論全國人大預算管理職權的改革

李杰

黨的十八屆三中全會做出了關于推進國家治理體系現代化和建設現代財政制度的戰略部署，探討預算法治變革和《預算法》實施過程中的重大問題。著名預算專家希克曾說：“毫不夸張地說，一個國家的治理能力在很大程度上取決于他的預算能力。”預算的科學化是提升國家治理能力的重要途徑。預算管理改革不僅要在政府層面進行，而且要在人民代表大會層面運行，建立具有法律保障、程序規范、富有實效的人民代表大會財政監督制度，這是市場經濟和公共財政改革的內在要求。全國人大行使預算權有著天然的優勢，既可以保障預算的科學性和民主性，又可以提升人大的權威。但是，實踐中這一預算優勢在我國尚沒有得到很好的發揮。因此，推進全國人大預算管理的改革，完善人大的預算管理職權是我們的現實要求。

一、人大行使預算管理職權的現狀及不足

（一）人大對預算職能不夠重視

人大有三項職能，分別是立法、監督和預算。然而在實踐中，人大對前兩項職能的行使自覺性和主動性較高，對于預算職能卻沒有把它提到同等的高度，沒有把預算作為人大的重要職能來行使。人大在潛意識中認為預算是政府的事，自己只要管審批就行，這形成了單方面的預算國務院說了算，人大看了也白看的局勢。這對人大的權威是一個很大的挑戰，也不利于人民民主的實現。所以，我們要對人大的職能進行重新定位，重視人大的預算職能。

（二）人大的預算審批權流于形式

在人大會議召開一個月前，國務院才向人大提交預算草案，換言之，人大只有一個月的時間來審核預算，而現在的預算草案做的又相當復雜，這對人大的審核而言是相當吃力的。況且人大僅有財經委員會來提供專業服務，無力解決預算的專業性問題。而在國外，通常用24個月的時間來審核預算，同時配備有大量的專業機構和人士來輔助審核。更有國家或者地區基于預算立法程序的特殊性，把預算審批權并列為與立法權同等的位置，用議會2/3的時間來審查和批準預算案。

（三）人大缺乏預算修正權

目前，人大對于政府部門提交的預算，只有否決權和通過權而沒有修正權。也就是說，當人大發現預算案有部分問題時無權提出修正，只能通過或否定，這樣的規定對于人大的職權行使是極為不利的。因為全盤否決只能惡化人大和政府的關系，不利于社會穩定，所以人大只能通過。這也是人大預算審批權規定的不完善之處。如果人大能對預算提出修正，國務院就可以進行相應的改正，這樣可以保障預算的科學性。

（四）人大的預算監督權行使不力

監督權是人大預算職權中的核心權力，無監督就無預算。預算本身的特點及重要性也決定了必須有相應的預算監督制度，同時預算監督本身也是預算法治建設的一個重要環節。

在預算監督中，人大要適時地引入公眾參與機制。信息具有偏在性，人大要加強與社會公眾的對話機制，獲得相關的預算信息，這是由我國的國家性質和人大的本質所決定的。

（五）缺乏預算性法規

目前在整個預算領域，人大制定的法規少之又少，在法律層面僅有《憲法》和《預算法》兩部法規。我國《憲法》主要明確了各級立法機關在預算方面的審批權，以及國家行政機關的預算編制權、執行權方面的少量內容。而西方發達國家則在憲法中對預算、稅收、國債等公共經濟問題單獨設篇或單獨設置大量的規定。我國憲法依據不充分，影響了相關的立法。

二、人大預算管理職權的改革

（一）注重人大的預算職能

人大作為我國的民意代表機關、立法機關，在預算結構中的重要地位是不言而喻的。從根本上講，這是由立法機關作為民意代表機構的特性決定的。因此，人大要把預算職能提到重要的政治高度，把審批和監督預算作為自己的重大使命，因為這關系到能否守好國家的“錢袋子”，能否更好地代表人民的利益。

（二）完善預算審批權

要完善人大的預算審查制度，建立預算公開審查制度、政府投資項目審查制度、重大事項征求公民意見制度，通過制度創新確保人大預算審批權的有效運行。在預算審查中，要延長預算審查的周期，同時建立專業的委員會來提供支持，并在這一過程中引入公共參與的程序，如網絡問政等，來加強預算的民主性和科學性。此外，人大常委會要重視并嚴格限制對預算調整方案的審批，因為原則上來講已經通過的預算不能變動，因此限制預算的調整可以用來限制政府隨意更改預算，提升預算案的權威性。

（三）增加預算修正權

我國預算法沒有規定人大的預算修正權。賦予人大預算修正權可以使它更好地行使預算審批權，同時也在人大和政府之間提供更多的回旋空間。在實踐中，全國人大要保障預算修正權行使的科學性，就必須保障對政府預算信息的充分占有。比如，人大可以派員參與政府的預算編制過程，并設立專門的委員會搜集相關的信息，而不是只依賴于政府在預算報告中向人大提供的信息。這樣就不會陷入信息依賴的誤區。人大具備了預算修正權，就可以對預算草案的內容提出建議，形成與政府的協商對話機制，政府據此來進行調整。此外，對于與預算密切相關的，但是沒有體現在預算草案中的內容，人大也可以提出，并組織專家委員會與政府一起進行可行性論證，據以作出決策。

（四）完善預算監督權

全國人大要把預算監督貫穿在預算的整個過程。在事前監督環節，人大要著重依靠提前介入和預算初審來影響資金的分配和收入決策，而不是依靠人代會期間的大會審批來加強預算監督。因為這種監督是最有效率的，可以事先發現預算中的問題，并與政府溝通進行解決，降低預算成本。在預算審批環節，我們可以借鑒西方國家的做法，在人大預算監督過程中引入辯論制度和聽證程序，以提高決策的科學性和民主性。在預算執行階段，人大可以通過與財政、國稅、地稅、金融、審計等部門建立長期協作機制，實現對預算的動態監控，考核部門預算執行的績效，逐步建立預算執行績效考核制度，有效整合系統資源，充分利用信息集中優勢，創新優化監控規則、建立健全動態監控制度。此外人大要建立預算問責制，對于政府部門違反預算法規定的情形，要規定相應的法律責任，主要以經濟性責任為主。同時，人大要想保障以上預算監督手段的順利實施，就必須完善相關的制度性和技術性措施，如加強預算方面的相關立法，使人大的監督有法可依，保證預算編制階段預算的公開性和透明性，創新預算監督的技術性措施。

（五）制定預算性法規

目前新《預算法》的出臺給我國的預算改革帶來了曙光，是我國財政改革的一個良好開端。黨的十八屆四中全會明確指出了建設法治國家的重要目標，并把加強財政立法放在了重要的位置。配合新《預算法》的出臺，我國也要制定相應的規范性文件，如預算法實施細則等。此外，預算作為國家收支的總規劃，會隨著每年的經濟形勢有所改變，這就需要根據我國的經濟情況及時對預算類法律進行更新和調整。

德國唯心論哲學代表人物之一黑格爾曾說：“法律并非是一成不變的，正如天空和海面因風浪而起變化一樣，法律也因情況和時運而變化。”預算法也是如此。我們看到，國外預算的立法是非常詳盡的，預算的每一個階段都有相對應的法律法規來指導相關部門的行為。這是極其必要的，因為規范預算的實質意義就是管好政府的錢袋子。只有加強制度建設，才能使人大的預算行為有法可依，才可以從經濟上約束政府的行政行為，推進“小政府”的形成，加快政府職能的轉變，提高我國的社會治理能力。

（作者單位：鄭州市審計局）