韓國對外經濟戰略的歷史演變與啟示

劉洪鐘

【摘要】在韓國的經濟發展歷程中，對外經濟戰略扮演了重要的角色。根據國內、國際政治經濟形勢的變化，韓國依次重點采取了進口替代戰略、出口導向戰略與FTA（Free Trade Agreement）戰略，其中FTA戰略又可劃分為戰略初試階段、雙邊FTA“輪軸”戰略階段和區域FTA“關鍵角色”戰略階段，同時以上戰略的順利施行也離不開國內政策的支持。在這一戰略演進過程中，韓國經歷了從一個貧窮國發展成為中等強國，從只注重自身發展到謀求國際政治影響力的轉變。了解韓國對外經濟戰略歷程與國內政策支持對中國有著積極的政策啟示意義。

【關鍵詞】韓國 對外經濟戰略 FTA

【中圖分類號】F061.2 【文獻標識碼】A

【DOI】【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.10.003

過去50多年，韓國經濟高速發展，從二戰后一個極為落后的發展中國家一躍而成為經濟總量全球排名第11位、國際貿易額居全球第7的發達國家，創造了舉世矚目的成績。在其成長的過程中，盡管也曾經歷過東亞金融危機和全球金融危機的沖擊，但韓國最終都成功脫險，曾被諾貝爾經濟學獎獲得者道格拉斯·諾斯譽為二戰后8個僅有的走出中等收入陷阱的國家的典范。作為一個人口僅有4000多萬、國內市場相對狹小的國家，韓國的騰飛自然離不開其成功的對外經濟政策。縱觀其經濟50多年的成長歷程，可以說韓國緊緊地抓住了國際經濟格局變化所賦予的各種契機，將自己成功地融入到了世界經濟的發展大潮之中，充分地分享到了經濟全球化和區域經濟一體化的紅利。總體看，韓國的對外經濟戰略大致經歷了三個階段：

獨立初期1950年代的進口替代戰略。1948年獨立初期，韓國是一個極為貧困的農業國，基礎設施落后，缺乏完善的工業體系，工業企業技術效率低下，在國際市場上也缺乏競爭力，其第二產業增加值占GDP比重一直很小，1950年又卷入朝鮮戰爭，使韓國國內的政治、經濟秩序無法得到良好發展。在國際上，美蘇爭霸的冷戰格局初步形成，一方面韓國面臨的國際安全形勢惡化，但另一方面此時的美國為與蘇聯爭霸也更愿意援助與扶持韓國的親美政權。在這樣的國內國際政治經濟形勢下，政治安全與完善工業體系就成為了當時韓國的第一訴求，因此李承晚政權選擇了完全依賴美國援助的進口替代戰略。韓國通過緊密的美韓關系確保了其國家安全，同時美國的大量援助也保障了民眾的基本生存與推行進口替代戰略的資金來源，在最高峰時美國的援助曾占韓國進口額的80%。此外，韓元高估的匯率政策也鼓勵了從國外進口先進的技術設備，一定程度上為此后韓國實現工業快速發展奠定了重要基礎。然而，韓國經濟落后，市場狹小，進口替代戰略缺乏國內市場依托，同時高估的匯率又惡化了本不具備競爭力的出口狀況，使得韓國國際收支持續失衡。在經濟危機下，隨著李承晚政權的倒臺，進口替代戰略也開始向出口導向戰略轉變。

1960～1990年代的出口導向戰略。隨著1961年的“五一六”軍事政變，韓國短暫的民主時期結束了，樸正熙軍政府上臺，奠定了此后韓國威權政治格局，樸正熙政權以通過經濟發展與對抗朝鮮入侵來尋求執政合法性。①面對朝鮮戰后經濟良好恢復的威脅與國內經濟的低迷，樸正熙政權放棄了通過援助資金支撐的進口替代戰略，實施“單一浮動匯率制”，通過貨幣貶值，開始謀求轉向具有雄心抱負的“經濟第一、增長第一、出口第一”的出口外向型發展戰略。此時在世界經濟領域，國際分工結構開始改變，美、日等發達國家開始由勞動密集型產業向資本密集型產業發展，為韓國轉向出口導向戰略創造了機遇。為獲得更高的經濟增長，樸正熙政權在美國的保證之下，與“仇國”日本在1965年實現了邦交正常化。此后韓國憑借豐富、低廉的勞動力吸引了從美日等發達國家轉移過來的大批企業與資金，再加上日韓經貿發展，使韓國以輕紡業為主的工業迅速成長起來，在1969年其工業增加值占GDP比重首次超越農業比重，實現了歷史性的轉變。隨后在1970年代韓國再次抓住發達國家從資本密集型產業向技術密集型產業調整的機遇，開始發展以重化工業為重點的資本密集型產業，實現了國內產業升級。為應對日益激烈的國際市場競爭，1980年代起，韓國陸續把失去比較優勢的勞動密集型產業向中國和東盟國家轉移，自身發展以電子信息業為重點的高技術型產業，實現了新一輪的產業升級，縮小了與發達國家之間的差距。②

東亞金融危機后持續至今的FTA戰略

在經歷了30余年的高速增長之后，韓國逐漸邁入成熟的經濟體行列，其制造業在GDP和就業中所占的份額分別在1988年和1989年達到高峰，此后開始像其他成熟經濟體一樣回落。與此同時，韓國的服務業卻未能像其他經濟體一樣得到較好發展，主要是因為其一向以犧牲服務業為代價來進行商品出口以及政府對服務業的監管管制。這就使得韓國經濟在1990年代中期出現國際競爭力下降、國際收支狀況惡化、企業債務負擔大幅高企等一系列問題，出口導向政策此時遇到了巨大挑戰。

隨著1997年東亞金融危機的爆發，韓國經濟很快便深陷其中，在經過各種自救辦法而無法擺脫困境的情況下，韓國最后不得不接受IMF以經濟自由化為條件提供的貸款援助，自此韓國放松了對國外資本與國內財閥資本的管制，政府在經濟中的主導地位受到削弱；再加上樸正熙遇刺后韓國威權政府開始向民主化轉型，在出口導向戰略中發揮關鍵作用的政府產業政策指導能力下降，經濟發展只能更加依賴市場。

東亞金融危機之后，兩個層面的原因推動了韓國對外經濟戰略從出口導向戰略向FTA戰略的轉型。一是美國和IMF應對東亞金融危機時所采取的冷酷、僵硬、錯誤的處理方式。從危機爆發初期的“事不關己，高高掛起”，到隨著危機迅速蔓延擴大不得不介入但卻采用了后來廣遭詬病的被稱為華盛頓共識的援助方式，美國與IMF的傲慢態度促使包括韓國在內的東亞各國普遍開始反思其與西方發達國家的經濟關系，同時直接促進了各國通過加強地區經濟合作共度難關、擺脫危機的戰略轉變。二是WTO主導下的多邊國際貿易談判陷入僵局，各國開始轉向推進雙邊FTA；1992年歐盟（EU）的成立和1994年北美自由貿易（NAFTA）的生效則給各國提供了可供借鑒的范本，這些都刺激著韓國開啟它的FTA戰略，以此跟上全球FTA競賽并倒逼國內經濟改革與鎖定已有改革成果。截至2016年3月，韓國已與智利、新加坡、EFTA、東盟、印度、歐盟、秘魯、美國、土耳其、加拿大、澳大利亞、新西蘭、哥倫比亞簽署了14個FTA協議，再加上已完成談判的韓越FTA以及談判中和準備談判的FTA，已涉及60余個國家和地區，是東亞地區國家FTA數量與質量最高的國家。縱觀韓國整個FTA戰略進程，其可以大致分為FTA戰略初試階段、雙邊FTA“輪軸”戰略階段、區域FTA“關鍵角色”戰略階段。

1998～2004年FTA戰略初試階段。為開始進行FTA談判，1998年，上臺不久的金大中政府采取的第一個措施就是在外交通商部下成立了貿易部長辦公室，全權負責韓國與其他國家的FTA談判。隨著機構改革的完成，1998年11月金大中政府宣布正式開始與智利的FTA談判。之所以首先選擇智利進行談判，主要原因是智利FTA談判經驗豐富，同時與韓國的貿易規模又相對較小，不至于由于FTA形成而對本國產業產生大的沖擊。③雙方于1999年進行首輪談判，至2004年協定生效，歷時5年，在這一過程中韓國積累了FTA談判經驗并通過劃分敏感產品來保護自身利益與減小國內利益集團阻力。據大韓貿易投資振興公社統計，該協定生效當年就效果顯著并超過預期，2004年韓對智利出口同比增長38%，使韓國商品在南美洲地區市場占有率提高14%，從商品上來看，移動電話、汽車、彩電出口分別增長175.1%、63.2%、70.1%，這使韓國的FTA戰略有了一個良好的開端。④在與智利進行FTA談判的同時，金大中政府還宣布與美國、日本、新西蘭以及泰國進行FTA建設的可行性研究，以此累積經驗。

2004～2012年雙邊FTA“輪軸”戰略階段。在積累了一定FTA經驗后，韓國政府于2004年提出“FTA路線圖”，為擺脫在FTA競爭中起步較晚的不利地位，試圖同時推進多個FTA談判并建設高水平的一攬子自貿協定，除和新加坡、墨西哥、加拿大等國進行自貿談判外，還著手和美國、歐盟、中國等大型經濟體簽訂雙邊FTA，設想成為FTA輪軸國。FTA的輪軸—輻條結構，即一國與多國簽訂雙邊FTA，而多國之間沒有簽訂，則該國可稱為輪軸，而其他國家稱為輻條。一國成為FTA輪軸國可以帶來諸多好處，經濟上有助于吸引外國直接投資資金，提升國際市場競爭力。輪軸國商品在任一輻條國市場享有政策優勢，而這是輻條國所不具備的，也正是由于輪軸國成為可通往所有輻條國市場的通道，加上原產地規則的限制，為該國吸引了大量外國投資資金。同時在政治上小國作為輪軸國可以為其在國際貿易政治中獲得更高的地位，增加其與大國討價還價的籌碼，世界銀行研究表明小國可借此在國際關系中獲得更具優勢的位置，其代表亦有機會被選舉進入國際組織中的關鍵位置任職。⑤這一時期韓國FTA戰略最顯著的成果是分別于2005年、2006年、2007年與東盟、歐盟、美國等大型經濟體達成自貿協定，顯著增強了韓國的輪軸國地位，韓國希望以此成為連接歐洲、北美、東亞的樞紐。通過積極的FTA戰略，韓國也成為東亞地區經濟一體化、貿易自由化的一個有力推手，為其外向型經濟發展提供了有利的國際經濟環境。韓國積極的FTA戰略有力地推動了FTA在亞太地區的擴散，形成了所謂的競爭性地區主義。如在韓美FTA簽訂后，中國隨即表示愿意與韓國建立FTA，當韓國在2012年宣布與中國開始FTA談判之后，日本也馬上表示愿意開啟中日韓FTA談判，這又刺激了東盟對RCEP采取更加積極的姿態。⑥

2013年以來的區域FTA“關鍵角色”戰略階段。在國際上，隨著中國實力的快速崛起，美國實行亞太再平衡戰略以護持霸權，2010年美國加入并開始主導由新加坡、文萊、新西蘭、智利初創的TPP談判，試圖穩固其在東亞地區的地位，避免東亞成為一支獨立的經濟力量，并掌握21世紀新國際貿易規則的制定權。東盟擔憂東亞一體化主導權旁落，在中國的支持下提出與TPP相對的RCEP。美國在加入TPP后曾多次敦促韓國加入談判，但韓國認為已與包括美國在內的7個TPP成員國達成FTA，并且還有4個國家正在進行談判，再加入TPP對其收益不大，所以重點放在積極推進韓中FTA上。但2013年日本宣布加入TPP談判，由于韓日兩國出口貿易結構的競爭性，為避免日本擠占市場份額，韓國改變了對TPP談判的態度，也促使韓國的雙邊FTA“輪軸”戰略開始向區域FTA“關鍵角色”戰略轉變。此時的韓國已經不再滿足只關注自身經濟發展，亦開始謀求國際政治影響力，其FTA輪軸國的位置也使其成為區域經濟一體化進程中不可或缺的角色，于是韓國在2013年的“新貿易路線圖”中明確提出要利用其現有FTA網絡領導亞太區域一體化，具體來說就是在韓美FTA和韓中FTA基礎上，扮演連接美國主導的TPP與中國主導的RCEP的關鍵角色，進而在區域一體化中發揮主導作用。韓國的FTA輪軸地位提高了其與大國討價還價的能力，使其可以獨立于大國羈絆，不必倒向任何一方，可按照自身利益進行推動東亞一體化進程。同時和美國、中國簽訂FTA協議，使其可以成為雙方的調節者，增加其在TPP或RCEP談判中的籌碼，有觀點就認為，由于韓中FTA的存在，韓國加入TPP將成為中國加入的鋪路石。⑦

對外經濟戰略中的國內政策支持

無論是出口導向戰略還是FTA戰略，韓國對外經濟戰略的順利展開都離不開國內政策的支持。具體來看，包括三個方面：

第一，在實施出口導向戰略過程中，政府根據國際分工結構的新變化，制定產業發展政策計劃，引導產業結構優化升級，有助于及時適應新的國際分工發展。韓國從發展勞動密集型產業到發展重化工業再到發展高新技術產業，僅僅經歷了10余年時間，如果沒有政府產業政策的引導，單單依靠市場來推動產業升級，將會錯失國際分工調整的戰略機遇期。而韓國產業政策的成功得益于經濟企劃院、財政部和商工部等三個政府機構，類似于日本的通商產業省。其中經濟企劃院，是總攬全局的計劃部門，控制財政預算，管理價格，對國家經濟進行統計，此外還控制著來自外國的貸款、援助、投資和技術轉移。財政部對內負責稅收評估和收集，以政府國有的形式控制國內金融機構，對外負債管理外匯、關稅的收集和評估。商工部負責促進出口、控制產業發展計劃、投資申請、項目和企業的命名、貿易配額、數量控制、產業協會和一些附屬于政府的組織。⑧

第二，在推進FTA戰略過程中，在法律規定方面，為規范FTA談判與增加其透明度，韓國在2004年6月頒布“FTA締結審議程序規定”后，國會又于2011年12月通過了《與通商條約締結程序及履行相關的法律》，該法強化了國會監督和審批權限。為保護相關產業利益，不斷完善開放補償機制，對因進口增加而受損的產業和群體進行補貼，韓國政府早在2003年便向國會提交了《不公正貿易行為調查與產業損害救濟法》修正案，此外針對不同的產業，先后制定了《根據自貿協定的農業援助特別法》、《根據自貿協定制定的貿易調整援助發》、《〈根據自貿協定制定的貿易調整援助法〉的施行令》等相關法律，保障了國內有關產業的國際競爭力。

第三，通過機構調整與設置推進FTA談判運行效率。除了上述金大中政府在外交通商部下設置的專門負責FTA談判的貿易部長辦公室，2004年12月韓國政府進一步設置了外交通商部FTA局，旨在提高FTA締結效率與為企業進入國際市場提供援助，該機構成立后韓國加快了FTA戰略進程。2004年韓國還成立了FTA民間促進委員會，旨在說服政府、聽取各產業意見、為FTA協商取得最佳方案等方面發揮積極作用。此外，樸槿惠政府于2013年成立通商產業論壇，進一步強化了政府與產業界等的溝通。⑨以上國內政策的支持為韓國對外經濟戰略取得良好效果奠定了堅實基礎。

對中國的政策啟示

韓國的發展歷程與中國有諸多相似之處，所以其較為成功的對外經濟戰略對我國具有一定的政策啟示意義。首先，韓國的對外經濟戰略并非一成不變，而是根據國內、國際政治經濟形勢進行適時調整，從最初缺乏完善的工業體系時采取進口替代戰略，到之后出口導向戰略中根據國際分工調整，抓住機會進行產業結構升級，再到當前政府在經濟中地位下降后采取FTA戰略來倒逼國內政治經濟改革并鎖定改革成果。這種戰略應變啟示中國應該堅持動態的對外經濟戰略，適時進行階段性調整，將對外經濟戰略與國內產業政策相結合，以對外開放倒逼國內改革與鞏固改革成果。其次，韓國為獲得最大程度的經濟發展，放下政治上的歷史仇恨，與日本在1965年恢復邦交正常化，從而在緊密的日韓經貿中獲得巨大收益。這啟示著中國也應高瞻遠矚，妥善解決與日本等國的政治分歧，推動自身與東亞一體化的發展。最后，韓國在推進FTA戰略時有著系統的規劃，其推行的FTA戰略已不單單是出于經濟上的考慮，也有著謀求國際政治影響力的考量，從最初選擇與本國產業互補的智利等國進行FTA談判，學習與積累實踐經驗，之后與主要經濟體簽署FTA協議，將自身打造成FTA輪軸國，之后再利用輪軸國地位在美中主導的東亞區域一體化中謀求領導權。這啟示著同樣在積極推進FTA發展的中國要提出自己的FTA戰略規劃，設立專門機構，使FTA更能發揮出其經濟政治效力，為我國爭奪新世紀國際貿易規則主導權和維護地緣政治利益保駕護航。

注釋

Marcus Noland， "Korea growth performance： past and future"， Asian Economic Policy Review， （2012） 7， p. 24.

朱灝：《韓國經濟的復蘇及其啟示》，《亞太經濟》，2007年第5期，第85～89頁。

1998年智利雖然是韓國的第十三大貿易對象國，但僅占韓國對外貿易總量的0.63%。

廖小健、廖新年：《韓國的FTA戰略》，《外交評論》，2005年第5期，第81頁。

Jinsoo Park， "Korea's linkage strategy between FTA hub policy and middle power leadership in regional economic integration"， Asia Europe Journal， （2015）13， p. 385.389.390.

周建軍：《經濟增長作為不穩定力量：基于韓國財閥模式的考察》，《經濟社會體制比較》，2011年第2期，第179頁。

廖小健、廖新年：《韓國的FTA戰略》，《外交評論》，2005年第5期，第83頁；王琳：《韓國自貿區制度化建設的經驗與借鑒》，《對外經貿實務》，2015年第5期，第12頁。

責 編∕楊昀贇