政治發(fā)展與地方治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯研究

林興初 陳文正

摘 要：政治發(fā)展是國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中的必經(jīng)環(huán)節(jié)， 集中表現(xiàn)為政治系統(tǒng)能力的增強(qiáng)和政治參與水平的提高。臺(tái)州“撤地建市”20年來(lái)，其政治發(fā)展水平在現(xiàn)代化進(jìn)程中得到了迅速提高，尤其在基層民主政治建設(shè)方面進(jìn)行了全方位、多層次的實(shí)踐探索，積累了大量有益的經(jīng)驗(yàn)，并形成了一系列同市場(chǎng)秩序不斷擴(kuò)展相適應(yīng)的地方治理模式，因而受到了中央的高度重視和學(xué)者的廣泛關(guān)注。本文認(rèn)為，系統(tǒng)梳理臺(tái)州地方治理的內(nèi)在邏輯，形成本土化經(jīng)驗(yàn)，將有助于推動(dòng)我國(guó)地方治理體系創(chuàng)新和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān) 鍵 詞：地方治理；政治發(fā)展；內(nèi)在邏輯；臺(tái)州

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）01-0014-08

收稿日期：2015-12-20

作者簡(jiǎn)介：林興初（1974—），男，浙江溫嶺人，中共臺(tái)州市委黨校副教授，研究方向?yàn)檎螌W(xué)、“三農(nóng)”問(wèn)題；陳文正（1973—），男，浙江三門人，中共臺(tái)州市委黨校副教授，研究方向?yàn)榛鶎用裰髋c地方治理。

基金項(xiàng)目：本文系2015年度臺(tái)州市社科規(guī)劃重點(diǎn)課題“臺(tái)州地方政府治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐邏輯與前瞻研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：15SGHZ05。

眾所周知，政治發(fā)展作為國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中的必經(jīng)環(huán)節(jié)，是由特定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等因素相互作用而形成的，集中表現(xiàn)為政治系統(tǒng)能力的增強(qiáng)和政治參與水平的提高。而地方治理作為國(guó)家治理的重要組成部分，是對(duì)現(xiàn)代化的一種積極回應(yīng)的結(jié)果，本身就是一種政治發(fā)展和政治現(xiàn)代化，[1]并且以民主政治、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為根基。地方政府作為地方治理最重要的主體，其治理能力的現(xiàn)代化程度對(duì)于一個(gè)地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)與文化發(fā)展以及政治穩(wěn)定具有至關(guān)重要的作用。

臺(tái)州位于浙江省沿海中部，于1994年“撤地建市”，是中國(guó)黃金海岸線上一個(gè)新興的組合式港口城市。自改革開(kāi)放以來(lái)，臺(tái)州人民憑借民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，走出了一條具有臺(tái)州特色的發(fā)展之路，創(chuàng)造了以“民營(yíng)主導(dǎo)+政府推動(dòng)”為主要特征的“臺(tái)州現(xiàn)象”。如今，臺(tái)州已進(jìn)入到“物質(zhì)富裕、精神富有”的發(fā)展關(guān)口，政治發(fā)展也呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展趨勢(shì)。比如：臺(tái)州堅(jiān)持對(duì)黨代會(huì)常任制的持續(xù)探索，創(chuàng)造了民主懇談等具有全國(guó)影響的基層民主治理的新形式，并在非公有制企業(yè)黨建、基層群眾自治、法治建設(shè)等諸多領(lǐng)域進(jìn)行了全方位、多層次的探索和實(shí)踐，積累了大量經(jīng)驗(yàn)。正是這種著眼于優(yōu)化地方治理模式的探索，暗合了特定制度約束條件下中國(guó)政治發(fā)展的內(nèi)在邏輯要求，形成了一系列同市場(chǎng)秩序不斷擴(kuò)展相適應(yīng)的地方治理模式的結(jié)構(gòu)性特征，為地方治理現(xiàn)代化提供了許多有益的啟示。[2]

一、“撤地建市”與臺(tái)州政治發(fā)展效應(yīng)

（一）“撤地建市”與地方政權(quán)建設(shè)[3]

1992年鄧小平的南方談話確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的總體改革目標(biāo)，而臺(tái)州當(dāng)時(shí)的行署建制已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的客觀要求。為此，1993年1月30日至2月1日，臺(tái)州就爭(zhēng)取“撤地建市”、實(shí)行市管縣體制進(jìn)行了認(rèn)真的討論并達(dá)成了共識(shí)：撤銷臺(tái)州地區(qū)，撤銷椒江市、黃巖市，建立臺(tái)州市，下設(shè)海門區(qū)、黃巖區(qū)、路橋區(qū)。市區(qū)陸地面積1536平方公里，下轄32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，3個(gè)辦事處；人口135萬(wàn)人，其中非農(nóng)業(yè)人口54萬(wàn)人。1994年8月22日，國(guó)務(wù)院同意了這一具體方案。

⒈市一屆人大一次會(huì)議召開(kāi)。依照我國(guó)《選舉法》和《地方組織法》的規(guī)定，經(jīng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)，臺(tái)州市第一屆人民代表大會(huì)代表名額500名，除根據(jù)工作需要預(yù)留了4名外，市一屆人大代表496名，分別由9個(gè)縣（市、區(qū)）人民代表大會(huì)和人民解放軍駐臺(tái)州部隊(duì)選舉產(chǎn)生。1995年2月至4月，各縣（市、區(qū)）分別召開(kāi)人大會(huì)議，選出了市一屆人大代表。1995年5月24日至29日，市一屆人大一次會(huì)議在椒江舉行，應(yīng)到代表483人，實(shí)到479人，128名同志列席會(huì)議。此次會(huì)議議程共8項(xiàng)，概括起來(lái)主要有兩件大事：一是依法選舉市人大常委會(huì)組成人員，選舉市人民政府市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)，選舉市中級(jí)人民法院院長(zhǎng)、市人民檢察院檢察長(zhǎng)；二是聽(tīng)取和審議政府工作報(bào)告、國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃及財(cái)政預(yù)算草案報(bào)告、市人大常委會(huì)工作報(bào)告和“兩院”工作報(bào)告。這次大會(huì)是臺(tái)州歷史上第一次由人民代表廣泛參與、共商臺(tái)州發(fā)展大計(jì)的盛會(huì)，會(huì)議確定了臺(tái)州到20世紀(jì)末經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的宏偉目標(biāo)，依法選舉產(chǎn)生了地方國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員。

⒉市級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置。1994年12月31日，《臺(tái)州市黨政機(jī)構(gòu)改革方案》獲浙江省批準(zhǔn)，結(jié)合“撤地建市”，臺(tái)州開(kāi)始進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革與市級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置。這次機(jī)構(gòu)改革以黨的十四大和十四屆三中全會(huì)精神為指針，以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求為出發(fā)點(diǎn)，按照政企職責(zé)分開(kāi)和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，建立了符合臺(tái)州實(shí)際、體現(xiàn)臺(tái)州特點(diǎn)的市管縣體制，切實(shí)做到了轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、調(diào)整結(jié)構(gòu)、精兵簡(jiǎn)政、提高效率，強(qiáng)化了對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃協(xié)調(diào)、宏觀調(diào)控、監(jiān)督檢查和社會(huì)保障以及中心城市管理的職能，建立了一個(gè)功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、靈活高效的工作體系。根據(jù)改革方案，臺(tái)州市委市政府以原地委、行署機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，經(jīng)過(guò)調(diào)整確定設(shè)置市委機(jī)構(gòu)8個(gè)，設(shè)置市政府機(jī)構(gòu)39個(gè)。1995年5月24日召開(kāi)的市一屆人大一次會(huì)議選舉產(chǎn)生了市人大常委會(huì)。市人大常委會(huì)機(jī)關(guān)設(shè)立了辦公室和人大代表、法制、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、城建環(huán)保資源、科教文衛(wèi)、外事僑務(wù)等工作委員會(huì)并內(nèi)設(shè)科室。1995年5月28日，市政協(xié)一屆一次常委會(huì)召開(kāi)，會(huì)議決定市政協(xié)設(shè)置提案、經(jīng)濟(jì)、科技教育文化衛(wèi)生體育、社會(huì)法制、文史資料和學(xué)習(xí)、三胞聯(lián)絡(luò)委員會(huì)并內(nèi)設(shè)科室。

⒊市區(qū)事權(quán)劃分。臺(tái)州“撤地建市”，建立中心城市，是行政區(qū)劃管理體制的一次大調(diào)整，涉及椒江、黃巖、路橋三個(gè)區(qū)和市本級(jí)有關(guān)行政管理權(quán)限的合理劃分。為此，1994年12月8日，臺(tái)州出臺(tái)了《關(guān)于市與區(qū)事權(quán)劃分的原則意見(jiàn)》。市區(qū)的事權(quán)劃分既要有利于增強(qiáng)市級(jí)調(diào)控能力，加快城市建設(shè)步伐，形成對(duì)全市有較強(qiáng)輻射力和帶動(dòng)力的中心城市，真正發(fā)揮市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的優(yōu)勢(shì)；又要有利于調(diào)動(dòng)區(qū)級(jí)的積極性，加快以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增強(qiáng)中心城市的綜合實(shí)力。市與區(qū)事權(quán)劃分的工作重點(diǎn)是劃分好財(cái)稅、城建規(guī)劃、土管、工商、公安等部門的職能。在監(jiān)督職能上，由市管理為主，區(qū)配合執(zhí)行；在城市規(guī)劃建設(shè)上，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、分級(jí)管理；在經(jīng)濟(jì)管理職能上，市級(jí)主要加強(qiáng)宏觀調(diào)控和行業(yè)管理，原有企業(yè)原則上不上收，以調(diào)動(dòng)區(qū)級(jí)的積極性；財(cái)政體制上，堅(jiān)持分級(jí)管理和比例分成的原則，采取核定基數(shù)、遞增上交、超額按比例分成的辦法；在服務(wù)性事業(yè)上，市與區(qū)并舉發(fā)展。

（二）“撤地建市”與地方發(fā)展效應(yīng)

對(duì)臺(tái)州來(lái)說(shuō)，1994年的“撤地建市”是具有里程碑式的一次重大結(jié)構(gòu)調(diào)整。當(dāng)時(shí)的臺(tái)州地區(qū)行署是浙江省政府的派出機(jī)構(gòu)， 其財(cái)政支出由省政府撥給，沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政權(quán)和對(duì)縣市的財(cái)政調(diào)劑權(quán)，這種權(quán)力格局配置自然影響了中心城市對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的推拉作用。在政治、經(jīng)濟(jì)雙重目標(biāo)績(jī)效的驅(qū)動(dòng)下，臺(tái)州市本級(jí)行政中心從原來(lái)的臨海遷至椒江，同時(shí)把經(jīng)濟(jì)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)好的黃巖和椒江兩個(gè)縣級(jí)市改設(shè)為城區(qū)，還將經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的路橋鎮(zhèn)從黃巖劃出并設(shè)為新城區(qū)。這些調(diào)整都為臺(tái)州“撤地建市”創(chuàng)造了有利條件。

盡管調(diào)整的過(guò)程比較復(fù)雜， 但臺(tái)州“撤地建市”的績(jī)效在隨后的發(fā)展中日益顯現(xiàn)出來(lái)。比如，臺(tái)州市本級(jí)與原來(lái)的地區(qū)行署相比，其權(quán)力明顯增大， 作用也得以發(fā)揮；新臺(tái)州市所獲取的政治區(qū)位優(yōu)勢(shì)使其成為推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中心城市；椒江、路橋兩區(qū)的行政地位上升非常明顯；溫嶺也成為經(jīng)濟(jì)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)市；黃巖區(qū)的事權(quán)和財(cái)權(quán)問(wèn)題最終也得到了妥善解決。就經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，自1994年至2013年這20年，臺(tái)州的GDP和財(cái)政總收入分別增長(zhǎng)10多倍和24倍多，人民生活發(fā)生了巨大變化。2013年，全市實(shí)現(xiàn)GDP3153.34億元，財(cái)政總收入448.5億元，其中地方財(cái)政收入247.7億元。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入3.4萬(wàn)元，農(nóng)村居民人均純收入1.46萬(wàn)元。這足以表明， 臺(tái)州“撤地建市”后的政治系統(tǒng)很好地適應(yīng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。這次“撤地建市”，除了臨海老城區(qū)由于臺(tái)州市政府搬遷而受到一定程度的發(fā)展制約外，其他城區(qū)在總體上均獲益，可以說(shuō)是推動(dòng)臺(tái)州地方政治發(fā)展的一次“正和博弈”。

二、政治發(fā)展與地方治理

現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯

臺(tái)州“撤地建市”20年來(lái)，經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了巨大的發(fā)展，綜合實(shí)力顯著提升，城鄉(xiāng)居民生活水平明顯提高。與此同時(shí)，臺(tái)州的社會(huì)政治也發(fā)生了巨大的變化，最突出的莫過(guò)于臺(tái)州的民主政治建設(shè)。筆者認(rèn)為，臺(tái)州經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展促進(jìn)了臺(tái)州政治的變化，而臺(tái)州民主政治的不斷推進(jìn)又反過(guò)來(lái)促進(jìn)臺(tái)州經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。比如：有學(xué)者將“臺(tái)州模式”的特質(zhì)概括為“經(jīng)濟(jì)政治協(xié)同發(fā)展的社會(huì)發(fā)展模式”。[4]所以，臺(tái)州的發(fā)展與其將政治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)并保持政治建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)的有效作用密不可分。臺(tái)州的政治發(fā)展是通過(guò)在地方政權(quán)體系建設(shè)過(guò)程中不斷創(chuàng)造政治的有效性來(lái)實(shí)現(xiàn)的。這種創(chuàng)造的著力點(diǎn)在于民主化和法治化，即不斷通過(guò)制度積累、制度創(chuàng)新和制度完善，促進(jìn)地方民主的制度化和法治化，不斷提高人民政治參與的積極性，從而實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)地方政治與地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的良性互動(dòng)。

（一）民主政治與經(jīng)濟(jì)互動(dòng)邏輯

經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展無(wú)疑是推動(dòng)地方治理能力現(xiàn)代化的根本動(dòng)力，而有效的地方治理也是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵。就臺(tái)州的實(shí)踐來(lái)看，臺(tái)州的地方治理遵循了政治民主與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的基本邏輯，即通過(guò)不斷完善民主政治運(yùn)行機(jī)制，形成了民主政治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相互促進(jìn)、相得益彰的發(fā)展格局。

⒈推進(jìn)“市——縣（市、區(qū)）——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”三級(jí)聯(lián)動(dòng)的黨代會(huì)常任制，調(diào)動(dòng)了各級(jí)干部加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性和創(chuàng)造性。臺(tái)州椒江自1988年試行黨代會(huì)常任制以來(lái)，在增進(jìn)黨內(nèi)民主、健全黨內(nèi)民主化和制度化決策機(jī)制方面積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為中央在全黨范圍內(nèi)實(shí)行黨代表任期制和試行黨代會(huì)常任制提供了藍(lán)本，已成為改革開(kāi)放以來(lái)黨內(nèi)民主探索實(shí)踐的成功案例。如今，臺(tái)州在全國(guó)率先構(gòu)建起了“市——縣（市、區(qū)）——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”三級(jí)聯(lián)動(dòng)的“3+1”黨代會(huì)常任制基本制度框架（“3”即黨代會(huì)代表任期制、黨代會(huì)年會(huì)制、黨委會(huì)負(fù)責(zé)制，“1”即常任制運(yùn)行機(jī)制），在遵循黨內(nèi)民主規(guī)律的基礎(chǔ)上，著力構(gòu)建了“群眾——黨員——代表——黨代表大會(huì)”四位一體的聯(lián)系溝通渠道。這不僅突出了黨代表的主體地位，使黨代表的主體意識(shí)、責(zé)任感和榮譽(yù)感大大增強(qiáng)，改善了黨內(nèi)民主生態(tài)，活躍了民主生活，激發(fā)了黨的創(chuàng)新活力，形成了凝黨心、聚黨智、合黨力的良好局面，鞏固和增強(qiáng)了黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)；[5]而且激發(fā)了各級(jí)干部加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性和創(chuàng)造性，為保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的活力提供了強(qiáng)有力的政治保障，是臺(tái)州地方政府治理重要的務(wù)實(shí)性政治戰(zhàn)略選擇。

⒉形成“圍繞發(fā)展抓黨建、抓好黨建促發(fā)展”的非公企業(yè)黨建工作機(jī)制，創(chuàng)造了臺(tái)州民營(yíng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的奇跡。改革開(kāi)放以來(lái)，臺(tái)州闖出了一條以股份合作制為主要形式的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路，并在1984年創(chuàng)造性地開(kāi)展了首批股份合作制企業(yè)黨組織建設(shè)工作，是全國(guó)最早在非公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開(kāi)展黨建工作的地方之一。這對(duì)當(dāng)時(shí)的地方黨委政府來(lái)說(shuō)，探索開(kāi)展非公有制企業(yè)黨建工作，既是圍繞中心（經(jīng)濟(jì)建設(shè)）、服務(wù)大局的現(xiàn)實(shí)需要，也是加強(qiáng)黨執(zhí)政的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和鞏固政權(quán)基礎(chǔ)的需要；而對(duì)于非公企業(yè)而言，正如眾多非公企業(yè)主所言，開(kāi)展企業(yè)黨建工作后，自己的企業(yè)更容易得到地方黨委政府在政策上的指導(dǎo)以及資金、技術(shù)、項(xiàng)目、信息等方面的積極幫助，同時(shí)在實(shí)踐中更能獲得多重認(rèn)同，即黨委認(rèn)同（臺(tái)州市將非公企業(yè)黨建情況作為推薦企業(yè)主為黨代表、人大代表、政協(xié)委員和擔(dān)任各項(xiàng)社會(huì)職務(wù)的重要依據(jù)），社會(huì)認(rèn)同（如共產(chǎn)黨員示范工程），員工認(rèn)同（如黨組織創(chuàng)造“以廠為家”氛圍，使員工舒暢工作的重要方式，有利于企業(yè)保護(hù)產(chǎn)權(quán)，降低交易成本，為企業(yè)發(fā)展積累社會(huì)資本）。[6]因此，在臺(tái)州，當(dāng)非公企業(yè)發(fā)展到一定規(guī)模后，黨建工作就成為企業(yè)的自發(fā)需求。截至2013年底，臺(tái)州共有非公企業(yè)88388家，全市非公企業(yè)黨組織數(shù)從1984年的18個(gè)發(fā)展到25611個(gè)，其中正式黨員3名以上的非公企業(yè)全部建立了黨組織，組建率100%；非公企業(yè)黨員數(shù)也由1984年的186名發(fā)展到現(xiàn)在的46226名。在實(shí)踐中，臺(tái)州黨委牢牢把握住了這個(gè)新領(lǐng)域的黨建工作，把在非公企業(yè)建立黨組織作為基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)來(lái)抓，堅(jiān)持把服務(wù)和推動(dòng)企業(yè)發(fā)展作為黨建工作的出發(fā)點(diǎn)、立足點(diǎn)和著力點(diǎn)，堅(jiān)持以促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的成效作為檢驗(yàn)黨建工作實(shí)效的標(biāo)準(zhǔn)，形成了“圍繞發(fā)展抓黨建、抓好黨建促發(fā)展”的工作機(jī)制。[7]如今，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了臺(tái)州90%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）、80%的就業(yè)崗位、70%的財(cái)政收入，為鞏固和增強(qiáng)黨執(zhí)政的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障。

⒊探索流動(dòng)人口“圓桌議政”制度，有效地激發(fā)了外來(lái)人員的創(chuàng)業(yè)活力，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。隨著城市化、工業(yè)化的快速推進(jìn)，外來(lái)人員大量涌入臺(tái)州，有力地推動(dòng)了臺(tái)州經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。比如：2008年臺(tái)州路橋區(qū)已登記發(fā)證的流動(dòng)人口與常住人口的比例是1：1.55，流動(dòng)人口中30歲以下的占70%，40歲以下的占93%。為適應(yīng)這一社會(huì)發(fā)展新變化，臺(tái)州市路橋區(qū)率先在全國(guó)探索“民主新生物”——流動(dòng)人口“圓桌議政”制度，這種賦予外來(lái)人員平等政治地位的制度創(chuàng)新，對(duì)于增強(qiáng)外來(lái)人員對(duì)臺(tái)州的認(rèn)同感，平等地參與臺(tái)州經(jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生了積極的影響。路橋區(qū)的這一做法對(duì)加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)和管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合，積極探索流動(dòng)人口訴求溝通議政途徑，推動(dòng)社會(huì)平穩(wěn)進(jìn)步，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展起到了積極的作用。目前，臺(tái)州市路橋區(qū)建立了區(qū)、鎮(zhèn)（街道）、村（居）等三個(gè)層面的流動(dòng)人口議政議事員隊(duì)伍、議政議事制度和參政議事工作機(jī)制，真正把流動(dòng)人口作為當(dāng)?shù)鼗鶎用裰髦卫淼闹匾黧w，積極引導(dǎo)外來(lái)人口主動(dòng)融入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，有效地?cái)U(kuò)大了流動(dòng)人口的政治參與度。比如：外來(lái)人員可以與區(qū)、鎮(zhèn)（街道）、村（居）委會(huì)及相關(guān)部門或代表就當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大事項(xiàng)或影響流動(dòng)人口切身利益的問(wèn)題進(jìn)行公開(kāi)討論、平等對(duì)話、商討對(duì)策。可以說(shuō)，臺(tái)州路橋區(qū)流動(dòng)人口“圓桌議政”制度的探索實(shí)踐是一種政治與經(jīng)濟(jì)良性互動(dòng)的過(guò)程。一方面體現(xiàn)了流動(dòng)人口民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)市場(chǎng)化與社會(huì)開(kāi)放性密切相關(guān)，另一方面也反映了有序的流動(dòng)人口民主化反過(guò)來(lái)又可以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展。因此，這種根植于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中和流動(dòng)人口民主參與意識(shí)萌發(fā)過(guò)程中的民主政治試驗(yàn)，不僅沒(méi)有干擾區(qū)域市場(chǎng)體系的發(fā)育，反而較好地落實(shí)了外來(lái)人員的各項(xiàng)民主權(quán)利，從而有效地激發(fā)了全社會(huì)的創(chuàng)業(yè)活力，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。[8]

（二）民主政治與民生互動(dòng)邏輯

社會(huì)建設(shè)的有序推進(jìn)直接關(guān)系到地方治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程，而地方政府在治理過(guò)程中能否有效踐行公共性和服務(wù)性，是衡量地方政府治理能力的基本依據(jù)。臺(tái)州的地方治理遵循了政治民主與社會(huì)民生之間的基本邏輯，即地方政府對(duì)地方的治理要適應(yīng)社會(huì)建設(shè)的客觀要求和發(fā)展趨勢(shì)。

當(dāng)前，在社會(huì)成員利益分化和觀念分化的前提下，社會(huì)成員的相對(duì)獨(dú)立性和自主性也不斷得到提升。對(duì)此，臺(tái)州地方政府高度重視改善民生，積極推進(jìn)民主政治建設(shè)，努力構(gòu)建民生社會(huì)。臺(tái)州地方治理的實(shí)踐邏輯在于：以發(fā)展民主和改善民生為重點(diǎn)來(lái)推進(jìn)社會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧有序與民眾的幸福與尊嚴(yán)。臺(tái)州從民生的角度來(lái)認(rèn)識(shí)和發(fā)展民主，在“民生工程”中植入了“民主基因”，建立了以民主促民生的工作機(jī)制，強(qiáng)調(diào)民主與民生相互促進(jìn)，建立了有效、回應(yīng)和民主的地方治理機(jī)制，其探索為地方治理現(xiàn)代化提供了切實(shí)可行、充滿創(chuàng)意的理念和實(shí)踐樣本。

近年來(lái)，臺(tái)州地方政府在追求公共性、服務(wù)性和公益性的過(guò)程中，不斷改革和完善決策技術(shù)、協(xié)商技術(shù)、動(dòng)員技術(shù)、預(yù)算技術(shù)、評(píng)估技術(shù)等，既重視民主的結(jié)果，也重視民主的程序和民主的過(guò)程，在治理過(guò)程中培育公眾的公共性和公益精神，使得政府與公眾在民主協(xié)商、合作治理上能夠良性互動(dòng)。比如：原創(chuàng)于1999年臺(tái)州溫嶺的“民主懇談”已逐漸成為“民主民生工程”的有效載體。在實(shí)踐中，“民主懇談”著力于保障和改善社會(huì)民生，維護(hù)群眾的根本利益，很好地體現(xiàn)了民主與民生的互動(dòng)，推進(jìn)了臺(tái)州社會(huì)的和諧發(fā)展。具體表現(xiàn)為：

⒈在民意收集方面，全面落實(shí)“民主懇談日”制度。臺(tái)州市委市政府始終堅(jiān)持以人為本，高度重視民生工作，通過(guò)建立形式多樣的溝通渠道，積極組織和引導(dǎo)群眾表達(dá)訴求，全面系統(tǒng)地收集民意，準(zhǔn)確掌握事關(guān)全市人民的重大民生問(wèn)題。比如：在市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道三級(jí)開(kāi)展每月一次的“懇談日”活動(dòng)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部與群眾面對(duì)面的交流懇談，有效暢通了民意溝通渠道，完善了群眾利益訴求機(jī)制。真正做到了靜下心來(lái)傾聽(tīng)群眾真實(shí)的呼聲，沉下身去關(guān)心群眾切實(shí)的疾苦，把群眾的安危冷暖放在心上，及時(shí)為群眾排憂解難，切實(shí)為群眾謀利益，有效地化解了社會(huì)矛盾，促進(jìn)了臺(tái)州社會(huì)安定有序的發(fā)展。

⒉在民主決策方面，健全公共民生問(wèn)題決策機(jī)制。在事關(guān)百姓民生問(wèn)題的重大公共決策過(guò)程中引入民主聽(tīng)證制度，在臺(tái)州已經(jīng)成為普遍的做法。臺(tái)州溫嶺的新河鎮(zhèn)從2005年就嘗試開(kāi)展“參與式預(yù)算”試驗(yàn)，直接把民主化決策機(jī)制引入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算上；而溫嶺澤國(guó)鎮(zhèn)開(kāi)展的“重大公共事項(xiàng)民主決策”試驗(yàn)，則以協(xié)商式民主懇談的方式實(shí)現(xiàn)了政府行政目標(biāo)與公眾意愿的直接對(duì)接，為決策民主化的探索提供了原創(chuàng)性的成功經(jīng)驗(yàn)。

⒊在民主監(jiān)督方面，建立健全民生目標(biāo)責(zé)任制。臺(tái)州加強(qiáng)了督促檢查和考核工作，加大了民生指標(biāo)考核力度，建立了民生指數(shù)評(píng)價(jià)體系，并把解決民生問(wèn)題的實(shí)績(jī)作為考核評(píng)價(jià)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部的重要內(nèi)容，著力抓好民生問(wèn)題的督辦落實(shí)。在實(shí)踐中，臺(tái)州全面引入“民主懇談”這種載體，發(fā)揮了很好的監(jiān)督作用。比如：充分發(fā)揮人大在改善民生方面的工作監(jiān)督、法律監(jiān)督等主動(dòng)作用；積極發(fā)揮政協(xié)在政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政方面的重要功能，大力支持民主黨派、工商聯(lián)和無(wú)黨派人士在改善民生工作中的積極作用；充分發(fā)揮群體組織在改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧中的重要作用；加大主流媒體宣傳力度，開(kāi)設(shè)臺(tái)州民生頻道和民生專欄，及時(shí)報(bào)道典型、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、集思廣益，積極營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心民生問(wèn)題和參與解決民生問(wèn)題的濃厚氛圍。

臺(tái)州的“民主懇談”不僅夯實(shí)了社會(huì)治理的民主基礎(chǔ)，使民生工程決策和實(shí)施過(guò)程更加民主化，相關(guān)管理和監(jiān)督機(jī)制更加透明公開(kāi)，而且也創(chuàng)新了社會(huì)治理方式，變“我說(shuō)你聽(tīng)”的灌輸式教育為平等交流對(duì)話，創(chuàng)建了政府與公眾互信共識(shí)溝通機(jī)制。實(shí)踐證明，通過(guò)“民主懇談”，暢通了群眾利益訴求渠道，協(xié)調(diào)了利益關(guān)系，注重在源頭上解決社會(huì)問(wèn)題，使社會(huì)治理關(guān)口前移，從而增強(qiáng)了社會(huì)成員對(duì)社會(huì)秩序的認(rèn)同感和整個(gè)社會(huì)的凝聚力，使事關(guān)社會(huì)民生事項(xiàng)和群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題得到了及時(shí)有效的解決。

（三）民主政治與法治互動(dòng)邏輯

法治是治國(guó)理政的基本方式。推進(jìn)法治建設(shè)，打造法治政府，既是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的關(guān)鍵，也是保護(hù)公眾利益的必然要求。臺(tái)州的地方治理遵循政治民主與依法行政之間的基本邏輯，即地方政府對(duì)地方的治理要適應(yīng)法治建設(shè)的客觀要求和發(fā)展趨勢(shì)。

一直以來(lái)，臺(tái)州立足于尊重民意和落實(shí)民意，堅(jiān)持民主法治理念，把政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活納入制度化軌道，用制度化來(lái)處理社會(huì)各階層利益問(wèn)題，從市委市政府到社會(huì)民眾都樹(shù)立法治信仰，養(yǎng)成法治習(xí)慣，這與黨的十八屆三中全會(huì)提出的要運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾的精神是一致的。主要表現(xiàn)為：

⒈治理理念制度化，強(qiáng)化黨在基層依法執(zhí)政。在臺(tái)州，市委市政府通過(guò)暢通民意訴求渠道，積極引導(dǎo)群眾合理表達(dá)訴求；通過(guò)健全重大決策專家咨詢制度、論證制度及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，擴(kuò)大群眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)；堅(jiān)持工作重心下移，深化蹲點(diǎn)調(diào)研、下訪接訪、“一戶一策一干部”等工作機(jī)制，構(gòu)建更加緊密的聯(lián)系群眾制度和富有實(shí)效的為民辦實(shí)事制度；大力發(fā)展基層民主政治，不斷豐富“民主懇談”和“村級(jí)民主議事五步法”等基層民主實(shí)現(xiàn)形式，努力提高群眾自我教育和管理水平，強(qiáng)化了黨委政府在基層的依法執(zhí)政理念。

⒉治理目標(biāo)現(xiàn)實(shí)化，強(qiáng)化黨在基層科學(xué)執(zhí)政。國(guó)家治理說(shuō)到底是對(duì)人的管理和服務(wù)，涉及到廣大人民群眾的切身利益。完善公共服務(wù)，讓人民群眾過(guò)上幸福安寧的生活，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的根本目的。對(duì)此，臺(tái)州著力加強(qiáng)民生制度建設(shè)，不僅把改善和保障民生問(wèn)題當(dāng)作政府履行社會(huì)治理職能的必然要求，而且當(dāng)作政府行政必須優(yōu)先實(shí)現(xiàn)的基本職能。比如：臺(tái)州著力拓展和發(fā)揮各級(jí)服務(wù)平臺(tái)的功能，構(gòu)建了市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村（社區(qū)）四級(jí)服務(wù)體系，最大限度地方便群眾辦事，使公共服務(wù)不斷向基層延伸。按照“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的工作要求，全面加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜治工作中心、便民服務(wù)中心、公共安全監(jiān)管中心等三大社會(huì)公共服務(wù)管理平臺(tái)的規(guī)范化建設(shè)并推動(dòng)其功能向村級(jí)延伸，提高覆蓋率，增強(qiáng)聯(lián)動(dòng)性。加強(qiáng)公安、綜治、人口和計(jì)劃生育、人力資源和社會(huì)保障、建設(shè)規(guī)劃、民政、教育、金融等部門各類信息的整合，加快建立社會(huì)管理綜合信息系統(tǒng)，探索創(chuàng)新“一站式”服務(wù)管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)互通互聯(lián)、共建共享。加快公共服務(wù)信息化建設(shè)，大力推廣“市民卡”，真正方便群眾生活。在實(shí)踐中，臺(tái)州各級(jí)政府強(qiáng)化在基層的科學(xué)執(zhí)政理念，不僅承擔(dān)起直接提供各類服務(wù)的職責(zé)，而且借助其所掌握的權(quán)力、信息和資源為群眾提供服務(wù)。

⒊治理主體多元化，強(qiáng)化黨在基層民主執(zhí)政。臺(tái)州以黨內(nèi)民主帶動(dòng)社會(huì)民主，確立以政府為主導(dǎo)、社會(huì)各方共同參與的民生社會(huì)治理發(fā)展新機(jī)制，推進(jìn)了社會(huì)治理體系的現(xiàn)代化。比如：在臺(tái)州已形成了以黨組織為核心，基層行政管理與基層群眾團(tuán)體、自治組織管理相結(jié)合的基層社會(huì)治理格局，倡導(dǎo)參與型行政理念，建立了不同社會(huì)主體之間平等、民主的社會(huì)合作機(jī)制，增強(qiáng)了全社會(huì)參與社會(huì)治理的活力，進(jìn)一步完善了社會(huì)治理運(yùn)行機(jī)制，極大地夯實(shí)了農(nóng)村基層社會(huì)穩(wěn)定的根基，強(qiáng)化了黨委政府在基層的民主執(zhí)政理念。

臺(tái)州一直走在改革開(kāi)放實(shí)踐的前列，就臺(tái)州“撤地建市”20年來(lái)的地方治理而言，其治理邏輯在于形成了民主與經(jīng)濟(jì)、民主與民生、民主與法治等多方互動(dòng)互促互進(jìn)的格局。在治理實(shí)踐中，臺(tái)州各級(jí)黨委和政府充分尊重人民群眾的主體地位和首創(chuàng)精神，認(rèn)真落實(shí)人民群眾的各項(xiàng)民主權(quán)利，大膽探索公眾政治參與渠道，有效地調(diào)動(dòng)了人民群眾自主創(chuàng)業(yè)和自我管理的積極性、創(chuàng)造性，不僅克服了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、資源匱乏等困難，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)快速發(fā)展，創(chuàng)造了令人矚目的“臺(tái)州現(xiàn)象”，而且形成了民主政治建設(shè)試驗(yàn)高度活躍的局面，為我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)積累和提供了豐富的具有原創(chuàng)性的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成了民主政治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相互促進(jìn)、相得益彰的地方治理新格局，從而推進(jìn)了臺(tái)州全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）