穿越體制之“霾”

沈曉悅 原慶丹

治霾體制中相關部門職能碎片化、區域協作與損益分擔機制不健全是影響霧霾治理的突出問題，應以明晰監管權責為基礎，不斷健全和完善環境保護管理體制。

2015年冬天，京津冀地區被霧霾籠罩，重污染天氣頻現，人們至今心有余悸。2016年，從國慶假期的霧霾，到近幾天華北多地出現重污染天氣，各界開始對冬季的空氣質量隱隱擔憂。

采暖季馬上就要來了，而采暖季就是各單位環保領域的“驚蟄季”。進入采暖季后，污染形勢非常嚴峻，重污染過程易發，而重污染天氣的應急工作做得好不好，直接關系到空氣質量的改善。此時，環保部門的工作力度、效率、科學性就顯得非常關鍵。

中國霧霾治理體制之演進

霧霾治理屬于大氣污染治理范疇，是環境保護的重要內容。本文所說的“霧霾治理體制”并非一個獨立的體制架構，主要是指在現行環境保護監管體制中，行政管理部門在霧霾治理方面的機構職能定位、職責安排及體制機制運行等。

1.中國現行霧霾治理體制。在行政管理層面上可概括為環保部門統一監管、區域統一協調、其他部門分工負責的體制。在中國現行環保管理體制中，多個部門承擔霧霾及大氣污染防治相關監管與保護職責。

2. “大氣十條”明確霧霾治理行政監管職責和任務。2013年9月，國務院出臺了《大氣污染防治行動計劃》（簡稱“大氣十條”），從10個方面提出了35項具體措施。為落實“大氣十條”霧霾治理任務，有近20個國家部委參與其中并承擔相應職責和任務。

3. 建立了行政目標責任制與配套制度相結合的治理機制。十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要加快生態文明制度建設，建立系統完整的生態文明制度體系。緊接著，國務院出臺了“大氣十條”，成為今后幾年中國治理霧霾的行動指南和路線圖。

（1）建立了霧霾治理目標責任制。根據“大氣十條”，國務院與各省（區、市）政府簽訂大氣污染防治目標責任書，大氣污染防治年度考核不達標的，由環保部門會同組織部門、監察機關等部門約談省級政府及相關部門有關負責人，提出整改意見，予以督促。2013年9月，環保部與京津冀及周邊地區，包括大氣污染情況嚴重的北京、天津、河北、山西、內蒙古、遼寧、山東等省（直轄市、區）政府簽訂了首批責任狀。

（2）建立并實施大氣污染區域聯防聯控機制。針對大氣污染區域性特點，環保部等9部委共同制定了《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》，提出“解決區域大氣污染問題，必須盡早采取區域聯防聯控措施”的思路，核心就是建立統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一協調的區域大氣污染聯防聯控工作機制。

（3）新法律、新標準出臺，加大霧霾治理力度。中共中央、國務院及有關部門新近出臺了一系列重要文件加大生態文明建設推進力度，并針對排污收費、機動車污染防治、污染減排、環境執法監察等先后出臺了一系列配套法規和規范性文件；制定了《環境空氣質量標準》、《大氣污染物綜合排放標準》、《火電廠大氣污染物排放標準》等200多項環境標準、技術政策、導則和規范等，不斷加大霧霾治理政策執行力度。

經過多方共同努力，當前中國霧霾治理取得了一定成效。2014年全國首批實施新環境空氣質量標準的74個城市，總體上PM2.5平均濃度降低11.1%。長三角、珠三角、京津冀三大區域也降低了10%—12%，特別是京津冀地區降低了12.3%。2015年全國城市空氣質量總體繼續呈轉好趨勢，全國338個地級及以上城市平均達標天數比例為76.7%，73個城市空氣質量達標，占21.6%。盡管如此，2016年全國仍有近80%的城市沒有達到國家空氣質量二級標準，公眾對治理霧霾、改善空氣質量的呼聲依然強烈，霧霾治理仍任重道遠。

管理體制中的問題與障礙

影響霧霾治理的因素是多方面的，其中體制問題是影響治理成效的關鍵因素之一，現主要圍繞環保相關管理體制中的問題進行分析。

1. 霧霾治理環保監管職責“碎片化”問題突出，部門協調配合尚待加強。中國霧霾成因十分復雜，工業企業排污、燃煤、城市揚塵、機動車尾氣等都是造成大氣污染的主要來源。

（1）由于管理職能交叉等問題，使得具體治理過程中各部門缺乏有效協調，產生“碎片化”現象，如右表所示。對現階段大氣污染防治工作進行梳理，初步總結出127項管理職能，這些管理職能分散在近20個行政管理部門，部門協調難度大。機動車污染防治方面職能交叉、監管缺位突出。

機動車污染防治主要涉及工信、公安、發改、質檢、交通運輸等部門，在6個方面職能交叉嚴重（包括：油品質量監督檢查；機動車強制報廢，淘汰黃標車和老舊車輛；新生產車輛管理，打擊生產、銷售環保不達標車輛的違法行為；在用機動車環保監管；工程機械等非道路移動機械和船舶的污染控制；低速汽車節能環保相關產業和產品技術升級換代）。

（2）對于一些非環保部門來說，大氣污染防治并不是其主體職能，有些只是一個附帶職責。這些部門缺乏力量投入和專業化監管能力，在許多方面存在監督不到位的情況。例如大量車輛環保檢測流于形式，許多地方油品質量根本達不到國Ⅳ級以上標準等；部門協調難度大，致使機動車環境監管步履維艱。

（3）工業企業污染治理方面部門配合不緊密，政策銜接不到位。發改委、工信部、商務部負責制定產業準入和進出口政策，推進淘汰落后產能，環保部主要負責配合。由于環保部門參與程度低，一些產業政策與污染減排關系不夠緊密。

為改善大氣環境質量，早在2013年國家就出臺了嚴格的行業大氣污染物控制標準。以平板玻璃行業為例，由于中國對高硫石油焦缺乏限制性管理措施，在“十一五”期間，甚至還將石油焦替代重油作為十大節能技術大力推廣。為降低生產成本，許多企業大量使用價格低廉的進口高硫石油焦作為燃料。有信息表明，僅2013年中國石油焦使用量與2011年相比就增長了20%，產生嚴重的SO2、 PM2.5及其他污染問題。由于使用石油焦作為燃料操作快捷且不易被發現，給環境執法帶來很大難題。

（4）清潔生產方面部門工作不協調、難形成合力。發改委、工信部、環保部分別推進強制性清潔生產審核，三部委存在職能交叉，工作思路不一致，相關推進工作受到影響。此外，發改委主要負責節能，節能與環保之間協調性不夠，一些項目存在節能不環保、環保不節能現象。一些領域存在監管真空點。如惡臭、光污染以及無組織排放等方面無明確監管部門，存在職能空白和職責不清問題。

2. 區域協作與損益分擔機制不健全。各地出現的區域性、復合型霧霾污染問題，中國現行環境管理體制難以應對和解決，主要體現在以下兩方面。

（1）各自為政的管理體制難以應對復合型大氣污染治理問題。按照中國原有的管理體制，地方政府對當地的環境質量負責，采取的措施以改善當地環境質量為目標，控制重點是當地污染源。但由于城市規模不斷擴張、集中連片，污染物通過大氣環流在城市間輸送，造成區域內各城市大氣污染高度關聯，并導致污染物在輸送過程中相互融合，形成區域復合型大氣污染。在這種形勢下，依靠單個城市自身的力量、各自為政的控制管理方式已不能適應大氣污染防治的要求，需要打破行政區劃限制，建立以區域為單元的一體化控制模式。

（2）區域聯防聯控機制損益補償機制尚未有效建立。為解決大氣污染的區域性問題，中國建立了區域聯防聯控機制，然而在現實中，區域聯防聯控往往陷入困境，其最大問題在于地區發展不平衡，利益補償機制不健全。

以京津冀為例，河北省整體發展水平要落后于北京和天津，并主要以鋼鐵、煤炭、化工、建材等重化工業為經濟支撐，同時接收了一批北京等地搬遷的重工業企業。河北省要對本地大氣環境質量負責，就要投入更大的財力。據初步測算，2015年河北全省實施大氣污染防治項目需要投入千億元，僅企業停產限產，預計會影響全省規模以上工業增速2%-3%，影響地區生產總值增速1%以上。資料顯示，河北省為治理大氣污染，以壯士斷腕的決心化解過剩產能、治理大氣污染，大力推進“6643”工程（到2017年壓減鋼鐵產能6000萬噸、水泥6100萬噸、標煤4000萬噸、玻璃產能3600萬重量箱），由此預計將影響30多萬人就業。受此影響，2015年河北省名義GDP只增加了1.31%。

3. 霧霾監測及信息資源分散且協調不夠，影響決策及政府公信力。中國的霧霾監測職能分散在氣象、國土資源、環境保護、交通運輸、民航等諸多部門和單位，根據各自事業發展需要，建設了各種類型的氣象臺站或自動氣象監測設施網絡。由于各部門關注問題不同，監測點位分布、數量不同而不可避免地出現監測數據不一致、信息發布不統一等問題，在一定程度上影響部門的權威性及應急處置的統一性。例如，2015年10月北京出現明顯的霧霾天氣，北京市氣象局發布了霾黃色預警信號，北京環境應急指揮部所發布的卻是藍色預警，公眾對上述不一致的信息發布提出了質疑。據查，氣象部門是根據能見度、濕度、光照強度、風力等標準來發布預警信息；而環保部門的監測數據則側重于污染物的具體成分、污染程度的級別。兩部門在會商后，仍是在各自平臺上公布各自標準的預警。

中國環保系統經過近40年的努力，建立了以環保局監測站為主的行政監測機構，初步形成了國家、省、市（地）、縣（區）4級監測網絡。然而，由于環境監測服務布點廣、要求高，加之 PM2.5等屬新近開展的監測項目，以目前有限的行政監測能力難以達到監測要求。圍繞空氣質量環境監測數據也引發了公眾對環境信息公布的不信任，暴露出中國現有環境監測體系中的一系列問題。

霧霾相關污染排放信息是環境管理的短板。環保部門內部，霧霾等相關污染物排放數據來源分散，多套數據并存，且數據間互不銜接、互不支持等問題突出，直接影響決策和監管效果。同時，盡管近年來各地實施企業 PM2.5在線監測，重點地市及規模以上企業基礎信息情況有較大改善，但大量污染嚴重的小、散企業的污染源信息基礎相當薄弱，很多不在監管范圍內，成為環境管理的“盲區”。

4. 執法體制不健全，履職免責和瀆職追責機制不到位。新《環境保護法》被稱為“長著牙齒的法律”，而執法能力是保障這副“牙齒”能夠“給力”的關鍵。目前，一些地方環保執法不獨立現象仍較為突出，突顯執法能力欠缺、人員不足、能力不夠、保障資金不到位等問題。

（1）環境執法不獨立。在不少地方，特別是一些經濟欠發達地區，環保部門因人、財、物來源于地方政府而受制于此的情況仍較突出。迫于“帽子”、“位子”等壓力，環保部門執法不獨立或執法隨意性強，進行選擇性執法，甚至出現失職、瀆職等問題。

（2）環境執法隊伍編制少、能力弱。目前環保部門的環保監察能力、監察隊伍遠遠無法適應當前環境監管需要的現象仍廣泛存在。“小馬拉大車”是基層環保部門的共同感受。據了解，環境執法隊伍普遍存在著人員編制少、任務重的問題。一些縣級環境監測大隊在只有2—3人的情況下，需要負責全縣上千家企業環保執法監察任務是普遍現象。目前許多地方環保監察隊伍還是20世紀90年代的水平，大部分基層環保執法人員都不是環保出身，缺乏專業知識背景、專業技能和技術水平，無法適應現在任務量大、質量要求高的需求。

5. 信息公開及共享機制不健全、公眾參與程度低。為了滿足公眾對環境質量的知曉權，中國在1998年實現了重點城市空氣質量周報，2000年實現了空氣質量日報。2010年11月，全國空氣質量實時發布系統正式啟動，通過互聯網實時向社會公開發布113個環保重點城市的空氣質量監測數據。2015年5月，向社會公開發布在338個地級以上城市1436個監測點位的6項實時監測數據和空氣質量指數信息，并不斷完善空氣質量標準，在信息公開方面取得了積極進展。盡管如此，信息公開程度和方法距離公眾期待和社會需求還有差距，在環境信息公開范圍、數據精度、空氣質量標準等方面仍需進一步改進。

突破霧霾治理體制障礙的建議

1. 合理劃分和明晰霧霾治理權責，強化國家環保督察。一是厘清國務院各部門之間和各級政府的環保職責，努力減少部門間和層級間的職能交叉、監管缺位和推諉扯皮；完善環保行政主管部門的職能，應將分散于各部門與霧霾治理相關的行政管理職能進行有機整合，科學劃分國務院各部門的環保事權，調整和明確部委之間的權責，形成治污合力。

二是按照“權責匹配，重心下移”原則，凡屬于跨越區域的問題，以及危害較大和影響較深的問題，應由中央政府來負責。應通過立法進一步明確和厘清央地政府在大氣污染防治領域的職責，明確中央政府在跨區域大氣污染防治方面的責任；屬于地域性的污染防治問題，由當地政府來執行，但中央政府負有指導和監督職責。

三是正確認識和理解“環保統一監管和各部門分工負責”的管理體制，完善環保督察體制。在中央層面，環保部在霧霾治理中更多的是發揮“監”的作用，而非“管”的作用。一方面應充分發揮環保部六大區域督查機構的“督政”作用，對各區域地方政府履行國家環保政令進行監督，而非去查處污染企業；另一方面，應強化地方政府對本轄區環保質量的責任，環保部應下放地方項目的審批權。同時應加快建立國家環保總督察體制，國務院督查部門制定督查規范，環保總督察對國務院負責，定期會同相關部門組織開展對地方政府環境工作的國家督查。

2. 建立和完善黨政同責任制度及責任追究機制。在治理霧霾中，應充分發揮黨委和政府對這項重大戰略的領導和管理作用，建立黨政同責、一崗雙責制度，按照十八屆三中全會提出的“探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計”要求和《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》要求，強化各級黨委、政府領導干部的環保責任意識、慎用權力意識，樹立環境優先、保護優先的思想，從根本上轉變發展理念。應樹立和強化環保部門統一監管的權威性。環保部門對不有效履行環保責任的政府或相關部委可以約談、公布信息，并將有關情況直接報送國務院。

3. 做實區域聯防聯控體制機制，實現霧霾治理精細化。霧霾治理是一項系統工程，需要全面、科學地評價環境質量，而不能只追求單個指標的減排。應當按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的總體思路，運用生態系統管理思維，統籌污染控制機理和內在聯系，構建統一監管所有污染物的制度安排，對工業點源、農業面源、交通移動源等與霧霾相關的所有污染源排放進行監管，做實區域聯防聯控，加強統一規劃、統一標準、環評會商、聯合執法、信息共享、區域性重污染天氣監測預警及應急聯動等工作，明確區域內相關政府、企業的責任，最終實現要素綜合、職能綜合、手段綜合，實現污染治理全防全控。

4. 積極引導公眾參與，形成多元共治新格局。應充分發揮政府與市場、政府與社會在霧霾治理中的協同作用，建立互動機制。一是中央政府應該盡快推動建立跨區域合作機構，為地方政府間的合作搭建平臺，讓區域各地方政府有動力和積極性參與合作。二是將企業霧霾治理納入社會信用體系，通過建立聯合獎懲機制，設立環保失信企業曝光平臺，將環保失信企業納入信用“黑名單”，同時對優秀企業加大獎勵力度。三是充分發揮媒體的作用，加強公眾和社會監督。

（作者為環保部環境與經濟政策研究中心研究員）