實施立法后評估，推動食安修法進程

柯文

按照常委會2016年工作計劃，市人大教科文衛(wèi)委員會委托上海市食品藥品安全研究中心和華東理工大學(xué)食品藥品監(jiān)管研究中心對《上海市實施<中華人民共和國食品安全法>辦法》（以下簡稱《辦法》）的實施效果進行立法后評估，通過評估本市食品安全狀況變化、監(jiān)管成效、存在問題及其原因，提出相關(guān)修法建議。

一、《辦法》實施的效果評估

（一）公眾對食品安全監(jiān)管狀況的總體評價

近年來，上海市調(diào)查總隊連續(xù)對本市食品安全狀況進行了調(diào)查，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，《辦法》實施以來市民對本市食品安全狀況知曉度、認同度以及監(jiān)督維權(quán)意識不斷提升。

1、公眾食品安全知曉度穩(wěn)步上升。調(diào)查顯示，2015年市民食品安全知識知曉程度得分為80.5分，同比增加0.1分。近幾年市民食品安全知曉程度得分，自2008年達到79.2分之后，一直穩(wěn)定處于80分上下1分的區(qū)間運行。

2、公眾對食品安全水平的認同度逐年上升。調(diào)查顯示， 2015年市民認為上海食品安全狀況“很安全” “比較安全” “一般”的，三者合計達到96.3%，與2014年持平，比2013年的92.3%高出4個百分點。其中，市民認為上海食品安全狀況“很安全” “比較安全”的比例比2014年提高5個百分點。2015年《食品安全狀況公眾認知度調(diào)查報告》顯示，認為2014年食品安全狀況比2013年食品安全狀況總體變好的比例為21.7%。

3、公眾監(jiān)督力度維權(quán)意識逐年增強。以2015年為例，全市各食品安全監(jiān)管部門共接到食品類投訴、舉報和咨詢83409件，同比增加4.4%，撥打“12331”進行投訴的比例達到48.5%，同比提高24.5個百分點，首次超過撥打“12315”。從投訴數(shù)量看，從2013年通過“12331”受理52186件增加到2015年的62949件。同時，2015年食品安全有獎舉報件995件，獎勵金額84.3萬元，同比增加13%。

（二）食品安全監(jiān)管成效的評價

1、食品安全監(jiān)管力度不斷加大。一是監(jiān)督檢查力度不斷加大。以2015年為例，開展日常巡查、監(jiān)督檢查和專項執(zhí)法檢查共計50.3萬戶次，同比上升63.3%。二是追究行政責(zé)任力度不斷加強。2011年-2015年查處各類食品安全違法案件約5萬件。以2015年為例，各級食品藥品監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)問題企業(yè)3.1萬戶次并予整改和處罰，同比上升106.7%，查處食品安全違法案件8986起，同比增加6.4%，注銷或吊銷各類食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)證照共計6571張，罰沒款金額7038.4萬元，同比增加26.4%。三是行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度推進有力。市食藥監(jiān)局與市公安局制定關(guān)于加強食品藥品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接配合工作的意見等制度陸續(xù)出臺，以2015年為例，本市公安部門偵破危害食品安全犯罪案件304起，同比增加135.6%。

2、食品安全水平總體可控。一是集體性食物中毒發(fā)生率處于低位。以2015年為例，全市共報告發(fā)生集體性食物中毒2起，中毒人數(shù)65人（無死亡案例），中毒發(fā)生率為0.27例/10萬人口，食物中毒起數(shù)、人數(shù)和發(fā)生率同比分別下降33.3%、48.4%和48.1%，報告發(fā)生起數(shù)和人數(shù)均處于本市歷史最低位。二是各類食品安全風(fēng)險監(jiān)測總體合格率呈上升趨勢。2015年，總體合格率達到97%，同比上升0.3個百分點。

（三）《辦法》確立的主要制度實施情況的評估

1、監(jiān)管體制改革深化。《辦法》明確規(guī)定市和區(qū)、縣人民政府統(tǒng)一負責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的食品安全監(jiān)督管理工作，落實食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制，并設(shè)立食品安全委員會及其職責(zé)。2011年，市政府出臺了關(guān)于建立上海市食品安全委員會的決定，進一步健全本市食品安全監(jiān)管體制，明確相關(guān)監(jiān)管部門在食品安全管理方面的職責(zé)。

2、食品風(fēng)險監(jiān)測制度運行有效。數(shù)據(jù)顯示，2015年各類食品風(fēng)險監(jiān)測固定監(jiān)測采樣點數(shù)量以及各類食品風(fēng)險監(jiān)測樣品數(shù)量達到歷史峰值，全市16個區(qū)設(shè)置了500個固定監(jiān)測采樣點和若干臨時監(jiān)測采樣點，食品供應(yīng)主渠道覆蓋面為95%，主要食品種類覆蓋率達95%以上。共監(jiān)測24大類12742件食品（含食品添加劑和餐飲具），涉及427項指標36.9萬項次。2015年，本市各類食品監(jiān)測總體合格率為97.0%。

3、食品小作坊和食品攤販管理逐步完善。《辦法》明確了小作坊和食品攤販管理制度，本市食品藥品監(jiān)管部門細化了相關(guān)制度。一是建立目錄管理制度。2011年明確了白切羊肉和崇明糕兩個品種。2015年又發(fā)布了新版上海市食品生產(chǎn)加工小作坊食品品種目錄，目錄包含三大類10個品種。二是實施準許生產(chǎn)許可制度。制定了《上海市食品生產(chǎn)加工小作坊準許生產(chǎn)證發(fā)證管理辦法》《食品生產(chǎn)加工小作坊衛(wèi)生規(guī)范》地方標準，明確了食品生產(chǎn)加工小作坊的生產(chǎn)條件和操作過程。三是加強事中事后監(jiān)管。制定了關(guān)于加強食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)督管理工作的意見。食品攤販監(jiān)管方面，2015年，市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了關(guān)于加強本市食品藥品安全網(wǎng)格化管理工作的實施意見和修訂后的《上海市食品攤販經(jīng)營管理辦法》，將食品攤販違法經(jīng)營等作為食品藥品網(wǎng)格化管理的工作重點。截至2015年底，全市共登記食品攤販3727戶，各區(qū)縣市場監(jiān)管部門2015年共開展食品攤販監(jiān)管5414戶次。

4、食品生產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)管舉措進一步強化。《辦法》明確了從業(yè)人員食品安全知識培訓(xùn)制度；建立了信用等級評定制度等一系列創(chuàng)新措施。

二、《辦法》實施中存在的問題

（一）監(jiān)管體制存在的問題

一是如何進一步發(fā)揮食安委的作用。應(yīng)為其發(fā)揮作用提供制度上的保障。二是《辦法》所規(guī)定的監(jiān)管體制與現(xiàn)行本市食品安全監(jiān)管體制的不適應(yīng)性。2014年1月1日起，本市食品藥品監(jiān)管部門承擔(dān)食品生產(chǎn)、流通和餐飲服務(wù)的監(jiān)管及綜合協(xié)調(diào)職責(zé)；各區(qū)縣已完成“3+1”市場監(jiān)管體制改革，組建市場監(jiān)管局，在街鎮(zhèn)設(shè)立基層監(jiān)管所作為其派出機構(gòu)，實行市場統(tǒng)一監(jiān)管，而《辦法》仍然規(guī)定了食藥監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)分段監(jiān)管的體制。《辦法》對區(qū)政府的食品安全監(jiān)管職責(zé)，特別是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道的監(jiān)管職責(zé)及其保障體系的構(gòu)建，沒有作細化明確。

（二）具體制度存在的問題

1、食品安全風(fēng)險監(jiān)測、評估制度尚需進一步完善。一是本市的食品安全風(fēng)險監(jiān)測和風(fēng)險評估建設(shè)有待進一步提高。二是風(fēng)險評估與風(fēng)險管理銜接不足，缺乏制度保障。三是風(fēng)險交流渠道不夠通暢。

2、食品安全社會共治需進一步推進。《辦法》缺乏如何有效落實生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全的主體責(zé)任的制度設(shè)計；政府幾乎承擔(dān)食品安全監(jiān)管的全部責(zé)任，把“食品安全政府負總責(zé)”變成了“事事包攬”；第三方監(jiān)管主體發(fā)育嚴重不足，沒有培育食品安全第三方監(jiān)測、評估機構(gòu)，制約了本市食品安全監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)型。

3、食品安全的全程監(jiān)管體系需要進一步完善。一些大型餐飲、中央廚房、集體用餐配送單位還需持續(xù)推進先進的食品安全管理規(guī)范；食品安全監(jiān)管部門對高風(fēng)險食品生產(chǎn)經(jīng)營需進一步加強監(jiān)管，部門之間的協(xié)同監(jiān)管機制需進一步完善，全程監(jiān)管的環(huán)節(jié)銜接還有待進一步落實。

4、食品行業(yè)新業(yè)態(tài)的監(jiān)管需進一步探索。互聯(lián)網(wǎng)+時代，互聯(lián)網(wǎng)食品業(yè)態(tài)迅猛發(fā)展，對新業(yè)態(tài)的監(jiān)管，法律制度還很不完善，比如如何落實網(wǎng)購食品的監(jiān)督需要明確細化，特別是如何落實對網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺的監(jiān)管以及如何規(guī)范網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺對網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營者的監(jiān)管責(zé)任等均需明確。

5、無證無照食品經(jīng)營綜合治理機制需進一步鞏固。部分中低收入群眾對低價食品的剛需、規(guī)劃配套設(shè)施不能滿足附近人口的正常需要等因素，導(dǎo)致無證無照食品生產(chǎn)經(jīng)營客觀存在，且回潮現(xiàn)象嚴重，分類監(jiān)管、疏堵結(jié)合的原則還需要進一步強化。

（三）食品安全執(zhí)法存在的問題

一是部分違反食品安全的法律責(zé)任需進一步明確。如對生產(chǎn)經(jīng)營存在較大食品安全風(fēng)險或者危害的食品、食品添加劑，以退回、回收、召回的食品、食品添加劑作為原料或半成品生產(chǎn)的食品、食品添加劑等行為缺乏相應(yīng)的法律責(zé)任。二是食品安全犯罪的新特征顯現(xiàn)，需要進一步提升執(zhí)法能力。一些違法犯罪分子利用互聯(lián)網(wǎng)銷售假冒偽劣食品，通過非接觸方式達成交易意向，產(chǎn)、供、銷過程具有較高的隱蔽性，難以追溯，加大了案件查處的難度。

三、修訂《辦法》若干建議

一是完善食品安全監(jiān)管體制。建議立法進一步明確和完善食品安全委員會的職責(zé)及其工作機制，強調(diào)食品安全的屬地監(jiān)管。二是完善食品安全風(fēng)險管理。建議明確食品安全風(fēng)險評估責(zé)任主體；明確食品安全風(fēng)險評估實施主體與實施方案制定程序等制度。三是完善食品安全社會共治。建議發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，加強行業(yè)自律，推動行業(yè)誠信建設(shè)，引導(dǎo)和督促食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法生產(chǎn)經(jīng)營。強化消費維權(quán)保護機制。發(fā)揮食品安全宣傳教育與輿論監(jiān)督作用。四是完善食品安全全程控制、落實企業(yè)主體責(zé)任。建議強制高風(fēng)險食品生產(chǎn)企業(yè)以及大型餐飲實施先進的食品安全管理規(guī)范；建立食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)對主要供應(yīng)商評估考核制度；建立企業(yè)食品安全自檢制度。五是加強食品新業(yè)態(tài)監(jiān)管。建議明確和強化網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺的食品安全主體責(zé)任，鼓勵第三方網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺加強與食品藥品監(jiān)管部門的合作，在網(wǎng)上公示政府監(jiān)管、信用評價等信息。六是創(chuàng)新對無證無照食品生產(chǎn)經(jīng)營的治理方式。探索對市場有需求、經(jīng)營場所固定、使用面積相對較小、經(jīng)營食品的品種風(fēng)險較低，但由于經(jīng)營場所房屋產(chǎn)權(quán)屬性、環(huán)境評價影響等原因而無法取得食品經(jīng)營許可的小餐飲和小食品店，實施納管備案。