文化宏觀管理框架下的府際關系剖析

【摘要】政府是文化宏觀管理的當然主體。“政府體系”包括縱橫兩個層面的府際關系：橫向指中央政府部門之間關系，縱向指中央與地方政府之間關系。橫向上，從整體政府角度，中央政府文化宏觀管理要體現“一體性”和“通盤考慮”策略，這也是分析和解構中央政府各部門之間橫向關系的出發點和落腳點。縱向上，要正確處理中央與地方政府關系，明確各自權責，構建分權文化，實現中央與地方關系法治化、科學化，既保障中央文化宏觀管理決策的權威性，又讓地方政府享有自主權，以真正發揮“中央和地方兩個積極性”。

【關鍵詞】府際關系 橫向 整體政府 縱向 法治化 科學化

【中圖分類號】G120 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.10.006

政府是文化宏觀管理的當然主體。它既是一個單一概念，指某個行政主體，例如實施某一個具體行政行為的機關或者組織，這個機關或組織具有公法人的資格；又是一個范疇概念，指文化宏觀管理組織的系統，任何一個具有文化宏觀管理職能的政府組織都處于這個系統中的某個位置，扮演著相應角色。可以說，政府作為文化宏觀管理主體概念的后一種意義更為重要。本文即是從后者角度，探討文化宏觀管理框架下，“政府體系”中縱橫兩個層面的府際關系。橫向指中央政府部門之間關系，縱向主要指中央政府與地方政府之間關系。

由于政府行使文化宏觀管理職能的復雜性，其所涉及到的行政組織分權體制的多樣性，使得作為文化宏觀管理主體的政府系統內部之間的關系早已突破了傳統簡單橫向、縱向或者條塊特點，而呈現出網絡狀交叉特點。就像有學者指出的，我國的文化管理典型地體現了“尚處于行政生態模型中的過渡社會，正經歷傳統向現代的變遷，其公共行政具有異質性、重疊性、形式主義等特點”。①這就很容易造成各政府機構基于自身利益訴求展開競爭而產生沖突和糾紛，形成“有利的爭破頭，無利的踢皮球；有責躲著走，無責搶著管的局面”②，這不僅造成“政出多門”，更容易使政府體系內部競爭嬗變為惡性競爭，或將導致府際爭議出現，產生內耗。如何從整體視野考量，立足法制基礎和全局整合理念，鼓勵不同政府機構整飭力量，進行良性互動并不斷競合，改變如是紛繁復雜的局面，“在博弈的過程中塑造出規范的行政主體，建立健全對政府行為的約束機制”③，是文化宏觀管理體制研究與實踐的重要問題。

中央政府文化宏觀管理要體現“一體性”和“通盤考慮”策略，是分析和解構中央政府各部門之間橫向關系的出發點和落腳點

全球化背景下，國際上新公共管理改革，對政府管理進行了全方位探索與實踐。就如何處理好政府體系內部組織之間的關系，“整體政府”理論頗具啟發意義。整體政府概念由英國布萊爾政府于上世紀90年代末首次引入的“協同政府”概念而進一步生成，④澳大利亞“聯合政府報告”給它的定義是：“公共服務機構為了完成共同的目標而實行的跨部門協作，以及為了解決某些特殊問題組成聯合機構。可正式亦可非正式；可側重于政策制定、項目管理抑或服務提供。”⑤事實上，“整體政府理論的目標就是更好地處理那些涉及不同公共部門、不同行政層級和政策范圍的棘手問題，是作為與部門主義、視野狹隘和各自為政相反的措施而提出的。”⑥

從國外實踐考察并從結構或工具角度分析，整體政府一般被看作是有意識的組織設計或機構重組。整體政府改革為實現公共管理目標，要為整個政府組織建立相應的組織框架，其中包括了對中央權力的恢復和強化，強調打破傳統的組織界限，在現有的中央部門內建立協調機構等手段，設計一種體制來增強中央政府的貫徹執行能力。可以說，無論整體政府在各國的實踐過程和具體制度設計如何，它所提出的各政府部門加強合作中的管理以及跨部門合作戰略，值得借鑒。或者說，整體政府是一個象征，“它使我們馬上聯想到將已經被打破、打碎的東西重新修復。從這個意義上講，它的好處是理所當然的，很少有人會懷疑整體政府，或者從一個更大的、合作的角度看問題的好處。”⑦

探討政府作為國家文化宏觀管理主體這個主題，其實隱含著一個潛在前提，即所研究領域并不是局限于中央政府某個部門單一的文化管理職能，而是希望基于“國家”和“宏觀”的視野，對政府如何能夠做出體現一體性、全局性、“通盤考慮”的公共文化管理策略提出學術性討論。這就首先會引出一個與之相關并追本溯源的問題：中央政府的文化宏觀管理政策到底由誰來決定？是否需要設立一個文化行政權能集中的中央部門來完成這項工作？這個問題貌似簡單，但并不容易回答。它其實包含了眾多復雜的系列問題：假設成立這樣一個機構，使得中央政府具有了超強跨部門組織能力和宏觀管理能力的同時，是否會因為機構的職能范圍過于廣泛而使得需要專門化的機構和有交叉重疊的機構牽扯到一起？假設不設置這樣一個機構，那么數個承載著文化宏觀管理職能的不同部門以什么樣的機制進行關聯和互動，并且避免職能的交叉重疊？中央政府以及各相關部門的責任歸屬以什么原則予以認定？

承上所及，整體政府帶來的啟示，是中央政府應當在進行文化宏觀管理過程中加強體現“一體性”和“通盤考慮”策略，并以此作為分析中央政府各部門之間橫向關系的出發點和落腳點。因此，文化宏觀管理不能僅是對某個行業的管理，管理主體也不應僅是某一個行業主管機構，而應當是跨行業和超行業的，才可能根據國家利益進行科學決策并對其他部門實施有效監督。同時，中央政府代表國家和人民的利益進行文化宏觀管理，所有的文化管理決策和監督必須是高度統一的，并且沒有任何自身利益考慮，保證宏觀決策的客觀和公正，最大限度地避免局部、部門利益和短期行為的干擾。

從這個角度反觀我國文化宏觀管理的現實，恰恰是缺乏一個實質性的文化宏觀管理政策審議中心。國務院相關部門按照職能分工，對文化行業各自領域進行管理，而中央政府的決策職能卻可能被虛化，導致中央政府文化宏觀管理決策難以完善，難以從“宏觀”角度考慮全民公共文化利益。本來，國務院相關部門應該是中央文化宏觀管理決策的建議者和執行者，現在反過來成為中央文化宏觀管理的決策部門。實際上形成部門決策、中央背書。部門利益可能在一定程度上主導部門決策，部門利益則有可能取代中央政府的總體利益。很多時候，名義上決策是由中央下達的，其實很可能是代表了部門利益。這種現象不僅容易使得中央政府各部門之間潛在利益沖突激發出來，更要重視的是，假定出現了與地方利益沖突的情形，貌似全局利益與地方利益的沖突，實際上卻是部分特殊利益之間的沖突。下級組織對上級組織的服從，本來應該是基于建立在諸如正義、秩序等價值體系基礎之上的道義的權威，而卻被改變為基于上級對下級強制條件下的要求。中央政府的權威事實上是被損害了。“政府要更好發揮作用，并推進國家治理體系和治理能力現代化，就要切實轉變職能，劃清權力邊界，理順各方關系，創新管理方式，增強政府執行力、公信力，全面正確履行政府職能。”⑧

近年來，文化體制改革成為中央政府進一步深化改革的重點領域。其中，理論界大多認為文化宏觀管理體制的改革，亦即“政府文化宏觀管理職能與機構整合模式”的改革格外重要，它“占據著文化體制改革的核心地位，其成敗關乎中國文化體制改革全局。”⑨同樣，很多學者都對文化宏觀管理上實行“大部制”持支持態度。

但是，“大部門體制改革不是簡單的機構合并，而是一個復雜的社會系統工程。”⑩簡單地說，它不僅涉及到政府部門的組織形式、協調機制、領導層級、管理機制、監督機制等問題，同時也逐步深入到政府決策機制、執行機制與服務機制領域的配套性改革。因此，對于中央政府如何在文化宏觀管理領域選擇大部制構架，究竟“大”到何種程度，以及涉及中央機構重組的很多具體理論、思路、細則和舉措，至今尚未出現令人滿意的答案。在這種情形下，即使在改革過程中可以選擇“大部制”的跳躍式發展，但一定不能低估跳躍式發展所帶來的不確定性負作用和可能遭遇到的阻力，因為“結構調整對于加強政治和行政的專門化的公共機構內的文化傳統可能是反對變化的，因此會阻礙結構的改變。更進一步，專業性組織可能會消極地對待結構調整，因為它們會擔心自己的文化、規范和價值的削弱，最重要的是在新的結構中他們的影響力會減弱。”?

除以上從機構設置角度之外，有學者從更深層次的“功能主義”角度來論述。“我們在公共文化服務體系的制度設計中就應該把它的制度接口定位于功能‘權力授予’而不是機構目標‘發送’，也就是說，中央政府一旦確立構建國家層面的公共文化服務體系以后，公共文化服務體系就成為自循環的功能制度框架，這個框架的總接口在于依法從政府的功能權力授予中接受定期目標值和年度公共支出的總預算清單，而其分接口則在于制度運行中與所有中央和地方各級政府相關介入機構的功能鏈接……”?這種思考模式，較之單純對機構性改革的思考更為深入，已經突破了不同文化行業領域內部協調統一的范疇，更已延展到中央政府各個相關職能部門，將文化宏觀管理作為一項系統工程，其不僅涉及不同的文化行業主管部門，更涉及到經濟等其他領域主管部門，打破“機構主義”，契合整體政府理念，指出了我國“文化體制還處于制度設計的機構運行階段而不是功能運行階段”?。如果從這個意義分析，結合對中央政府各部門之間橫向關系進行解構，是不是“大部制”似乎就不顯得那么重要了，畢竟再“大”的部門也是有邊界的，不可能出現一個將所有與促進文化發展的職能相關、業務有重疊交叉的部門全部歸攏在邊界之內，邊界之外存在職能的交叉和交錯是不可避免的。更應當引起重視并成為研究中心的是如何合理借鑒“協同政府”“整體政府”理念，同時參考相關實踐，從功能上建立起國家文化宏觀管理領域跨部門協調配合的整體機制，為文化體制改革持續深入理清思路。當然，“功能主義并不是排斥機構的存在，而是不把它當作公共文化服務體系賴以存在的基礎，其體制重心在于設計出詳細的功能編序及其功能目標，并根據功能實現過程中的實際需要動態性地整合政府的機構資源，機構的力量始終也就處于被激活的動態過程中。”?

事實上，在上述理念的引導下，中央政府在文化宏觀管理的重點領域已經開始了卓有成效的探索實踐。長期以來，我國的公共文化服務體系建設存在著條塊分割、交叉管理、系統壁壘、部門割據的問題，導致有限的公共文化服務資金和資源投入分散，形不成合力，嚴重制約了服務效能的提升。十八屆三中全會在部署構建現代公共文化服務體系時，首先提出了建立公共文化服務體系建設協調機制的任務，體現了以全面深化體制機制改革為突破口推動現代公共文化服務體系建設的思想。文化部于2014年3月19日牽頭成立了國家公共文化服務體系建設協調組，標志著國家層面的公共文化服務協調機制正式運轉。協調組由文化部、中宣部、中央編辦、中央文明辦、發展改革委、教育部、科技部、國家民委、民政部、財政部、人力資源和社會保障部、國土資源部、住房和城鄉建設部、稅務總局、質檢總局、新聞出版廣電總局、體育總局、國家文物局、國務院扶貧辦、全國總工會、共青團中央、全國婦聯、中國殘聯、中國科協、國家標準委共25個相關單位組成。一年多來，在國家公共文化服務體系建設協調組的指導下，已有山東、浙江、湖北、四川、廣西等20個省（區、市）建立了協調組。尚未成立協調組的地區也正在抓緊推進籌備工作。這種“一體性”和“通盤考慮”策略在政府機構改革、機制調整和效能提升等方面日益顯示出其必然性和重要意義。

如何科學界定中央與地方政府的行政事權劃分，真正發揮“中央和地方兩個積極性”

從法治化、科學化角度考量，正確處理中央與地方政府關系，明確各自權責，構建分權文化，實現中央與地方關系的法治化、科學化，既保障中央文化宏觀管理決策的權威性，又讓地方政府享有自主權，以真正發揮“中央和地方兩個積極性”。?

如何科學界定中央與地方政府的行政事權劃分，理論研究成果頗多。一方面，傳統的研究表現出濃厚的“財政色彩”，因為中央與地方的事權劃分始終在財政分配的大背景下，集中對效率、財權匹配等問題關注。另一方面，受西方政治學說影響，近年來學術界對劃分原則歸納了各種理論，例如委托——代理理論、公共產品層次性理論、博弈理論、市場經濟理論、公共需要理論、制度變遷與體制創新理論、公平與效率理論等。?無論這些理論的關注點和著眼點如何，它們的基本前提是相同的，即中央與地方是兩個相對獨立的理性的行為主體，而事權劃分的重要原則之一就是在這兩個主體之間找到一種兼顧兩者積極性，使集權與分權相平衡，以體現“統一性與靈活性相結合”?的原則。

這些理論本身都是自洽的，但在研究方法上，學者們更多將研究背景置于一種理論化、規范模式下的政治環境中，而將“以具體時段（轉型時期）空間（中國）內的政治問題和時間為對象的研究”?顯得有些不足。因此理論界多有爭議，有的學者被指為僅僅是理想化地“把據說是公認正確良好的政治制度——通過大眾化的宣傳——布施于當代中國”?，并且大大高估了理論對實際的影響。

筆者以為這種批評是有道理的。根據不同的社會發展需要和核心問題，如何正確處理中央與地方關系，適用何種理論并指導實踐，完全應當根據轉型時期中國社會的整體情況妥善處理。因為這個問題的核心，就是利益以及權力的分配。這不僅僅是涉及本文所討論的文化宏觀管理問題，而實質上是涉及財政、金融、資源等國家經濟命脈的重大課題。我國目前在處理中央與地方關系的問題上，并沒有真正建立規范基礎，包括政策、法律、慣例等，欠缺法治化。“無論是強調‘商量辦事’，是強調‘目前’，還是要求‘每過一個時期就要總結經驗’，都蘊含了至少在當時對制度化分權的否棄……從經驗出發，而不是從概念出發，尋求按照事務的類型（例如工業、農業和商業）來發現分權的可能性，并且試圖將分權和協作概念延伸到各級政府以及各地政府之間。”?也就是說，從新中國成立以來我們始終不變的這種強調“協商辦事”的思路，使得非制度化反而成為一種“制度”，容易造成個別領導人和政策以及極短時期內的客觀社會情勢，對中央與地方政府的關系產生重大影響。新中國成立初始，“商量辦事”的非法治化做法，是適合當時客觀政治環境的，并且幾十年的實踐也積累了大量積極經驗。制度是實踐的產物，當前處于轉型中的中國社會，既有實踐經驗的基礎，又有變革的良好歷史時機，結合全面依法治國和國家治理體系與能力現代化建設，加快中央與地方行政關系的法治化成為必然要求。只有法治化，才能把“統一性和靈活性”原則真正落實。

從國家文化宏觀管理實踐出發，中央政府確立國家層面的文化發展策略，但要將之具體落實，則必須推進中央與地方關系的進一步法治化。中央與地方是兩個相對獨立的行為主體，在文化宏觀管理過程中，中央政府核心作用應是宏觀指導和總體監督，包括文化發展規劃、文化立法、文化政策、財政保障等。而多數文化宏觀管理決策的最終執行和落實，需要依賴地方政府，中央政府并沒有自己獨立的執行機構，從根本上和終端上沒有執行其權能的手段。換句話說，中央決策在很大程度上并不具體執行，真正執行的是地方政府，而地方政府并不是中央政府的執行機構，一旦它出于自身需求為自己獨立利益而考慮，中央政令則難以暢通。上有政策，下有對策，“村騙鄉、鄉騙縣、一直騙到國務院”的現象也是有的。自然，中央政府可以采用人事、財政等控制手段來改變困境，但這樣有可能形成中央集權，削弱地方自主，也容易加重中央政府的官僚主義和地方政府的機會主義。

在法治化的同時，正確處理中央與地方政府關系，明確劃清各自的權限和職責，構建分權文化，還要充分實現科學化，尤其在文化宏觀管理方面。第一，從主體角度講，要科學定位中央政府和地方政府的職權范圍。中央政府和地方政府在決策與執行方面的分工不同。總體來看，隨著決策在逐級遞減，執行在逐級遞增，最高層級的中央政府和最低層級的地方政府分屬政府系統的兩端，這種職權分布既是長期歷史經驗的積累，也是國家治理的現實要求。把握中央政府與地方政府職權范圍的分野，就必須對二者的職權范圍科學定位，明確中央政府和地方政府在決策和執行過程中參與權重，科學劃分中央和地方政府在決策和執行過程中的明確界限，從而才能在一體性的政府體系中避免“疊床架屋”的權限交叉現象，解決政府“在社會治理方面存在著‘缺位’、‘越位’、‘錯位’的問題”，才能在真正意義上實現國家現代治理的有效、高效。第二，從客體和內容角度講，要科學把握文化的特殊性。文化建設與文化宏觀管理，不同于經濟發展與經濟管理。隨著世界經濟的不斷發展，全球化統一市場基本形成，不同經濟體之間廣泛適用同一的經濟規律與法則，彼此關聯，彼此影響。而文化在形成和發展的過程中則更多地受到地域范圍、歷史傳統、人文習慣等因素的影響，形成了許多彼此差異甚至隔絕的子文化系統。這一現象在疆域廣闊、歷史悠久、人文豐富的我國表現得更為突出，某一地區、某一省區，甚至某一縣域的文化都各具特征，“十里不同俗”。基于此，在文化建設與文化宏觀管理上，就應當充分尊重這一客觀實際，在科學把握文化特殊性的基礎上，給與地方政府更大的自主權，以實現構建國家文化治理體系、提高國家文化治理能力的全面深化改革總目標。而地方政府在多大程度上擁有文化建設和文化管理方面的自主權，也需要科學研究、深入論證，并進行試點總結。第三，從方式和手段角度講，要科學施治，提高現代國家文化治理的科學化水平。隨著市場經濟和現代治理理念的深入，政府、市場、社會三元共治的格局將逐漸形成。國家治理包括文化治理現代化作為一項系統工程，既要求科學界定政府、市場和社會在文化治理中的職責邊界，也要在政府系統內部尤其是中央與地方政府對文化事權劃分及財政保障等方面強調科學化的依據，因為科學化本身就是法治化和現代化的基礎和標準之一。

令人欣慰的是同樣在公共文化服務的宏觀管理實踐中，我國中央和地方政府科學分權理念正在得到體現。2015年初中辦、國辦印發的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》明確要求：“以人民群眾基本文化需求為導向，圍繞看電視、聽廣播、讀書看報、參加公共文化活動等群眾基本文化權益，根據國家經濟社會發展水平和供給能力，明確國家基本公共文化服務的內容、種類、數量和水平，以及應具備的公共文化服務基本條件和各級政府的保障責任，確立國家基本公共文化服務指導標準，明確政府保障底線，做到保障基本、統一規范。各地要根據國家指導標準，制定與當地經濟社會發展水平相適應、具有地域特色的地方實施標準，逐步形成既有基本共性又有特色個性、上下銜接的標準指標體系。標準以縣為基本單位推進落實。建立基本公共文化服務標準動態調整機制，根據經濟社會的發展變化，適時調整提高具體指標。”同時還公布了《國家基本公共文化服務指導標準》（2015～2020年）。雖然這個規定還顯得比較原則，實踐和落實的路還很長，但還是可以以此期望央地分權、科學施治、不斷邁向治理現代化的美好前景。

注釋

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責 編∕馬冰瑩