溫州探路人民監督員改革

田雄

前不久，最高人民檢察院、司法部聯合召開深化人民監督員制度改革電視電話會議，對全國推開人民監督員制度改革作出部署安排。會議期間，溫州的人民監督員制度改革經驗得到各方的關注和肯定。

“某個案卷中保證人簽名被其手印遮擋無法辨認，建議在保證書正文中寫明保證人名字；某個案卷中保證人與被保證人的關系只籠統寫了親戚關系，建議標明具體什么親戚關系；某個案卷中詢問時間前后長達12個小時……”

8月15日，溫州市蒼南縣人民檢察院內的一間辦公室里，7名人民監督員代表認真仔細地查閱了該院第二季度自偵案件臺賬，并就臺賬提出了上述意見。該院副檢察長李存款對此逐一作出了解答。

“原來更多的是由檢察院邀請人民監督員查閱職務犯罪案件臺賬，這次蒼南檢察院在我們提交查閱臺賬的申請報告后，短短幾天就積極響應要求，這在全省是第一次，也是最高檢、司法部出臺《規定》與《辦法》以來溫州人民監督員工作的新突破?！眳⑴c本次監督的人民監督員代表李玉信對此有感而發。

上述所指《規定》與《辦法》即2016年7月5日司法部同最高人民檢察院聯合印發的《人民監督員選任管理辦法》及2015年12月21日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十六次會議通過并印發的《關于人民監督員監督工作的規定》。

實際上，人民監督員制度的試點工作自2003年10月15日最高檢發布《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定（試行）》時就啟幕了，13年來經歷了數次改革，而溫州在這10余年中一直走在改革的前列。

由溫州司法行政部門負責推動的人民監督員制度改革一年來成效顯著?！八痉ň峙c市檢察院相互支持、密切配合，不斷探索新的管理模式和方法，人民監督員的監督作用得到了充分發揮，法律效果和社會效果很好?！睖刂菔兴痉ň贮h組書記、局長顏華躍說。

改革一波三折

人民監督員制度是最高人民檢察院于2003年9月開始在各級檢察機關推行的一項重大改革舉措。制度設計者的初衷是“為了防止和糾正查辦職務犯罪工作中執法不公的問題，讓檢察機關主動接受人民監督，完善檢察機關外部監督機制”。

2004年，溫州市檢察機關在浙江省內率先響應。此后，隨著人民監督員制度試點工作的不斷推進，外界一些質疑也接踵而來，特別是“人民監督員的選任機制”是否合理，是否體現了公平公開原則，是否真能夠代表人民履行監督，引發廣泛討論。

為此，溫州市鹿城區人民檢察院在2007年開始嘗試由該區人大常委會選任人民監督員?！巴ㄟ^人大選任人民監督員，形成了人民監督員監督檢察機關、人民監督員與檢察機關共同接受人大監督的雙重關系，有利于消除社會質疑，最大限度地實現該制度的價值和效能，這是檢察體制外選任人民監督員的最佳途徑”。彼時，時任鹿城區檢察院檢察長程蘭生接受媒體采訪時這樣評價，“人民監督員經人大任命，滿足了其獨立性、外源性的內在要求，使其更具有監督權威，監督權的行使也更有保障?！?/p>

不過，這一改革也面臨沒有明確的法律規定支撐的尷尬。此后，同樣的改革試點工作也在重慶、鄭州等地展開，但均面臨同樣的窘境。所以，在溫州，這一改革舉措并沒有在全市范圍內推廣。

與此同時，中央層面的全面深化司法體制改革的路線圖、時間表不斷明晰，人民監督員制度改革作為“司改”重要內容之一也在緊鑼密鼓地進行。2014年1月，在中央政法工作會議上，習近平總書記對深化司法體制改革提出了明確要求；2月，中央全面深化改革領導小組第二次會議審議通過《關于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》，其中對改革人民監督員選任管理方式作出明確部署；9月，最高人民檢察院、司法部印發《關于人民監督員選任管理方式改革試點工作的意見》，部署在北京、吉林、浙江、安徽、福建、山東、湖北、廣西、重慶、寧夏等10?。▍^、市）開展人民監督員選任管理方式改革試點工作；2015年2月，最高人民檢察院、司法部下發《深化人民監督員制度改革方案》，明確了司法行政部門負責人民監督員選任和管理工作。

溫州作為浙江省試點城市之一，人民監督員制度改革再次迎來春天，不過這次改革的主體由溫州市檢察院變成了溫州市司法局。

敢為人先的嘗試

“理念與實踐能否做到有機結合，這是開展工作成敗的關鍵?！鳖伻A躍坦言，“溫州司法局在這個方面是走在前列的，而且有一套好的班子，有一批富有創新精神的優秀干部。他們內在工作主動，外部配合協調，有效推進了人民監督員制度的落地與探索。”

2015年1月，溫州市司法局聯合溫州市檢察院發布溫州市市級人民監督員選任公告，正式啟動選任工作；3月，兩家政法單位又聯合制定了《溫州市市級人民監督員選任管理方式改革試點工作的實施方案》；4月，溫州市司法局向各縣（市、區）下發《關于委托組織資格審查和考察人民監督員候選人的通知》，資格審查和組織考察工作全面展開。

“溫州群眾參與司法監督的熱情讓我們有些始料未及。”曾經是檢察官的溫州市司法局法制處處長蔡多多，目前在溫州市司法局具體負責人民監督員選任和管理工作，她告訴記者，“通過群眾自薦和組織推薦等方式產生人民監督員候選人200名后，我們馬上通過向公安、檢察院、法院、計生委等部門發文協助查詢，對候選人工作單位、社區街道等進行直接走訪了解?！?/p>

“選任過程很嚴格，很公正?！眮碜詼刂菔腥肆Y源與社會保障局的人民監督員黃建峰回憶起當初選任過程深有感觸。他回憶，“人保局和司法局一墻之隔，我卻沒有‘近水樓臺先得月’的待遇。當時得知這個消息后，就跑過來打聽、了解，詢問具體細節。報上名之后，司法局還派人到單位了解我的情況……”

選人容易，選對人卻不容易。“人怎么選？僅這個問題，我們與市檢察院進行過多次商議，決定對原有的人民監督員重新整合，合適的留下來，不合適的淘汰掉。”顏華躍說。

“我們也是建議優秀的人民監督員可以留下來履職，這樣有個傳承，也是對那些有熱情有能力履行監督工作的代表的激勵，進一步增強了他們履職的信心。”溫州市人民檢察院副檢察長林越堅說。

溫州市司法局對首批報名參加人民監督員競選的人員進行篩選并核實情況后，確定200名候選人中有56名人員不符合條件或不宜擔任人民監督員。經認真考察確定，選任出市級人民監督員124人，確認原人民監督員20人，共選任人民監督員144人。此后，這些選出來的人民監督員在《溫州晚報》、溫州市政府門戶網站、溫州市司法局網站進行公示，接受人民監督。

據悉，這些選出的人民監督員由來自黨政機關、事業單位、法律服務、民營經濟等方面的優秀代表構成，合理兼顧年齡、地域、黨派等因素，確保了人民監督員隊伍的代表性、專業性、廣泛性和權威性。

與此同時，溫州市司法局、溫州市人民檢察院聯合印發了浙江省第一個地方性人民監督員選任的規定——《關于人民監督員選任管理工作若干規定》。該《規定》對人民監督員的選任、指派、履職、培訓、考核獎懲、通報反饋、工作保障等方面做了詳細規定。特別是創新提出了“分級負責、片區監督、小組自助”管理機制，將全市劃分為市本級、城區片、北片、南片等四個片區，統籌開展案件監督評議。同時，要求各縣（市、區）成立人民監督員小組，小組組長牽頭組織組員參加案件監督評議、日常學習交流等活動，建立起定期交流與日常溝通協作機制。

不擺設，敢發聲

不擺設、不敷衍、不走過場、敢于建言和發聲、積極參與、勇于監督，這是溫州市人民監督員履職一年來的共同特點。一年來，溫州人民監督員共監督評議了32起案件。其中，由檢察機關提起的有31件，人民監督員主動提起監督的有1件。這其中包括人民監督員不同意檢察機關承辦意見的有2件。

這些監督評議案件中，最典型的是由溫州市人民監督員主動提起監督的“壽某某扣押款一案”。此案被稱為“浙江省人民監督員主動提起監督第一案”。

2015年12月23日，溫州市司法局收到投訴人壽某某寄發的案件材料，投訴人認為鹿城區人民檢察院暫扣其98.73萬元差價款于法無據，要求鹿城區人民檢察院退還暫扣款并賠償拖延辦證造成多繳納的土地稅費等40萬元人民幣。該局在收到投訴材料后隨即從人民監督員信息庫中隨機抽選出3名人民監督員對該案進行監督，并于當日向抽選出的人民監督員移送案件的相關材料。

人民監督員在收到相關案件材料后，經審查認為，投訴人所投訴的內容屬于最高人民檢察院、司法部《深化人民監督員制度改革方案》第二條第三款第三項“違法搜查、扣押、凍結或者違法處理扣押、凍結款物的”規定的人民監督員監督案件范圍，遂于今年1月13日發函至鹿城區人民檢察院，要求啟動監督程序，并與辦案單位進行了當面溝通。

1月18日，鹿城區人民檢察院在收悉人民監督員寄發的《關于對壽某某扣押款一案的監督函》及相關材料后進行了審查并對壽某某扣押款一案予以受理。2月19日，鹿城區人民檢察院在該案承辦完畢后對案件處理結果向人民監督員予以書面回復。2月25日，3位人民監督員在仔細審查鹿城區人民檢察院關于該案處理結果的理由和依據后，對其理由和依據尚有異議，提請溫州市人民檢察院組織對該案進行監督評議。3月8日，溫州市人民檢察院書面回復人民監督員，表示同意啟動案件監督評議程序。3月14日，人民監督員正式對該案進行了監督評議。

“我省自人民監督員選任管理制度改革以來，壽某某扣押款一案是人民監督員主動提起案件監督的第一案，對人民監督員工作的深入開展起到典型的示范指導作用?！辈潭喽嗾f，“該案的出現，說明了我市人民監督員主動監督意識增強了，能夠積極作為。”

溫州市司法局一邊組織人民監督員參與司法監督，一邊健全完善了人民監督員的職責權限、工作程序、履職保障、考核獎懲等多項制度，與溫州市人民檢察院共同建立了人民監督員信息庫，實現資源共享。

履職一年來，溫州市人民監督員坦言“評議案件責任重大，對本人本職工作很受用”。

“一年來，司法行政部門敢于管，而且管得好，一系列制度和機制正在逐步建立健全。每個人民監督員業務能力和水平都在提高，工作方式都有進一步改進，履職非常認真?！鳖伻A躍評價人民監督員制度改革在溫州試行的情況時說，“下一步，我們還將搭建大數據平臺，形成一張網，對司法行政人員和人民監督員進行科學化管理，對監督效果進行評價，并強化激勵和淘汰機制，使人民監督員制度在溫州的探索更高效，更能出成效?！?/p>

客觀看，溫州的試點改革具有諸多開創性舉措：人民監督員由司法行政機關負責選任管理，能夠讓其相對超脫、中立、客觀地發揮監督作用；監督范圍進一步擴大，基本涵蓋了檢察機關查辦職務犯罪工作中容易出現問題的各個關鍵環節；擴大了監督程序的啟動主體，啟動監督程序不受排斥；增設復議程序，推動檢察機關在陽光下執法、在監督中辦案。

但也有專家指出，必須從整個司法制度的大局著眼，以健全確保依法獨立公正行使檢察權的外部監督制度，掃清實踐中各種隱性和顯性的監督障礙，進一步拓寬人民參與司法監督的制度性渠道。

此外，與人民陪審員制度類似，人民監督員制度的設計也關乎司法權的配置和運行，是國家司法制度完善的重要內容，需要納入立法規范。一些專家認為，對于人民陪審員制度，《人民法院組織法》《刑事訴訟法》《全國人民代表大會常務委員會關于完善人民陪審員制度的決定》提供了充分的高位階法律依據；相比而言，人民監督員制度卻缺乏足夠的法律確認。建議在《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》中作出規定，或是由全國人大常委會出臺《關于實行人民監督員制度的決定》。

也有學者認為，無論采取何種形式的立法，都需要從人民參與司法、監督司法的司法制度出發，提升人民監督員的立法位階，規范人民監督員立法形式，通過高位階立法對改革成果予以確認，推動司法制度的健全和完善，從中凝聚、彰顯中國司法的特色和優勢。