人口流動中的管理智慧

隨著生產力的提高，勞動力從農業部門釋放出來并充實到工業部門，這對國家的工業化具有重要的作用。然而流動人口大量涌入城市而帶來的社會問題也引起普遍關注

隨著城市化進程不斷加深、人口流動持續活躍，人口流動帶來的好處諸如補充城市服務行業人員不足、成為城市苦累工種的重要支撐，同時也激發了城市農業、科技領域的活力，還為城市的消費貢獻了力量。但不可避免的是，在這個過程中的確出現了諸多“城市病”。如果使流動人口處于無序的狀態，那么會嚴重影響城市的發展、民眾生活的和諧穩定。當然，也不能只考慮流動人口的劣勢而一味地阻止人口的流動。

在本篇，我們將列舉其他國家的一些成功經驗以及跟進我國在流動人口管理方面的不斷探索和關鍵進程。

國外關于流動人口“管理經”

在一些發達國家中，政府在確保公民自由遷移權的前提下，會綜合運用行政、法律、稅收、規劃、市場、福利等多種手段，宏觀調控人口的流量以及流向，并且在這個過程中，居民由被動轉為主動配合，為許多國家進行流動人口的有序管理提供了可借鑒的經驗。主要的措施可以總結為以下四種方式：

第一，生命事件、生活事件信息雙系統并行。美國是使用這種系統的主要國家。這兩個信息系統又分別稱為生命登記制度和社會安全號制度。兩套制度分工明確，各有側重。生命登記制度記載了人口的出生、死亡、婚姻、領養、父母情況等信息，并且可以與人口普查數據結合，為人口有序管理提供數據基礎。社會安全號碼制度，是政府管理常住人口的主要手段，與其相關聯的信息涉及到遷移、居住、納稅、駕照等信息，是公民申請入學、貸款、銀行開戶等事件的重要憑證和依據。美國人口遷移和流動的信息主要來自于社會安全號系統，從而實現了政府對于人口流動的服務、管理和追蹤。

日本則采取了類似于我國的“戶籍卡”、“暫住證”制度。在日本，“戶籍卡”、“暫住證”分別稱為戶籍簿、住民票。戶籍簿以家庭為單位，依人編制并結合家庭卡片。住民票是以個人為單位，依據公民的居住地發行，關系到公民的遷移、納稅、選舉、福利等，具有人口統計功能。

第二，福利引導促使流動人口主動登記。在美國，無論流動人口還是本地居民，眾所周知的一點是依法納稅是享受各種公共福利的前提。在美國的稅務領域，社會安全碼是唯一的個人識別號碼；它記錄著個人信用消費全過程，如果個人信譽良好，則可以在教育、貸款等方面獲得優惠；社會安全號碼與公共福利、社會救助相關。比如，在醫療方面，只要向有關機構提供兒童個人的社會安全碼以及父母的收入證明，有些州就可以向兒童提供免費的醫療保險。

在日本，國民可以自由選擇工作、居住的地點，辦理完遷入手續即可享受當地福利，并按照當地政策繳納保險和稅金等，即保險、納稅以及福利都與現住地地址有關。當然，公民在遷出之前先要到當地政府辦理住民票遷出證明。總體而言，日本的遷入居民主動辦理住民票的動力一是可以享有與住民票捆綁在一起的政府福利。

第三，法律與稅收相結合。在法國巴黎，市區比郊區要繳納更多“建筑用地稅”，巴黎還曾經規定流動人口要獲得居住權必須先繳納10年的賦稅。在美國紐約州，《1901年出租房屋法案》出臺，規定了嚴格的強制條款，對電燈、衛生、通風設備和使用期都提出了明確的要求。英國也在法律上規定了最低的人均使用面積，政府通過控制房屋建筑總面積來達到人口規模控制的目的。

第四，城市總體規劃與市場機制協同發展。從城市總體規劃來講，發達國家著實費了一番心思。比如美國以芝加哥為中心的480公里范圍內建立了芝加哥都市圈，集中了全國近20%的人口。比如法國巴黎在郊區建設了汽車、航空、基礎化學、制藥等一系列新的工業區，在近郊建設相對發達的金融、保險、商業性服務業和運輸業等等，有效緩解城市中心區的人口壓力。

從利用市場機制調控人口來講，建立健全積極的市場導向是許多國家的選擇。其中一條措施便是以產業結構升級、產業布局調整為導向，優化人口分布和結構。比如英國分別于1945年、1947年制訂了《工業重新安置法》和《城市農村計劃法》，對愿意搬遷的工廠給予資金補助，并發給職工雇傭獎勵金、職業訓練補助費等。同時，還會調動個人、企業、行業協會等各類市場主體投入城市建設，加速城市建設和人口空間重塑的步伐。

另外，完善勞動力市場管理制度，提供豐富的就業、雇傭信息，使得市場上雇傭信息更透明、對等，這也是實現人口在區域間理性流動的方法之一。

中國的人口管理

關于適當地管理和服務城鎮化進程中的流動人口，中國學者們已經進行了多年的累積和研究。

新中國成立初期，國家并未對人口的流動進行限制。1951年7月16日，公安部發布《城市戶口管理暫行條例》，這是新中國成立后的第一部戶口管理條例。它首次明確了城市戶籍制度適用人群，并根據當時的歷史條件區分了戶的類別，統一了全國城市戶口登記制度。1958年1月9日，全國人民代表大會常務委員會發布《中華人民共和國戶口登記條例》，首次將全國公民明確為戶口管理的適用人群，初步明確了城市和鄉村不同戶口登記管理模式，城鄉二元結構初步形成。隨著戶籍制度的確立，1958年之后我國人口流動明顯減少。

直至20世紀80年代改革開放后，人口流動開始初成規模。為遏制流動人口犯罪現象，1985年7月13日，《公安部關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》走進大眾視野，“暫住證”和“寄住證”由此而來，城鄉開始走向融合。1998年7月，國務院發布《國務院批轉公安部關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題意見的通知》，提出凡在城市有合法固定的住房、合法穩定的職業或者生活來源，可準予落戶。落戶首次與產業結合起來。

20世紀90年代后，流動人口數量井噴式上漲，解決如何讓流動人口在流入地享有平等的權利的問題尤為迫切，隨后，居住證制度應運而生。居住證是中國一些城市借鑒發達國家“綠卡”制度的積極嘗試。

2010年，國務院常務會議審議并原則通過《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》，首次提出進一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內實行居住證制度。2014年12月，國務院法制辦公室就《居住證管理辦法（征求意見稿）》向社會公開征求意見。2015年12月12日，《居住證暫行條例》公布，2016年1月1日起正式實行。

由于戶籍制度改革無法一步到位，通過先設立居住證制度，可以使得已經進入到城市的外來人口享受到一定范圍的公共服務和便利，意義重大。

隨著我國經濟發展進入新常態，城鎮化速度也將從高速增長轉向中高速增長、城鎮化發展轉向兼顧規模擴大和質量提升。“十三五”期間，我國將全面推行覆蓋所有未落戶城鎮常住人口的居住證制度，以居住證為載體，建立與居住年限等條件相關的基本公共服務提供機制。

（來源：新華網羅沙、陳菲《居住證的“前世今生”》，《人口與經濟》尹德挺《人口有序管理的國際經驗與中國實踐》，央視網，人民論壇網《新中國戶籍制度變遷詳解》）

責任編輯 華南