迎難而上，奮力開創地方立法工作的新局面

丁偉

2016年是全面建成小康社會決勝階段的開局之年，也是推進結構性改革的攻堅之年。在地方立法領域，經過三十多年的變遷，低垂的果子已經摘完，多年遺留下來的立法盲區大多觸及深層矛盾和沖突，難以擺脫利益失衡、體制失靈、機制惰性的掣肘。往往修改一個條款之難甚至超過制定一部新法。地方立法無疑已進入破解難題的攻堅時期。在市委的正確領導下，市人大常委會充分發揮主導作用，知難而進、迎難而上，積極凝聚共識，努力破解立法難點，一些關鍵條款的處理可圈可點。善謀者行遠，實干者乃成。對于立法中存在的難點問題，不但需要集思廣益、善謀巧斷，更需要及時總結、舉一反三，善于在實踐中積極探索新時期立法工作的規律，精準地把握好地方立法工作涉及的種種關系。

地方立法的引領性與科學性的關系。在今年一些立法項目的審議中，常委會在發揮立法引領性的同時，高度重視立法的科學性，以往不常用的專家論證日益成為常態化的立法工作環節，科學立法的一系列舉措確保了相關立法項目與經濟規律、自然規律、社會發展規律以及立法活動規律并行不悖。如有“好人法”之稱的《上海市急救醫療服務條例》草案審議過程中，有關緊急現場救護中的免責條款一直是社會關注的焦點，地方立法既要發揮鼓勵和倡導普通市民參與緊急現場救護活動的引領性，又要遵循醫學救護規律、立法活動規律，確保相關制度設計符合科學立法的要求。經過三次審議，常委會組成人員不斷凝聚共識。在廣泛聽取各方面意見、多次進行現場調研以及醫學、法學專家學者充分論證的基礎上，草案中的相關條款幾經修改，較好地實現了立法的引領性與科學性的統一。條例通過后中央電視臺《東方時空》、《新聞直播間》等節目對上海立法的精細化條款作了深度報道，取得了良好的社會效果。

地方立法的權威性與可執行性的關系。地方立法本質上是建章立制，與其他社會規范相比，其具有權威性、普適性、穩定性等固有特征。習近平總書記在關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明中強調：法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。他指出，如果有了法律而不實施、束之高閣，或者實施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟于事。全面推進依法治國的重點應該是保證法律嚴格實施，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。總書記的上述論斷字字珠璣，發人深省。在實踐中，檢驗一部地方性法規能否站得住、行得通、真管用，最為顯性的標準無疑是該法規的核心制度是否具有可執行性。為此，常委會在今年相關立法項目的審議過程中，高度重視法規可執行性的問題。譬如，關于修改《上海市燃氣管理條例》的決定調整本市中心城區的燃氣管理體制，將燃氣行業的日常管理和監督權下放給區級燃氣管理部門。

在審議過程中，常委會充分發揮人大主導作用，針對區級燃氣管理部門執法力量薄弱的問題與市政府相關部門反復溝通，確立了市級行政管理部門對本市燃氣主干管道以及中心城區燃氣管道安全運行實行統一監督管理，區級燃氣管理部門按照市政府確定的職責分工負責實施本行政區域內燃氣行業的日常管理和監督的燃氣管理體制。這一制度安排對于加強本市燃氣管理，保障燃氣供應安全和社會公共安全具有重要意義，得到了市委主要領導的充分肯定。

地方立法的創制性與合法性的關系。在不久前舉行的第二十二次全國地方立法工作研討會上，李建國副委員長強調指出，要堅持依法立法，地方立法要有全國“一盤棋”的大局意識，深刻認識地方性法規是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，而不是在這個體系之外再搞出一個地方性法規體系。要準確理解和把握地方性法規的權限范圍，不搞越權越位立法，切實遵循不抵觸原則，自覺維護法制統一原則。從本屆人大第一個立法項目關于促進改革創新的決定到正在審議的《上海市道路交通管理條例》，如何正確處理好創制性與合法性的關系一直是常委會重點關注的關鍵問題。我們堅信在市委與常委會黨組的正確領導下，在常委會全體組成人員的共同努力下，一定能充分發揮立法智慧，克服種種困難，不斷開創地方立法的新局面。

（作者系市人大常委會法制工作委員會主任）