21世紀以來日本高等教育的改革與發展

施雨丹

編者按：丸山文裕教授，本科、碩士畢業于日本名古屋大學，在美國密西根州立大學獲得博士學位，主要研究方向為高等教育財政、高等教育政策及私立大學經營，主要著作包括《私立大學的財務與升學者》（私立大學の財務と進學者）、《私立大學的經營與教育》（私立大學の経営と教育）、《大學的財政與經營》（大學の財政と経営）、《芬蘭和日本的大學改革》（University Reform in Finland and Japan）等。2002-2011年任日本國立學校財務中心教授，2012年調入廣島大學高等教育研究開發中心，2014年任廣島大學高等教育研究中心主任。本刊就21世紀以來日本高等教育改革與發展對丸山文裕教授進行了訪談，在訪談過程中，丸山文裕教授就日本高等教育改革背景、改革方向、未來發展等問題談了個人觀點。

一、21世紀以來日本高等教育發展關鍵詞：規制緩和、資金不足、社會期待高

《世界教育信息》：21世紀以來，日本高等教育改革與發展的15年時間，請您用幾個關鍵詞總結一下。

丸山文裕：日本高等教育改革特別是大學改革的開端，始于1991年的大學基準大綱化。在此之前，日本文部科學省對大學設置有非常嚴格的限制。1991年大學基準大綱化之后，日本開始放寬大學設置基準限制，給大學更多的自由，這可以說是日本高等教育成熟的一個標志。此后，日本的大學不再完全置于政府的關照之下，開始自由地發展。隨著社會發展日益復雜化，人類開始進入知識經濟社會。雖然當時的IT技術沒有現在這么發達，但知識的重要性日益顯現。因此，與其讓文部科學省規定大學今后的發展，為其規劃未來，還不如讓大學通過自身的思考來發展。隨著社會的發展，大學不斷地在努力推進改革，“規制緩和”是一個關鍵詞。

另外，大學入學人數不斷增加、入學率不斷提高，而政府投入的資金卻不足。因此，如何用更少的資金來提高教育效果、增加高水平的研究成果是今后大學必須解決的問題。資金不足的情況恐怕在世界各國高校大體相同。日本的大學在規制緩和的同時，面臨的問題就是資金不足，特別是文部科學省只對少數大學集中性地提供資金支持，就是所謂的“選擇與集中”。當然，這與政府資金不足有關。總之，“選擇與集中”越來越成為日本大學發展的方向，很多小規模的大學有可能面臨破產的危機，這也是一個世界性的問題。

《世界教育信息》：也就是說，21世紀以來，在日本大學發展的過程中，有兩個重要的關鍵詞，一個是“規制緩和”，另一個是“資金不足”。您是否還有其他的補充？

丸山文裕：另外一個關鍵詞，可以說是“社會期待”。國家層面也好，社會層面也好，對大學的研究開發充滿期待。所以大學必須要用最少的錢，做出更好的研究成果，形勢非常嚴峻。

二、日本國立大學法人化政策的實施及效果

《世界教育信息》：2004年，被譽為日本高等教育第三次改革的日本國立大學法人化開始，您如何看待國立大學法人化？

丸山文裕：2004年，日本國立大學開始法人化。法人化之前，國立大學是文部科學省的所屬機構，現在則從文部科學省分離出來，成為獨立的經營組織。對大學來說，這是一個比較大的沖擊。國立大學法人化通過逐步強化大學校長自上而下的領導來推進大學改革。對一般的教師和職員來說，感受到國立大學的這種變化需要一些時間，但對國立大學校長、理事來說則更直接，預算一直不斷減少。在沒有激烈競爭就沒有發展的背影下，大學必須努力地為教育、研究和社會發展作貢獻。

國立大學法人化之前，雖然有大學評價制度，但是，國立大學法人化之后，將評價結果與運營交付金的額度聯系起來，使得大學評價的重要性大增。因此，各大學對評價都非常敏感，努力在教育、研究領域多出成果。從這一點來看，法人化在促進教育研究活性化方面發揮了重要作用。

但是，在評價方面也確實存在一些問題，如將評價結果如何反映在運營交付金上，這個問題并沒有得到完全解決。評價是非常困難的，教育評價也好，研究評價也好，都不是簡簡單單就能實施的。例如，像東京大學這樣的研究型大學和以教師教育為主的地方大學，無論是大學理念，還是目標、使命、計劃，都不同，那么，用什么樣的標準來評價不同類型的大學，并通過評價結果來分配運營交付金？這是非常困難的問題。評價標準要具備令大家信服的透明性、公平性、妥當性、依賴性，具備這些條件的評價標準是非常少的。

《世界教育信息》：至今，國立大學法人化政策已實施10多年了，實施的效果也備受世人關注。從大學的角度來看，法人化的目標之一——大學的自主性、自律性是否有所改善？

丸山文裕：自主性和自律性是國立大學法人化時被強調的目標，但是，大學并沒有充分的資金，所以對大學來說，并不能說自主性、自律性提高了。例如，教師、職員的工資幾乎還是按國家制度規定、按等級來分發，大學并沒有自行決定；學費標準額度由文部科學省規定，各大學雖有上漲學費的20%的權力，但沒有一所大學上漲20%的學費，目前各國立大學學費都相同。所以，從各個方面來看，雖然制度的目標是提高自主性和自律性，但是正如剛才所說，由于資金不足，自由運營的幅度很小，效果不明顯。

從教育和研究的角度來說，在教育領域，各大學都開始重視教育質量，并為此加大改革力度，無論在教學計劃方面，還是課程評價方面，各項提升教育質量的改革措施都在推行。在研究領域，很多大學通過獎勵科研經費等措施鼓勵教師從事研究。另外，大學向社會籌取研究經費等現象也非常普遍。大學雖然很努力，但在多大程度上與論文發表數量有關聯還并不清楚。正如大家所了解的，日本科學研究者的論文數在不斷變少，其中一個原因可能是要提高論文的質量，數量就相對變少。另外，研究成果的測量也是很困難的。現在，日本每年都有學者獲得諾貝爾獎，可是，這通常是他們20年前、30年前的研究。所以，今后會變得怎么樣還不知道。

三、國立大學內部治理中

逐步強化的校長權力

《世界教育信息》：日本的各項政策中經常出現“大學治理”這個詞。剛才您也提到了大學自上而下的領導。目前，校長權力不斷強化、教授會的權力被消弱。您如何看待大學內部治理？這對推進大學改革發揮著怎樣的作用？

丸山文裕：大學治理改革的方向是不斷強化校長自上而下的領導，明確了教授會的權限和責任。進一步來說的話，教授會的職責僅限于教學和研究方面，如新生選拔、課程、畢業認定、學位認定等；在人事方面，完全由校長管理。在很長一段時間內，日本高校由各學部的教授會決定自己的人事，現在轉為把人事權交給校長或理事，這是非常困難的。因此，必須采用漸進式改革，否則改革力度太大，容易引起混亂。之前在大學發展的過程中，人事權一直授于教授會，大體來說，實施都比較好；今后大學雇傭的人數將不斷減少，目前的在職教師退休之后，大學教師未必能像現在這樣充足，所以把人事權交給誰，對哪所大學來說都是很困難的。從這一點來考慮，如果校長能充分吸收教授會的想法，做出合適的判斷，那當然是最理想的，但是，規模越大的大學，實施起來越難。

《世界教育信息》：如果這樣，校長和學部長在人事方面會不會形成比較微妙的關系？

丸山文裕：是的，到現在為止，校長和學部長并不能很好地溝通。今后在人事方面也好，設備管理、招生等方面也好，可能必須要進行充分的交流。

《世界教育信息》：從大學內部治理來看，大學校長無論在大學運營、教育、研究等方面都有很大的權力，把這些都交由校長決策，會不會很危險？由誰來監督校長的工作？

丸山文裕：目前，日本國立大學的校長權限非常大，如果校長在工作上失職的話，由監事來責其改正。監事由文部科學省、文部科學大臣任命。在大學治理過程中，監事的作用非常重要，同時，校長選拔會議也非常重要。

法人化前，各國立大學由教師來選校長，法人化之后，由校長選拔會議來選舉校長。但在很多情況下是教師推選之后，把結果交由校長選拔會議。通過這樣的方式，選擇最合適的人選。不過最近也有這樣的傾向，就是通過教師的意向投票選拔。

《世界教育信息》：目前國立大學的內部治理發生了很大變化，之前大學教授會的權力很大，現在越來越弱。

丸山文裕：是的，有這種改革的傾向，即教授會的力量逐漸被削弱。法人化之前，校長承擔協調的角色和功能，協調教授會的意見。因為教授會的意見或建議有很多，匯總這些意見或建議的人是校長。現在則完全不同，校長的權力逐步強化，形成自上而下的領導。

四、日本高等教育改革的加速

《世界教育信息》：剛才您談到大學的教育和研究，大學還有一個功能，即社會服務。近年來，日本大學不斷向與區域或企業合作的方向發展，其原因是什么？

丸山文裕：其中一個原因是資金的問題。另外，現在日本有86所國立大學，但是世界性的大學或者說世界水平的大學的競爭不需要86所大學都去參與。于是，日本的大學定位形成了三類：一是世界水平的大學；二是面向特定研究領域的大學；三是區域性大學。這些區域性的大學就需要與所在區域加強合作，為區域發展作貢獻。在日本，像東京這樣的大都市人口集中，而其他地方人口不多，所以地方政府希望大學發揮為區域發展作貢獻、為地方增添活力、促進地方活性化的功能。例如，鳥取大學可以做沙漠相關的研究，因為鳥取縣有非常著名的鳥取沙丘。通過這種方式，大學可以加強與區域的聯系，同時可以增強大學的實力。

《世界教育信息》：2013年出臺的《國立大學改革計劃》是非常重要的政策，明確了改革的日程表，這在以往的政策中不多見，是否意味著改革的速度要加快？

丸山文裕：《國立大學改革計劃》是非常重要的政策。確實有加快改革的意味，這其中既有競爭激烈、資金不足的原因，也有評價的原因。國立大學被評價，文部科學省的政策也會被評價，類似于自我檢查、自我評價，并不是從外部進行的評價。因為有對文部科學省的政策評價，所以特別要明確在一定時間內看到政策的進展。

之所以說這個政策比較重要，是因為2012年文部科學省頒布的《大學改革實施計劃》涵蓋國、公、私立所有的大學。但是，文部科學省對于私立大學，只給予其自由；對于國立大學，則一直非常重視。私立大學雖然包含其中，但是世界級大學的建設對象主要是國立大學，所以國立大學對文部科學省來說是非常重要的。因此，《國立大學改革計劃》對日本高等教育的影響更大。

《世界教育信息》：日本高等教育改革加速的原因是什么？

丸山文裕：我認為，首要原因就是國際化，歐洲也好，美國也好，都在進行大學改革。另外，評價是其中一個重要的影響因素。評價制度逐步實施之后，要求大學拿出改革發展的“證據”，所以會影響改革的速度。

此外，社會越來越復雜化也是重要的原因之一。日本在20世紀80年代取得了飛躍式的發展。人均所得在世界上排名第二位左右，人們的生活非常富裕。之后，發展速度變慢，而其他國家發展加快。目前，日本的人均收入世界排名在第15名或16名左右。現在，大學改革或社會改革越來越被廣泛關注。另外，日本面臨少子高齡化問題。這個問題不是日本所獨有的，其他國家也存在。美國人口雖然在增加，但主要是移民人口的增加，其他歐洲國家，如德國、法國，人口都在減少。也就是說，少子化問題在其他國家也產生了。日本要充分了解少子高齡化社會是怎樣的模式。這需要大學盡快應對社會需求。少子高齡化的問題和人們的生活理念密切相關。最近，文部科學省想要縮小人文社會科學系。而人文社會科學對解決少子高齡化問題非常重要，尤其隨著社會的發展，將變得越來越重要。因此，在日本高等教育人口不斷減少的背景下，要以此為提前，對此進行充分思考。

《世界教育信息》：從2016年開始，國立大學進入第三期改革，其目標是建設具有競爭力、生產高附加價值的國立大學。這里的高附加價值可以理解為創新嗎？還是提高大學的質量的意思？

丸山文裕：創新這個詞被用于不同的地方。作為經濟發展的核心要素之一，創新在IT、現在是IOT領域表現特別明顯。通過創新讓大學發揮推動社會發展引擎的作用也是《國立大學改革計劃》的目標之一，創新就是其中一個關鍵詞。

《世界教育信息》：在創新方面，大學還能發揮怎樣的作用？

丸山文裕：加強人才培養，即推動創新的人才培養。通過人才培養，加強研究開發，從而產生推動創新的研究成果，如超精加工技術、宇宙空間技術等。從研究的角度來說，并不是誰都可以成為研究者，也并不是立刻就可以成為研究者。很多研究往往要進行20年、30年才能產生研究成果，從這個意義講，教育的目的之一就是培養支持研究的人才。因此，人才培養非常重要。

《世界教育信息》：剛才我們一直談到國立大學，請您再介紹一下日本的私立大學。

丸山文裕：私立大學在日本高等教育發展過程中作出了非常重要的貢獻。日本高等教育規模擴大主要是因為私立大學數和招生數不斷增加。隨著18歲人口不斷減少，今后私立大學招生可能會面臨嚴峻的問題。私立大學中像早稻田大學、慶應義塾大學這樣的研究型大學還是少數，大部分私立大學以教學為中心，開設與各種職業相關的課程，如護士、護理師、計算機工程師、教師等。因此，私立大學未來的發展要定位于做好教學、讓學生能更好地就業。

相對來說，研究型大學則以國立大學為主。國立大學今后的規模不會有太大變化，私立大學的規模則是根據高等教育人口的數量變化而擴大或縮小。

五、高等教育國際化的推進

《世界教育信息》：接下來想與您談談國際化的話題，您認為高等教育國際化對日本大學的發展具有怎樣的意義？

丸山文裕：日本人雖然短期留學或是海外旅行比較多，但整體來看不太擅長和外國人溝通。因此，從英語課程、強化英語學習的角度來說，國際化是很好的，但并不是所有課程都有必要用英語授課。隨著國際化發展，通過實施“留學生30萬人計劃”等政策，外國學生越來越多，可以增加日本人與外國人接觸的機會。此外，日本企業在海外，包括中國、越南、緬甸、印度等國家開設工廠，今后可能會在非洲開設工廠，可以促進英語交流。之前多是大企業，未來，小型企業也可能到國外開辦工廠。因此，從這個角度來說，英語課程非常重要。

此外，在其他領域，如研究交流領域，現在大學排名也加入了國際化的指標。為了大學排名，也有必要推進國際化。

《世界教育信息》：關于大學排名，日本提出了今后10年間，世界大學排名前100名進入10所日本大學的目標。大學排名對日本高等教育帶來了怎樣的影響呢？

丸山文裕：大學排名意識的提高是一個重要的影響。但是，在當前的大學排名中，說英語國家的高校占絕對優勢，如美國、英國等國家的高校，而其他國家即使有很好的大學，也很難取得較好的名次。因此，即使在世界大學排名中未獲得好的名次，也不要太介意。這不僅是日本，韓國、中國同樣面臨這樣的問題。日本的大學上課使用日語，韓國使用韓國語上課，中國使用漢語上課，大學排名肯定是不利于母語非英語的國家，不必要過于擔心。

《世界教育信息》：這個目標10年實現的可能性大嗎？

丸山文裕：大學并沒有這樣的意識，但政府希望實現這樣的目標。

六、日本國立大學受社會各界的影響逐漸增大

《世界教育信息》：從近年來大學改革與國家的關系來看，是不是有這樣一種趨勢，即國家對大學的控制不斷強化，如日本復興戰略對高等教育的影響？您認為，大學與國家的關系發生了怎樣的變化？

丸山文裕：日本的大學，特別是國立大學，過去一直處于比較強勢的姿態，例如，東京大學校長可以與政治家平等對話。但近幾年來，由于資金不足，國立大學的校長就需要去拜訪政治家，懇求增加預算。大學在這個力量關系中變弱。不僅是國家，經濟界、企業界等對大學的治理也會提出盡快改革的要求。也就是說，不僅是國家，政治界、經濟界也會對大學產生影響。

《世界教育信息》：經濟界是通過怎樣的途徑影響大學的呢？

丸山文裕：例如，教育復興會議是首相的咨詢機構，中央教育審議會是文部科學省的咨詢機構。教育復興會議中有很多經濟界人士參加，他們會對大學提出各種各樣的要求，如大學要盡快改革，盡力選拔能夠從事研究的教師等。影響大學發展的要素越來越復雜，大學已經不可能獨立了。就像剛才所說，社會越來越復雜化，大學需要承擔來自政府、行政、經濟等各方力量的期待。所以說，大學已無法獨立，各方對大學的影響也形成比較復雜的系統。例如，對于大學創新，經濟界在經濟上予以支持，大學再把研究成果應用于經濟界。比如IPS細胞，是京都大學的山中仲也教授發明、用于再生醫療系統的。經濟界如制藥公司、醫院等對此都非常關注。因此，不僅是政府、行政部門，或者國家對大學產生影響。從行政的角度來看，也不僅僅是文部科學省對大學產生影響，經濟產業省、厚生勞動省等也會影響大學。例如，厚生勞動省所關注的社會人基本能力事關失業、雇傭問題，所以也向大學提出期望。文部科學省以前將監督中小學作為重要職責，現在也越來越多地對大學提出意見。總之，各種行政力量會對大學產生影響，形成非常復雜的系統（見圖1）。從大學的角度來看，現在大學的力量比以前變弱，而經濟對大學的影響越來越大。

《世界教育信息》：最后，想請您談談對日本高等教育發展的展望。

丸山文裕：對日本高等教育未來的發展，我持樂觀態度。伴隨社會的發展，高等教育的重要性將不斷提高，特別在解決社會各種類型的問題方面，大學會變得越來越重要。基于大學的重要性，日本政府和國民必須為大學提供更多的資金。我比較擔心的是，國民和政府關于大學的作用理解不充分。今后，大學要進一步對國民開放，充分與區域合作，邀請當地居民來大學參加各種活動等。政府和國民也必須為增加大學預算而努力。

注釋

①根據采訪中丸山文裕教授手繪整理。

編輯 吳婷 校對 朱婷婷