國庫集中支付制度下如何強化預算執行監督

葉芬

國庫集中支付制度改革給財政管理體制帶來的影響重大而深遠。它使得資金賬戶單一化、財政預算執行透明化，減少財政性資金在各級單位的層層沉淀，提高資金到位速度，消除擠占、挪用，從源頭預防腐敗，資金結余統歸國庫，大大提高了財政的綜合調度能力，同時也促進了部門預算、收支兩條線、政府采購等一系列改革的進一步深入。那么，國庫集中支付究竟變革在哪里？

一、國庫集中支付改革帶來的體制大變身

國庫集中支付是以國庫單一帳戶體系為基礎，以健全的財政支付信息系統和銀行間實時清算系統為依托，支付款項時，由預算單位提出申請，經規定審核機構（國庫集中支付執行機構或預算單位）審核后，將資金通過單一賬戶體系支付給收款人的制度。它有新的賬戶管理體系、新的資金支付模式、新的信息系統。

（一）全新的賬戶管理體系

國庫集中支付改革之前，本市財政部門設置了國庫存款戶與多個預算外專項資金戶，預算外專項資金戶按資金性質可分為國庫過渡戶、基金專戶、非稅性專戶、其他專戶等四類87個帳戶。預算單位設置基本存款戶、預算外專戶、基建專戶、公積金專戶、預算收入匯繳專戶。國庫集中支付改革之后，財政部門根據有關精神對預算外資金專戶進了清理、歸并，從原來的87個縮減為37個；趨勢是逐步把各類財政資金專戶統一歸口到國庫單一帳戶管理；現階段財政部門在人民銀行設立了國庫單一賬戶，在代理商業銀行設立預算外資金財政專戶、財政零余額專戶。財政零余額專戶用于直接支付。預算單位取消以前的各類存款戶，在代理商業銀行新設立預算單位零余額賬戶與專用存款戶，用于授權支付。專用存款戶是特殊過渡戶，用于核算歷史結余和其他收支。國庫單一賬戶體系的建立取消了預算單位各類支出結算專戶，使資金撥付渠道單一簡化，避免了財政資金體外循環、資金層層分流引發的效率低下甚至違紀違規問題。

（二）全新的資金支付模式

國庫集中支付改革之前，資金從財政部門層層下撥至一級主管單位、基層預算單位、受款單位。國庫集中支付改革之后，資金撥付由中轉改直達，從國庫直接到受款單位。目前，資金支付分為直接支付和授權支付。本市有三塊資金納入直接支付的范圍：一是財政統發工資，二是列入政府采購目錄中的集中采購和自行采購的公用經費，三是除基建支出以外的限額標準以上的專項經費，其余的資金都采用授權支付模式。預算單位根據財政批復的預算指標按季分月向財政提交用款計劃。直接支付模式下，預算單位按照財政批復的用款計劃，每筆資金都向財政業務處室及國庫處提出支付申請，經審核后，國庫集中支付中心向代理銀行發出支付令，資金從財政零余額賬戶劃撥到商品勞務提供者的銀行賬戶，代理銀行再與人民銀行國庫單一賬戶清算。授權支付模式下，預算單位在財政批復的月度用款計劃內向代理銀行自行開具支付令，資金從預算單位零余額賬戶劃撥到商品勞務提供者的銀行賬戶，代理銀行再與人民銀行國庫單一賬戶清算。部分單位保留了實撥資金戶，用于核算往來款。

（三）全新的國庫單一賬戶信息系統

目前，上海的國庫單一帳戶信息系統已經實現了國庫支付中心與預算單位、代理銀行的聯網，按業務內容可劃分為預算指標管理（財政）、用款計劃管理、資金支付管理、清算對賬管理等模塊。預算單位可以在網絡終端主模塊中進行本部門用款計劃的填報調整、各類賬戶的支付申請、查詢當前申請的狀態及其執行結果、歷史查詢等等。在財政部門則可以查詢包括所有試點單位在內的預算執行明細數據。

二、國庫集中支付改革對預算執行監督意味著什么

（一）資金管理方式變化，監督對象更多了

改革中新增的國庫集中支付中心是用款額度審核的關卡，匯聚了所有集中支付額度與授權支付額度的審批信息，而基層代理銀行是撥款環節的實際執行者，是我們核對從財政部門獲得數據的重要對象。因此，除了把預算單位作為監督對象以外，有必要增加監督國庫集中支付中心與代理銀行。

（二）財政授權支付管理相對松散，監督重點更末端

授權支付是給予預算單位一定用款權力的支付模式，目前預算單位真正的用款明細計劃則是在支付的同時形成的，這種過渡性措施主要是為了方便預算單位用款，但有可能造成基層單位用款的隨意性，相對集中支付來說授權支付的財政管理較為松散。同時，授權支付本身有一定的風險，主要體現在基層預算單位可能提供虛假收款人帳號或與商品勞務提供者串通合謀套取財政資金，或代理銀行可能違規支取預算單位用款額度等方面。因此預算執行的問題將轉移到授權支付的末端，比改革以前隱藏得更深更難以察覺，有可能出現假支付令、假合同、假發票。監督的重點也相應轉變為授權支付，更為末端，更為發散。

（三）預算執行可視化，監督關口前移更重要

在集中支付模式下，預算單位見額度不見錢，每一筆支出的信息包括額度限制、項目用途、項目金額、收款人、收款帳號等等都可以動態監控而且相對真實，財政管理不再集中在資金管理上，而是轉為以均衡為原則的額度管理，用款的實現也不再依靠傳統的資金收付，而是通過部門預算和用款計劃的報送與審批。預算執行監督始于預算編制，終于預算執行。在這種新的情況下，我們監督的關口也要相應前移到預算編制管理的監督上，重點放在部門預算的編制規范性與科學性上。

（四）財務監督外部力量加大，效益監督更迫切

國庫集中支付模式下，財政與代理銀行聯網、動態監控系統日益完善，預算單位預算執行過程完全可視化，外部監督力度加大，各種違規違法問題得到有效遏制，監督資源將逐步從分析每筆支出的合理合法性中釋放出來，轉向關注和評價經費支出的效益性，這樣就要求監管部門從項目資金入手，逐步建立和積累可操作性高、針對性強的效益評價指標體系，這是集中支付體制改革的新形勢對我們提出的新的挑戰。

三、抓住三個對象，應對國庫集中支付監督不用愁

國庫集中支付來了，我們只須明確三個方向，從財政部門、預算執行部門、代理銀行三管齊下，防范風險，就能夠穩妥應對。

（一）抓住財政部門，就是抓住了源頭

1、從監督審批流程入手，保障預算單位用款及時性。現在的流程比以前多出了國庫集中支付中心和代理銀行兩個部門環節，加上年初預算批復晚、調整預算下達晚，因此，財政部門上半年基本沒有專項額度釋放，要集中到下半年才可以使用。預算單位專項經費用款得不到及時保證，到年底集中執行專項經費額度，執行不完，就以撥代支把專項經費余額撥到下屬單位，又會形成新的問題。所以，財政部門有責任加快用款計劃審核，監督部門要追蹤資金被轉撥之后的使用情況。

2、從預算編制方法入手，促進預算執行均衡性。現行的預算編制方法仍是基數預算編制法，導致財政結余巨大，預算執行不均衡。基數預算法下，預算單位不是從零開始考慮新年度實際的支出需要，而是按照老的思路，收支不脫鉤，參照以前支出的基數再考慮當年情況加以適當調整。預算執行下來，各種實際不存在或預算偏大的項目支出節余以前都隱藏在各級單位，無法統計。實行國庫集中支付后，各級單位的層層沉淀統歸國庫，結余顯性化，數額巨大。針對這個問題，只有從預算編制著眼，分析預算單位年末突擊用錢、違規轉款、執行率偏低的不正常現象，督促財政部門盡快實施零基預算配套改革，動員各級政府積極配合實施。

（二）抓住預算單位，就是抓住了關鍵環節

1、嚴格監督轉撥資金，防止資金濫用。實行國庫集中支付以后，預算單位每筆資金的流向都可以實時監控，所以有些單位為了規避監控，通過零余額賬戶將財政資金劃出國庫單一賬戶體系，把資金轉撥到專用存款戶或下屬單位的實撥資金戶，從而使財政資金游離于國庫單一賬戶體系之外，脫離國庫動態監控系統的監督。因此，監督部門首先要建立數據分析思路，針對年末花錢多的單位，抓住年末同戶名劃轉和上下級資金往來線索進行監督。尤其需要關注有收費權的單位。“誰收費誰使用”的觀念根深蒂固，特別是到了年底，這些單位可能通過授權支付將財政資金轉移到其他帳戶上，從其他帳戶上發放獎金和福利，或者轉移到下屬單位，下屬單位再以其他名義上繳回來。

2、封堵現金管理漏洞，防范套現風險。由于財政部門對預算單位在一定時間內提取現金的次數無法作出具體規定，可能會導致大量現金通過預算單位零余額賬戶游離出來，而對現金的用途和流向，難以實施有效監管，隱藏著資金風險：預算單位可能利用虛假發票或與商品勞務提供者串謀利用假合同大量套現。為此，現金管理做為重大風險點，監督部門必須嚴肅防范，在大力推行公務卡報銷制度的基礎上，檢驗預算單位合同復核與集體決策制度是否行之有效，才能將現金使用空間盡量壓縮。

（三）抓住代理銀行，就是抓住了灰色地帶

國庫集中支付制度下，蛋糕太大，利益誘惑難以抗拒。有的代理銀行，在沒有試點單位任何票據和支付指令的情況下，將財政預算內資金違規劃出國庫。有的代理銀行借著人行不了解實際支付情況被動清算的機會，提前跟人行清算、后與預算單位辦理授權支付，獲取間隙資金。因此，監督的觸角必須延伸。可以采用比對用款單位授權支付憑證表與代理銀行清算單總金額的方法，如果代理銀行清算單總金額大，則存在代理銀行違規劃轉資金現象。進一步比對用款單位授權支付憑證表中審批日期與代理銀行清算日期，如果代理銀行清算日期在審批日期之前，則代理銀行屬于先清算后支付。 （作者單位：上海市審計局）