干部面臨的最大困擾是：少部分堅持無理訴求、纏訪鬧訪人員的無理糾纏，這些人員雖然數量不多（據基層干部測算，這類人約占當地人口的萬分之一），但牽扯了基層干部的大部分精力，浪費了大量資源。對于此類老上訪戶的處理，建議從以下方面著手：首先，分類分流處置。區別對待老上訪戶的有理訴求和無理訴求，切實做到“訴求合理的解決問題到位，訴求無理的思想教育到位，生活困難的幫扶救助到位，行為違法的依法處理到位”。如果信訪人訴求合理或有合理成分的，要積極協調政府相關職能部門，督促他們解決實際問題，切實維護群眾合法權益；對于訴求無理、纏訪鬧訪的，應該根據《信訪條例》和相關規定終結備案后，信訪機關上下一致，尤其是國家信訪局以不受理、不統計、不交辦的原則對待，真正實現無理信訪事項的退出；對于確需到上級行政部門申訴復議的，分流到行政復議渠道進行有限次度的申訴復議。對于涉法涉訴案件應回歸到司法渠道解決，將涉法涉訴的信訪案件轉交法院審理，通過法律程序、法律手段解決，嚴格執行法院判決，避免終審判決后進入無限申訴的怪圈，彰顯法律的公正性和權威性。對惡意滋事并有違法行為的，依法嚴肅處理，讓當事人為“非訪”行為付出代價，樹立起執法必嚴、違法必究的鮮明導向。⑩

其次，建立甄別機構。建立甄別機構是為了建立矛盾的終結機制。世界上大多數國家解決矛盾的機制是法律。而在我國法律的終結機制沒有形成，這與我國的無法可依、有法不依、執法不嚴的文化環境有關。民眾對法律沒有敬畏之感。當法院的判決生效后，當事的任何一方，可以司法不公為理由，通過信訪的渠道來否決法律的裁決。于是，一個從司法渠道來講已經解決了的矛盾，又從信訪渠道重新開啟了解決的途徑，從頭再來。這不僅僅是浪費了大量的司法資源的問題，而是反映出沒有一個終結矛盾的社會機制。目前，終結機制有其特殊性，要考慮到中國的國情，執行甄別機制的組織是一種各方面代表的臨時機構。這種機構是在法律、信訪、行政機制失效的情況下的特殊機構，兼顧到情理法。情與理，就是鄉理鄉情，法是法規。發揮社區輿論的作用，通過公開信息，讓周圍的鄰里依照相關的法律、政策、程序來辨別矛盾沖突的是非曲直。因此，這種甄別機制必須要有社區的居民代表參加，主要有三種人參與，一是矛盾申訴一方的當事人、親屬、親戚，二是人民調解員，三是要有社會力量如社區組織、律師、社區中有威望的群眾領袖參加。這樣不是矛盾沖突的一方面對政府基層組織了，而是有了第三方的力量。矛盾處理的過程，不是在信息封閉的情況下進行了，而是在信息公開的情況下進行。仲裁者不只是政府基層組織，而是社會的各方面的力量。政府的基層組織從矛盾的一方解脫了出來。一旦矛盾通過這種建立在社區中的甄別機構甄別后，就具有民間輿論的力量。以人民調解的方式，在法院中備注，也具有法律的效力。矛盾一經甄別后，就是最后的定性。如果矛盾當事人反復不定，再去上訪。法律、信訪、行政部門不予支持。對這類甄別過的矛盾，也不記錄在進京通報、干部考核中。這將使基層干部從通報制中解脫出來，從而可以理直氣壯地執行黨的方針政策，解決無理取鬧的問題。

（南京大學社會學院博士生杜偉泉對此文有重要貢獻。本文系國家社科基金重大項目“我國剛性社會矛盾趨勢分析與化解對策研究”的階段性成果，項目編號：14ZDA061）

注釋

此次調查將調查對象分為干部群體和群眾群體。干部群體調查問卷共計發放880份，實際回收問卷共857份，問卷回收率為97.39%，有效問卷為849份，有效回收率96.48%；群眾群體調查問卷共發放2160份，實際回收問卷共2070份，問卷回收率為95.83%，有效問卷為2018份，有效回收率93.43%。

限于保密原則，調查地點采用匿名的方式。問卷調查獲取的樣本對社會矛盾的感知是一種主觀看法，與實際矛盾發生的頻率無關，而是對矛盾的后果、矛盾的影響、矛盾的沖擊程度的一種看法。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年，第49頁。

所謂大調解，是指以黨委政府統一領導、政法綜治牽頭協調、調處中心具體運作、司法部門業務指導、職能部門共同參與、社會各界整體聯動的解決糾紛制度。

例如，南京經濟開發區成立了韓國商會人民調解委員會，利用韓國商會的人力資源和棲霞區內的調解資源相結合的形式，化解了大量的韓資企業內的矛盾糾紛，如勞資糾紛、經濟合同糾紛、民事糾紛等，處理時間短，效率高，不收費，達成的調解協議又能得到履行，這些人民調解的優勢讓韓資企業非常認同。

郭星華等：《社會轉型中的糾紛解決》，北京：中國人民大學出版社，2013年。

如江蘇南通市成立了醫患糾紛人民調解工作法學專家咨詢委員會和醫學專家咨詢委員會，為各區醫調委調解疑難復雜醫患糾紛時提供專業咨詢意見和調解建議，大大增強了人民調解化解醫患糾紛能力。

例如江蘇南通推進調解員隊伍職業化建設。2013年，該市專門制定了《南通市調解專業人員職業水平考試和評價實施辦法（試行）》，《辦法》確立了專業調解員的準入機制，詳細規定了調解員職級評定、晉升、管理、待遇等方面的內容，有力地推進了調解人員專業化。

湖南長沙把心理干預運用在非正常上訪、突發事件處置、鄰里糾紛、家庭婚姻等矛盾糾紛的處理化解中，已經發揮了顯著作用?！白詮牟扇⌒睦砀深A措施以來，長沙市矛盾糾紛總量、信訪總量分別同比下降18%、11.3%，息訴罷訪率上升13.6%?！眳⒁姡骸堕L沙：引入心理干預化解矛盾糾紛》，瞭望觀察網，http：//www.lwgcw.com。

例如，四川達川區創新實施“315”群眾工作法，即：實行“實名舉報、查實獎勵、誣告查處”三項制度，堅持“一切信訪問題都要在法律政策框架下研究解決”一項原則，實現“解決到位、幫扶到位、處置到位、穩控到位、問責到位”五個到位；采取聯合接訪、掛牌督辦、信訪聽證等辦法，著力破解涉法涉訴信訪問題瓶頸，依法推動涉法涉訴信訪問題解決。參見：朱成林、楊正波：《達川創新實施“315”群眾工作法》，四川在線-達州頻道，http：//www.scol.com.cn。

責 編∕楊昀贇

Abstract： In recent years， the Chinese governments at all levels have effectively resolved a large number of social conflicts， created effective local experiences in that regard， and promoted social harmony and stability. However， some new social conflicts have begun to emerge， the intensity of the conflicts increases， and the tactics and methods adopted by parties involved in the conflicts are more complex， this poses challenges to the governance system， governance mechanism， and governance measures for the social conflicts. The single social conflict resolution mechanism now is far from meeting the actual need， and requires the government to implement collaborative governance， comprehensive governance， and governance according to law， fully mobilize the resources from all social sectors， and adopt diverse means to solve the complex conflicts. The diversified social conflict settlement mechanism calls for the concerted efforts of the administrative organs， judicial organs， and nongovernmental groups as well as improved organizational framework， straightened-out relationship， and optimized processes， in order to achieve the effective resolution of the social conflicts.

Keywords： social conflicts， harmony， resolution， governance， mediation