閔行：從“閉口看預算”向“開口審預算”的轉變

吳宇

“這個項目的績效目標是什么？建設標準是什么？有沒有可能把該項目1.8億元的預算和學校內部的維修資金結合起來統盤考慮？”這一幕來自2015年11月閔行區人大常委會組織的閔行區教育局“校舍維修”預算項目聽證會，區人大代表楊海的發問。同時舉行的還有三場不同領域的預算聽證會，包括2016年度政府實事項目、街道項目預算等，涉及預算資金超過2億元。

閔行區五屆人大每年都組織這樣的預算聽證會，共涉及預算（實事）項目21個，累計聽證預算資金超過10億元。在實踐與探索中，公共預算監督改革“閔行模式”漸趨成熟，人大代表也實現了從“閉口看預算”向“開口審預算”的轉變。

夯實預算聽證制度：讓人大代表開口“發聲”

一場預算聽證會的流程是這樣的：先由區職能部門、區財政部門對項目預算安排進行介紹說明，再由區人大代表和社會公眾組成的陳述人，以及行業或預算專家對預算安排提出意見建議。最后，由區人大常委會組成人員組成聽證人，對預算項目擬定聽證結果報告，提交區人大常委會討論后轉交區政府，要求對預算安排進行優化完善。此外，聽證會上還吸納了通過各類媒體報名的社會公眾作為旁聽人，他們可以在會后將自己的意見建議通過書面形式提交區人大。

事實上，閔行區四屆人大就已創新引入預算聽證制度，在預算草案還沒有上會審議前設置聽證環節，讓代表對預算安排的合理性、科學性進行評判，并要求政府必須對預算聽證建議進行回應反饋。這個從大規模審查到對個別項目重點審查的轉變，使區人大代表對預算審查逐漸找到了“感覺”，代表對參加預算聽證和審查監督預算的積極性也逐步提高。

區五屆人大在總結幾年聽證經驗的基礎上，修訂完善了關于《閔行區人民代表大會常務委員會聽證辦法》若干操作細則，加強了預算聽證項目選擇、聽證結果運用等方面工作。首先是代表參與預算聽證項目的選擇。根據新辦法，2015年聽證項目在選擇上更加傾向于預算金額較大、存在一定爭議、群眾關注度高的項目。在確定預算項目前，先邀請部分人大代表參與區財政部門組織的項目預算績效前評價活動，對部分重點項目預算編制情況有初步掌握，再從中選擇績效評價或政策評估得分不高、代表反映強烈的項目作為聽證備選項目。其次是擴大了預算聽證的覆蓋面。預算聽證項目不僅聚焦代表反映強烈的民生項目，2016年探索將預算聽證延伸至部門預算草案（主要突出新增項目和支出較大項目）等領域。最后是強化了聽證處理意見的督促檢查。一是對于聽證結果報告中的分歧意見，提交主任會議研究討論，形成一致意見后提交常委會審議；如仍不能達成一致意見，則提交常委會會議分項表決。二是各個項目的聽證結果報告作為常委會關于預算草案審議意見函的附件，由常委會逐項表決通過。三是經常委會審議決定后，聽證結果報告在區人大網站等渠道公開。四是對于聽證結果報告中提出的意見和建議，區政府應于人代會召開的5個工作日前作出書面回應，各相關工委做好有關督促和協調工作。

延伸預算初審鏈條：讓人大代表同步介入預算編制

預算法規定：人民代表大會舉行會議審查預算草案前，應當采取多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見。在人代會期間，也有部分人大代表建議把預算監督的重點放在人代會前的初審階段，并讓更多代表提前參與。

為夯實區人大預算監督審查基礎，2015年區人大常委會成立了預算工委，并即刻著手對其他省市預算初審成功經驗進行比較分析，制定了《關于進一步完善預算初審工作的暫行辦法》（以下簡稱辦法）。辦法明確提出了區人大加強預算初審的三項原則：一是要堅持過程與節點相結合。將預算初審前期工作與預算初審銜接起來，將預算監督重點落實到人代會前的人大常委會初審階段。二是要堅持議事與議財相結合。常委會各工作機構在工作監督過程中逐步實現議事向議事與議財相結合的轉變。三是要堅持代表主體與專家支撐相結合。充分發揮預算監督小組、區人大代表監督審查預算的主體作用和財政預算專家智力支撐作用。2015年區人大預算咨詢專家從原來3名擴充到近30名，遴選標準更加側重理論與實踐相結合。

辦法提出預算審查監督新方式方法，即以人大常委會初審前預算聽證為基礎，將預算初審前期工作一直提前到與政府預算編制同步，與整個預算編制“二上二下”周期平行推進。從工作部署環節看，政府啟動下年度預算編制工作后，區人大常委會即著手選擇當年度重點審查調研的部門，并明確對口聯系的牽頭工委。如2015年教科文衛工委重點審查區體育局、內務司法工委重點審查區司法局等；部門預算“一上一下”階段，由各工委組織工委委員、人大代表、預算咨詢專家等，赴部門調研了解預算編制初步設想，提前掌握該部門上年度審計及整改情況，當年度預算執行和績效評價情況及下年度預算編制的原則設想等；在部門預算“二上”階段，除做好預算聽證工作外，各工委還要組織預算初步安排調研，重點是審查部門對人大代表提出的預算意見建議的吸收采納情況和重點項目支出的完善情況，完成上述三個階段工作后，部門的預算草案初步方案才能提交人大常委會進行初步審查。通過上述三個階段，對預算審查監督起到了四個方面作用：一是人大代表比較清晰了解重點審查部門基本情況及部門預算編制情況，提出預算方面的意見建議，更加有針對性；二是充分保證了人大代表“面對面”審議預算的時間，彌補了會議審查預算時間比較倉促的“短板”；三是提高了人代會、常委會審查預算的效率，將一些預算編審的具體問題放在會前協調落地；四是人大代表對意見建議的落實情況一目了然，一些建議被吸收到上會草案中，不能立刻在預算中予以解決的，部門可通過調研溝通會予以說明解釋。

根據辦法規定，在五年內常委會各工委原則上對所監督聯系的各單位應至少開展一次預算初審前期調研工作，范圍涵蓋區本級政府預算單位，以及街道辦事處、莘莊工業區管委會，并逐步擴展到其他預算單位，實現預算單位重點審查全覆蓋。

創新人大會議審查模式：變程序性審查為實質性審查

新修訂的預算法實施后，區人大常委會除了著手修訂《閔行區人民代表大會常務委員會預算審查監督辦法》外，還探索性地對預算草案初步方案提交常委會初審的具體做法進作了適當調整。這些變化主要體現在兩個方面：

第一、豐富常委會預算初審內容。在常委會召開會議專題審議政府預算草案初步方案時，除由預算工委匯報本級預算初步審查總體意見建議外，各工委要在預算初審前期調研和聽證的基礎上，匯報對重點審查部門的預算審查意見，如2015年人大常委會審議了由教科文衛工委等提交的區體育局等7家單位的審查意見報告，會上，還要審議當年度部分預算（實事）項目聽證結果報告。會后，上述報告會以書面形式送達區政府，要求區政府予以落實解決。

第二、提升常委會預算初審權威。常委會專題聽取政府關于下年度預算編制匯報及常委會機構審議意見后，不再簡單地對預算草案初審“舉手”通過，取而代之的是是否同意對重點審查部門的預算及區財政預算草案初步方案提交人代會進行逐項電子表決。常委會組成人員會根據前期參與調研的情況，結合常委會各工委匯報內容，表達對每本預算編制的滿意程度，真正履行人大代表審議政府預算的權利，體現從程序性審查向實質性審查的轉變。

為提高常委會初審和人代會審查的效率和質量，提升人大代表議事議財能力，五屆人大常委會重點加強了兩方面工作：一是加強人大代表預算審查監督的履職培訓。組織部分人大代表赴全國人大深圳培訓基地，參加預算法專題學習研討班；赴武漢等地學習考察財政預算監督工作；邀請全國人大財政經濟委員會尹中卿副主任委員來我區作預算法專題輔導報告；每年組織部分預算工委委員、財政預算監督員、區人大代表參加預算編制及監督培訓會議。創新制作了《政府預算審查手冊》，便于人大代表直觀了解如何履行預算監督職權。二是協調區財政部門進一步完善上會審議的預算材料。針對人大代表普遍反映財政部門提交常委會、人代會審議預算材料太專業、太繁瑣的“老大難”問題，預算工委積極協調區財政部門簡化、優化上會材料，通過制作簡易版預算說明手冊，使人大代表對預算數據和變化情況有更加直接的了解掌握，為人大代表創造“想看、會看、看得懂”的審議基礎，提高會議期間的審議質量。人大代表普遍反映通過預算監督積極履職，讓“政府有壓力感、選民有獲得感、人大有成就感”。