地方政府行為失范及其矯正：一項制度層面的分析

摘 要：當前，我國地方政府行為諸多的異化和失范現象使其偏離了應有的公共性，導致了“地方治理危機”的出現，影響了地方治理的效果。究其根源，在于地方政府行為背后更深層次的結構性、制度性因素的制約。 基于此，變革地方治理結構即成為優化地方政府行為的體制保障。具體來說，應合理定位地方政府行為目標，使經濟增長與社會發展處于均衡狀態；實現財政體制轉型，由建設型財政走向服務型財政；走出行政分權困境，實現中央與地方關系的制度化；彌補政府績效評估缺陷，引入多方監督和制衡力量，以保證地方政府行為的合理性與正當性。

關 鍵 詞：地方政府；政府行為；地方治理；績效評估

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）10-0024-09

收稿日期：2016-08-10

作者簡介：時影（1984—），女，山東單縣人，南昌大學公共管理學院講師，政治學博士，研究方向為政府效能與地方治理。

基金項目：本文系江西省社會科學“十二五”規劃青年項目“經濟發展方式轉變背景下地方政府績效評估體系的優化”的階段性成果，項目編號：12GL47。

隨著改革開放進程的不斷加快，地方政府在經濟社會管理活動中逐漸產生了職能的選擇性履行，政府行為的企業化、短期化、投機化與無序化以及政府間惡性競爭等一系列問題，極大地削弱了地方政府的公共性職能和合法性基礎。那么，如何看待地方政府行為失范和異化現象，問題的根源何在，出路何在，即成為當前理論與實踐領域亟待探討和解決的課題。實際上，地方政府的行為選擇不是在真空中進行的，而是在特定制度環境下基于自身特殊效用目標的理性選擇。在我國體制轉軌的進程中，制度環境的變化極大地改變了地方政府的角色定位和利益偏好，同時也重新構建了地方政府行為選擇的激勵機制與約束條件，并最終形成了地方政府不同于計劃經濟時期的行為模式和行為策略。本文將地方政府行為與其所處的宏觀政治、社會背景一同定位于因果鏈條中，以此來揭示其內在的深層邏輯。

一、地方政府行為失范的集中表現

地方政府行為失范的集中表現莫過于地方政府的行為取向偏離其公共性的要求，最終導致了“地方治理危機”的出現。對此，我們可以從政府體系內部與外部兩個維度予以剖析：

（一）地方政府官員對政府權力的濫用

自有政府以來，人們便秉持這樣一種政治價值理念：政府應基于公共利益而作為。但在現實中，受政績考核機制的影響，加上政府自身利己偏好的凸顯和財稅狀況的現實需求，一些地方政府官員在行為方式的選擇上越來越多地表現出如下傾向：

一些地方政府官員逐步發展成為一個擁有自身特殊利益的群體，并基于自身利益而影響政府公共決策，把資源配置向有利于自己的目標傾斜或選擇性地履行自己的職能，有利的搶著管，無利的“踢皮球”，甚至與其公共職責的要求背道而馳；一些政府部門成為市場中的利益主體甚至直接參與贏利性的經營活動，導致政府行為的市場化、企業化，最終出現了人們所說的“公共權力部門化和政府部門利益化”的現象；一些地方政府基于本地特殊利益的驅動和政績誘惑，在行政過程中，地方保護主義和地方政府間惡性競爭現象時有發生。這些問題都使得地方政府的行為偏離了公共價值取向，進而影響了地方治理的效果。

（二）地方治理結構失衡

從地方治理主體結構看，良好的地方治理應是地方政府、市場（資本）與公眾之間的一種良性、有效制約、相互支持的多重關系，但由于當前我國地方政府績效評估制度以GDP增長為核心，這就使得一些地方政府仍致力于追求政績最大化，進而決定了它與追求經濟利益最大化的強勢資本群體而非普通公眾更易結成利益同盟。正因為如此，其政策導向和行為選擇往往會向強勢資本群體傾斜，由此導致地方政府——市場（資本）——公眾三者關系被政府——資本關系所主導。正如胡鞍鋼教授所說的那樣：“在片面追求經濟增長的情況下，所出現的市場經濟體制往往支持資本雇傭勞動和資本管制勞動，而不是勞動雇用資本和勞動制衡資本”，“政治權力追求經濟增長，必然偏愛資本、依靠資本，也因此出現大量與資本勾結、受資本賄賂的經濟腐敗和政治腐敗現象”。[1]

而相比之下，在追求經濟增長方面，人數占絕對優勢的普通公眾的利益訴求因為與地方政府的效用目標共容性較低而在很大程度上被忽略。在現行制度框架內，普通公眾既無法有效地利用“用手投票”機制影響地方官員任免，也無法自由運用“用腳投票”機制約束地方政府的行為，加之利益表達和整合渠道不暢通，使得公眾難以有效影響公共決策，進而導致地方治理主體結構失衡，使地方政府的治理行為逐步偏離了追求公共利益的軌道。當前我國存在的貧富差距拉大、社會矛盾激化等現象在很大程度上就是地方政府承擔公共責任不均衡所導致的后果。

由此可見，地方政府及其官員過于強調其經濟職能，忽視其所應承擔的公共責任，因而無法有效地發揮社會利益“仲裁者”“協調者”的作用。正是從這個意義上說，現有的地方政府行為模式與實現良好地方治理所需的政府職能的合理設計之間存在著沖突，進而增加了地方政府進行職能轉變的困難。因此，保持地方政府行為的公共性，強化地方政府公共服務職能，優化地方治理效果，就成為其維護社會穩定和政治合法性的關鍵。

二、地方政府行為失范的制度根源

要對某些政策與行為作出恰當的解釋，就必須結合其賴以發生與存續的制度環境。探尋地方政府行為失范的深層次原因，同樣離不開對其背后的制度因素的考量。本文所涉及的制度因素，一方面包括正式制度層面地方政府所對應的政治、行政和經濟體制的基本架構，核心是政府權力中心對權力、職責的配置狀況，其構成了地方政府各種行為得以實施的宏觀背景；另一方面則包括非正式制度層面地方政府所處的文化、社會環境，以及在地方政府政治實踐中長期發揮作用的一些成文、不成文的約束或某種模式化的政府行為。總體而言，經濟增長型政府績效觀特別是發展型地方主義的興起，使得地方政府職能與行為目標定位出現了偏差，非制度化與非對稱化的分權改革為地方政府提供的激勵機制不夠完善，而監督約束機制的弱化則進一步強化了地方政府行為失范傾向。三者相互交織，構成了目前我國地方政府行為選擇的特殊制度環境，為地方政府推動經濟增長提供了“強勁的”制度激勵，也成為地方政府行為產生諸多問題的制度性根源。

（一）發展型地方主義

所謂“發展型地方主義”，是指地方政府在地方利益的導向下，致力于發展地方經濟。[2]它雖然增加了國家經濟總量，但也加劇了地方利益的膨脹和政府間關系的緊張程度。在發展型地方主義的影響下，一些地方政府及其官員以極大的熱情投身于經濟建設之中。為了控制和占有資源，地方政府與中央政府之間、地方政府之間、地方政府與企業之間展開了競爭與博弈，進而引發了向上級政府爭資金、爭留成比例、爭項目安排以及基于競爭壓力而產生的地方保護主義乃至惡性競爭等諸多現象。與此同時，一些地方政府對企業的干預進一步強化，甚至出現了政府直接參與企業經營活動的現象，使得這些地方政府本身變成了追求經濟目標和經濟利益的“政府公司”，并因此造就了一批“干部企業家”，最終導致經濟與社會發展失衡，影響了當地經濟的可持續發展和社會穩定。

（二）分權改革的非制度化與非對稱性

政府行為激勵機制面臨困境。上級政府與地方政府之間各自權限范圍與權限大小的劃分，是區分不同政治與行政體制的重要標準。羅伯特·貝內特通過實證研究發現，“20世紀70—80年代以來，各國政府大致都圍繞著分權化和市場化的方向推進改革，改革的主導目標都是以分散政府權力為基礎的。改革過程中的基本走向表現出以下特征：第一，縱向上的不同政府層級間的分權，尤其表現為中央政府權力和管理責任向地方政府下放；第二，橫向上的政府與市場、社會之間的分權，通過民營化、準市場化等策略向市場組織和社區轉移。”[3]我國的體制轉軌也是圍繞分權化和市場化尤其是如何賦予地方更多自主權而展開的，集中表現為地方政府在經濟管理活動中財權和事權的擴大。但在具體實施過程中，這一分權化改革逐漸暴露出了一些問題：

1.行政分權的非制度化。自20世紀80年代以來，“放權讓利”構成了體制改革的基本思路與核心內容。“在這一過程中，‘放權’實際上是沿著兩條不同的路線進行的：一是中央政府向地方政府的放權，二是政府向企業的放權。值得注意的是，這兩個過程在現實中并不是分開獨立進行的，而是相互交織在一起的。”[4]在行政性分權的過程中，中央政府把財稅權、項目審批權和企業、社會管理的權限下放給地方政府，使得地方政府的地位得到了提升；與行政性分權同時進行的是政府向企業的放權，但由于政企關系尚未理順，市場發育不夠健全，導致許多地方出現了“放權過程中的截留現象”，即本來是向企業放的權卻被地方政府截留了。正是這兩個過程的交織，使得各級地方政府逐漸明確了其相對獨立的利益訴求，由此導致權力迅速膨脹。與此同時，中央政府在經濟運行與社會管理中的作用卻相對弱化了。

同時存在的另一個問題是，現有的分權改革帶有一定的隨意性，即缺乏法律法規的剛性約束。曾有學者將當前我國中央與地方政府間的關系模式概括為有限行政分權制，并指出這種分權制最突出的特點就是地方分權不充分，且缺乏法律保障。[5]由于前一輪財政分權改革并沒有從法律和制度層面規范中央與地方政府間的權力配置與利益分配，這就使得二者的財政責任劃分實際上是相互討價還價的結果。這種非制度化的地方分權大大降低了地方政府行為的可預見性，加劇了地方政府機會主義行為傾向，同時也使得地方政府責權利不匹配的問題日趨嚴重，進而影響了地方政府職能的有效履行。

2.財政分權的非對稱性。較傳統的“統收統支”的財政體制而言，分稅制改革使地方政府獲得了一定的可支配資源和微觀決策權，為調動地方政府發展地方經濟的自主性和能動性提供了強大的經濟激勵。然而，在制度運行過程中，中央與地方事權和財權“倒掛”以及基層財政困境的存在也是不容忽視的問題。

一方面，在中央與地方征收稅種的分配上財權重心不斷上移。1994年中央與地方實行分稅制后，那些征收面廣、稅率高、易征收的稅種（包括全部消費稅、75%的增值稅和大部分企業所得稅等）基本上收歸中央。相對而言，留給地方的則大多是一些征收面小、稅率低、難征收的稅種。例如：僅與工商企業生產經營相關的營業稅、增值稅和企業所得稅這三項稅收收入就占地方財政收入總額70%的比重。

另一方面，與財權重心上移形成鮮明對比的是事權重心的不斷下移。憑借其行政層級上的優勢，上級政府往往將更多的事權下壓給下級政府。而作為直接面對公眾的基層政府，則承擔起越來越多的發展經濟、管理社會和提供公共服務的任務與職能。問題在于，地方政府職能的履行并未得到相應的財政支持與保障。據相關數據統計，“1995年至2005年，中央財政收入占國家財政總收入的52%，但財政支出平均只占國家財政總支出的30%；地方財政收入占國家財政總收入的48%，但財政支出平均卻占國家財政總支出的70%。”[6]在這種情況下，事權在各級政府間層層下壓，基層政府要承擔起義務教育、醫療衛生、社會保障等關鍵性的公共支出，由此所造成的直接后果是財政困難逐級向下轉嫁，縣、鄉財政困境日益凸顯。在此壓力下，追求財稅收入或經濟收益最大化便成為地方政府行為選擇的最直接驅動力，進而衍生出“政府企業化”“行政贏利化”等現象。

（三）監督機制弱化

地方政府行為約束機制亟待完善。在為地方推動經濟增長的強激勵建構起系統性的制度結構的同時，相應的地方政府行為監督與制約機制卻沒有建立起來。換言之，我國地方政府的行為既無法律和政策的剛性約束，也無政府間職能權限的明確劃分，社會力量尤其是轄區公眾對地方政府行為的制約更是有限。因而目前的地方政府仍然是一個權力軟約束下的政府，由此也加劇了地方政府行為的異化與扭曲。

1.行政職權自我約束機制缺失。首先，行政權限范圍的盲目擴張以及政府權能的實際增強，使得地方政府保持了對當地經濟的強勢主導地位，進而加劇了其干預市場運行、侵害企業合法權益等不良行為產生的可能。改革開放以來，我國的行政性分權使許多原先屬于中央政府的權力讓渡給了地方政府，尤其是對于經濟發展來說極為關鍵的要素控制權。伴隨著市場經濟體制的逐步完善，地方政府所掌握的土地、資金等重要生產要素資源具有了市場體制下的“變現性”和流動性，由此增加了地方政府權力的潛能并保障地方政府在當地經濟中占據主導地位。與此同時，由于地方政府及其官員控制著關鍵性生產要素，使得權力“尋租”往往不可避免。緊密的政企關系給一些地方政府官員創造了巨大的權力“尋租”機會，進而導致了腐敗現象的產生。其次，對行政權力的行使缺乏有效約束，降低了公共決策的透明度與可預見性，導致了地方政府行為的機會主義傾向。伴隨著地方政府自身利益的凸顯，其工作人員在具體的政策制定與執行過程中，往往以行使公共權力為名而謀取個人私利，加之物質資源、政策資源以及信息的控制權大多掌握在政府權力機構手中，使得政府的自主空間和權力不斷增大，其所制定的政策也往往帶有較濃厚的“權力意志”的色彩，進而導致了地方政府機會主義行為的產生。再次，違法行使行政權力的懲罰機制欠缺，導致地方政府行為的異化難以避免。從整體而言，我國現有的問責制多是地方性的政府規章而非全國性的法律，且存在問責事由規定不具體、問責形式規定不全面、問責程序缺乏可操作性等缺陷。在這種制度安排下，地方政府官員有充分的激勵機制去干預經濟，卻沒有相應的懲罰機制作為約束條件，地方政府官員對于每一項決策的失誤或失敗幾乎不承擔相應的責任。就此而言，問責制尚無法對地方政府及其官員形成一種良性壓力，進而導致某些官員在自身利益最大化動機的強烈刺激下作出了以損害公共利益為代價來謀取私利的行為。

2.中央政府監督渠道受限。如前文所述，放權改革使中央與地方的權力格局發生了變化，與此同時，二者之間存在的信息不對稱問題則進一步增加了中央政府監督地方政府的難度。 相比較而言，各級地方政府及其部門具有明顯的信息優勢，因為其更接近有關公共產品或公共服務的信息源，而且地方政府各部門對其負責的業務有著天然的壟斷性，因而能夠左右信息的多寡及其真實程度。在這種非對稱的信息結構局限下，地方政府可以憑借自己的信息優勢與中央政府進行博弈，因而地方政府為謀取私利而損害或背離全局利益、公共利益的機會主義行為就難以避免。

3.公眾監督力量有限。公眾是地方政府提供公共產品和公共服務的消費者，因而是最有資格和能力監督、評價政府公共服務質量的主體。然而，當前地方政府主要面臨上級政府的垂直領導和監督，所受水平方向的監督和制約相當有限，尤其缺乏公眾對其行為的監督，進而導致地方政府對轄區公眾福利的考量與公眾期望相去甚遠。

一方面，“用手投票”機制虛化。從某種意義上講，公眾可以通過“用手投票”的方式來約束地方政府的行為，以保障其行為符合公眾的利益并致力于實現轄區公共福利的最大化，但在實踐中，實際運作與理想狀態仍存在著較大差距，公眾對地方政府權力的監督缺乏應有的力度和效果。不僅如此，公眾還因缺乏有效的參與地方公共決策的渠道而不能表達其真實意愿，由此對地方政府的監督也就難以到位。英國經濟學家斯蒂芬·貝利認為：“意愿表達和退出一樣，都可能強化對服務提供者的垂直控制，緩和委托——代理間的沖突，并完善服務提供者對使用者的責任”。[7]由于地方公眾不能平等地占有、支配政治資源和經濟資源，不能暢通地進入政治過程，由此限制了其意愿表達，也就難以對利益的配置過程、結果及其調節實行有效的監督和約束。

另一方面，“用腳投票”機制受限。伴隨著我國市場化改革進程的推進，資源要素“用腳投票”的機制初步形成。但由于地區經濟增長在很大程度上依賴于投資的拉動，因而資本這一非勞動力要素更能激發地方政府的積極性。在這種情況下，資本所有者可以通過偏好表露、資本流動和企業區位的調整對地方政府的行為形成一定的刺激和約束。相比之下，公眾則因自由遷徙的諸多限制而缺乏流動性，即“用腳投票”約束地方政府行為的效果甚微。在我國，轄區居民的流動不僅受制于由地區間自然條件、文化習俗、個人社會關系差異所導致的遷移成本，而且還受制于我國特有的戶籍管理制度，由此限制了普通勞動者通過人力資本的流動這樣一種“用腳投票”的方式來約束各級政府行為的可能。[8]正是從這個意義上說，目前我國主要是資本的所有者運用“用腳投票”機制制約地方政府的行為，而自由遷徙與流動受限制的狀況則使公眾的公共需求在很大程度上被忽視了。

由此我們不難得出這樣的結論：當前我國地方政府行為中諸多變異與扭曲的現象是多重因素交織在一起，相互作用、相互強化而產生的結果，從根本上則源自于深層次的結構性、制度性因素的制約。經濟分權的制度環境為地方政府片面追求經濟增長的行為偏好提供了強大的制度驅動力，而政府內部治理機制不健全和外部監督制約力量缺失則使地方政府有選擇性地履行職能的行為傾向得以強化，由此使得地方政府行為的扭曲與失范難以避免。

三、優化地方政府行為的體制保障：

變革地方治理結構

治理是一種理念，也是一種實踐路徑。“從治理的本質看，其權力向度是多元的、雙向的。它意味著治理權威在政府、市場和社會間的分散，以及在政府體系內部通過行政權力和責任的下放來增進下級政府的靈活性與回應性。”[9]在這一過程中，行政權力的合理配置與政府職能的合理定位尤為關鍵，并構成了規范和優化地方政府行為的制度基礎。

（一）合理定位政府行為目標，使經濟增長與社會發展處于均衡狀態

促使地方政府行為趨于規范化并充分彰顯其公共性，應訴諸于其背后職能定位和價值取向的合理轉換。目前，我國地方政府的職能定位在總體上表現出如下趨勢：在職能內容上，弱化政治職能，增強社會職能，著重提升公眾生產與生活質量；在職能實現模式上，由管制型轉變為服務型，由管理社會公共事務轉變為提供優質公共服務；在職能目標方面，從追求經濟效率和效益轉變為追求生態效益優先、社會效益為主、兼顧經濟效益的綜合效益。

與政府職能的合理定位相適應，地方政府的行為目標既要以經濟增長為基礎，又要以社會發展為旨歸，即保持經濟增長與社會發展在社會秩序中的動態統一。在歷史發展的某一時期，當社會的主要矛盾表現為經濟增長不能滿足人們日益增長的物質文化需要時，地方政府應致力于創造良好的經濟社會環境，加快經濟總量和物質財富的增長；當社會的主要矛盾表現為利益分配不均衡，政府所面臨的社會穩定壓力增大時，地方政府應致力于縮小貧富差距，為實現社會公平提供良好的制度保障。但在每一歷史時期，地方政府行為目標定位都不是非此即彼的兩個極端，而是在經濟增長與社會發展之間保持動態均衡與協調發展，共同服務于人的全面發展這一目標。

（二）實現財政體制轉型，由建設型財政走向服務型財政

地方政府職能與行為目標的合理定位，要求財政體制作出相應的調整。目前，我國財政體制存在的突出問題在于：經濟建設和行政管理支出嚴重擠占了社會性支出，加上其對財政預算主體的強激勵效應，導致地方政府熱衷于介入經濟生產領域而忽視了對公眾需求的滿足，使民生與經濟之間的矛盾日益凸顯。為此，財政體制轉型勢在必行。而由建設型財政轉向服務型財政，既是地方政府角色由經濟建設型政府轉變為公共服務型政府的必然要求，也是地方政府行為淡化經濟利益色彩、體現公共服務職能的應有之義。

公共財政強調財政的公共服務能力和公眾享受公共服務的平等權利，換言之，公共財政應充分體現公眾的偏好和意愿，這樣，才能保證財政的“公共性”得以實現，就此而言，公共財政必須是民主的財政。要保證政府的理財行為始終以公共利益為依歸，還必須把政府理財的過程包括收了多少、怎樣收的以及用了多少、如何用的，讓公眾了解、明白，以接受公眾的監督，就此而言，公共財政必須是公開透明的財政。要保證公共財政真正做到“取之于民、用之于民”，就必須用法治的手段，通過一整套的規則與制度來約束財政運行的全過程，以此避免徇私舞弊、貪污腐敗行為的產生，創造最大的社會效用和資源配置效率，就此而言，公共財政還必須是法治的財政。

建設公開、透明、法治的公共服務型財政，真正體現財政的“公共性”， 當務之急是要在以下幾方面的制度安排上有所作為[10]：一是統一財政預算；二是調整財政支出結構；三是政府向同級人大及公眾進行財務公開；四是改革稅費制度，鼓勵創業和就業；五是改革土地批租制度；六是劃清中央與地方權限；七是科學、公開、公正地實施轉移支付。總之，上述改革措施大致應沿著弱化經濟增長激勵、強化公眾監督和可問責性的方向進行。

（三）走出行政分權困境，實現中央與地方關系的制度化

如果說財政體制的轉型體現了對政府職能合理定位的思考，那么，中央與地方政府間制度化的分權關系則體現了政府間權力的合理配置。正如前文所述，改革開放以來，我國行政性分權因其非制度化和非穩定性而模糊了中央與地方間的管理權限與利益邊界，而要走出這種權力博弈的困境，必須跳出傳統“零和博弈”的思維定勢，從整體上、自上而下地構建中央與地方之間合理化、剛性化的權責分工體系。通過構建完善的法律法規和制度體系，使地方政府成為名副其實的地方公共利益的“合法代理者”，并在此基礎上提升公共事務治理水平與能力。

首先，合理劃分中央與地方的事權，其重點在于明確分配兩者提供公共物品的權限和范圍。奧茨的“分散化定理”認為，對某項公共產品來說，讓地方政府將一個帕累托有效的產出量提供給它們的選民，總比中央政府向全體選民提供任何特定且一致的產出量有效得多。與之相近，斯蒂格利茨也認為：“與中央政府相比，地方政府更接近本轄區的公眾，因而對其效用函數和公共產品需求更加了解”。[11]他們的觀點實際上給出了劃分中央與地方間事權的一個原則：假如能提供同樣的公共產品，那么地方政府比上級政府更適合承擔起供給的責任。當然，對于難以劃分的公共產品，各級政府還應進一步明確和細化各自的職能范圍、權責大小與費用分擔標準。其次，合理劃分中央與地方的財權。合理劃分財權是落實事權的基礎。我國現行的分稅制雖為中央與地方間建立相互依賴的財政關系提供了一種法制化的制度框架，但也存在一些制度缺陷：一方面，它所形成的強大的經濟激勵功能驅使地方政府熱衷于發展地方經濟，忽視了諸多公共職能的履行；另一方面，中央與地方間事權和財權不匹配的狀況也進一步加大了地方財政的困難，導致地方政府為追求經濟收益而進行權力“尋租”或者惡性競爭。

為此，筆者對完善分稅制的制度安排提出如下建議：一是財權的劃分必須體現中央政府在宏觀上的主導地位與權威，以保障實現社會公共福利的最大化。因此，在稅收立法上應實現一定程度的集中立法，并由中央統一制定稅收的基本程序。同時，為增加地方政府在發展經濟過程中的靈活性，應讓地方政府享有一定范圍和一定程度的稅收立法權，以此構建科學、合理的地方稅收體系。二是建立科學規范的轉移支付制度，其目的是彌補地方政府的收支差額，增強其提供公共產品和服務的能力。與此同時，中央政府也可以借此監督和調節地方政府的預算支出，進而實現中央政府的宏觀調控目標。三是調整有關稅種，合理劃分歸屬并調整共享稅的比例和留成比例，以此保證中央與地方各自的財政收入規模。

（四）引入多方監督和制衡力量，彌補績效評估的缺陷

地方政府績效評估不僅是地方政府行為選擇所面臨的最為直接的激勵與約束機制，也是通過社會力量監督和約束地方政府的重要途徑與方式。長期以來，對地方政府的績效評估往往局限于體系內部，且大多是上級政府對下級政府的單向評估。這種評估主體過于單一的內部評估路徑致使對地方政府激勵的原動力仍掌握在上級政府手中，導致績效評估中的民意份額相對不足。這不僅影響了政府績效評估的科學性和公正性，也是地方政府在行為選擇上偏離公共利益價值取向的主要根源。而要使當前的績效評估走出徘徊不前的困境，就必須徹底改變這種以內部評估為主的方式，將政府體系外部的力量引入到評估過程中來，探索以政府為主導的多元主體評估的外部評估路徑。

奧斯特羅姆夫婦曾說過：“多中心政治體制的績效只有借助于可能存在于各種單位之間的協作、競爭和沖突的模式，才能得到理解和評估”。[12]基于此，應在多中心理論的視域下構建一種多元化、多向度的政府績效評估合作機制。多元化是指評估主體不僅是系統內的上級主管部門，還包括系統外的其他部門和社會組織、個人等，以此來避免個人偏好對評估結果的影響，保證評估的客觀性、公正性與合理性；多向度是指這種評估既有縱向的考核，包括自上而下和自下而上的評估，也有橫向的評估，包括同級監督部門的評估等，以此來克服單一的自上而下的評估模式的弊端，形成上下級之間、同級之間相互監督的格局。

構建多元化、多向度的政府績效評估機制，在于重新調整中央政府、公眾與地方政府之間的關系，確立公眾在三者博弈格局中的核心地位。換言之，“在評估主體的結構匹配中，尤其應適當增加社會公眾的評估權重，提升其與政府對話的地位和能力”。[13]這不僅因為公眾是政府行為的直接相對人和所提供公共產品的主要消費者，他們的評價最能客觀反映政府行為的效果和質量，而且還因為通過有組織地拓展公眾參與，可以提高公眾的參政議政能力，推動行政管理的民主化進程，增強政府的合法性基礎。就此而言，未來地方政府的績效評估在主體構建上應當是以政府為主導、以公眾為主體，同時吸納專家與社會中介組織等相關力量參與的有序治理體系，而且尤其應注重凸顯公眾參與的價值。近年來，很多地區相繼開展的“公民評議政府”活動為探討如何進一步夯實公眾在政府績效評估中的主體地位提供了豐富的研究場域。

總之， 只有各級政府以公共福利的最大化和公眾滿意度作為自身的價值追求，才能保證政府行為的合理性與正當性，并以此獲得公眾對政府的認可與支持。而這一目標的實現，從根本上仍要訴諸政治體制的民主化改革，這也正是筆者下一步研究的方向。

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（責任編輯：高 靜）