生態文明視野下我國農村環境立法的思考

摘 要：農村環境治理必須走法治之路。當前農村環境立法中存在的制度供給不足、內部沖突、效力等級低下以及制度創新不足等問題，已不能完全適應生態文明建設以及法治國家建設的要求。因此，應加大農村環境立法力度，采取城鄉合一的環境立法模式，擴大農村環境保護立法中的農民參與度，提高農村環境立法的分量和質量，在農村環境立法中確立排污權交易和生態補償制度，賦予村民委員會環境公益訴訟主體資格，為農村環境治理進而為國家生態文明建設提供有力的法治保障。

關 鍵 詞：農村環境；環境立法；制度供給；制度創新

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）01-0111-08

收稿日期：2015-09-30

作者簡介：李昌鳳（1974—），女，河南光山人，中共河南省委黨校法學教研部副教授，研究方向為民商法、環境法。

當前，農村生態環境問題已經成為我國生態文明建設的掣肘。沒有環境優美的農村，就沒有美麗的中國。農村不應當是生態文明建設的盲點，而應當是重點。重視農村環境治理，當從重視農村環境立法開始。隨著生態文明建設的不斷深入以及法治建設的全面推進，我國的農村環境立法有了顯著的進步。但與生態文明建設以及法治國家建設的要求仍相距甚遠。農村環境改善必須依靠法治，而立法則是農村環境治理步入法治軌道的關鍵。

一、農村環境立法的新發展和新機遇

⒈與農村環境保護相關的法律條款數量大幅增加。作為環境保護基本法的《環境保護法》，是統一適用于城市和農村的環境綜合法律規范。2015年1月1日施行的新《環境保護法》，相較過去大大增加了農村環保條款數量，很多規定是過去的法律中不曾有的、專門針對農村環境保護的新制度。如該法第三十三條規定：“縣級、鄉級人民政府應當提高農村環境保護公共服務水平，推動農村環境綜合整治”，第49條規定的防止農業面源污染、重金屬和其他有毒有害物質污染、畜禽養殖污染以及縣級人民政府處置農村生活廢棄物的職責，第五十條規定的農村污染防治財政資金保障等。我國《物權法》第九十條規定：“不動產權利人不得違反國家規定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、噪聲、光、電磁波輻射等有害物質。”這是法律生態化的具體體現之一，該條在農村地區有很大的適用空間。

⒉農村環境保護行政法規立法有了新突破。2014年1月1日起實行的《畜禽規模養殖污染防治條例》，“是我國在國家層面制定實施的第一部農業環境保護行政法規，其頒布實施是我國農村環保領域法制建設和生態文明制度建設的一件大事，是農村環保事業發展的一個里程碑”。[1]相對于法律而言，行政法規雖然效力層級較低，但是具有更強的靈活性與針對性，規定更加具體，操作性更強，這恰恰適應了農村環境問題的類型：復雜、區域差異大、治理方式多樣化。在農村環境治理中，行政法規理應發揮更大的作用。

⒊農村環境保護地方性法規和環境標準不斷填補空白。在農村環保地方性法規立法以及環保標準制定方面的先進典型當屬寧夏回族自治區。2012年11月1日，全國第一個農村環境保護地方性法規《銀川市農村環境保護條例》開始施行，填補了我國農村環境保護地方性法規的空白。[2]2011年9月5日寧夏回族自治區頒布實施了《寧夏農村生活污水排放標準》《寧夏農村生活污水處理技術規范》《寧夏農村生活污水處理技術指南》《寧夏農村生活垃圾處理技術規范》《寧夏農村畜禽養殖污染防治技術規范》《寧夏農村飲用水源地保護工程技術規范》6個技術規范標準，其中《寧夏農村生活污水處理技術規范》填補了我國農村生活污水處理技術方面的空白。[3]2013年下半年，寧夏啟動農村環境保護條例立法工作，[4]在省一級農村環境立法方面走在了全國的前面。

⒋《立法法》的修改為農村環境立法打開了新局面。2015年3月《立法法》修改的亮點之一便是地方立法權的擴容。隨著新《立法法》的施行以及在各地的穩步推進，設區的市將普遍獲得就“環境保護”事項制定地方性法規和地方政府規章的立法權限。地方立法機關究竟可以就哪些領域制定環境保護法規規章？哪些領域可以最大限度地發揮地方立法權的積極作用？毋庸置疑，農村環境保護領域是其中頗具分量的部分。因為就全國而言，城市面臨的環境問題共性較多，全國性環境立法也主要針對的是城市環境治理領域。而各地農村自然環境和資源秉賦千差萬別，遭遇的環境問題也不盡相同。國家層面的立法不可能面面俱到，而地方環境立法則能準確地把握各地農村自然生態環境的“脈象”，做到具體入微、“對癥下藥”。隨著新《立法法》的實施，農村環境立法必然迎來生機勃勃的春天，農村環境治理必將堅定地邁向“良法善治”。

二、當前農村環境立法存在的主要問題

⒈關涉農村的環境立法比重少，制度供給嚴重不足。從環保法律體系的整體結構看，農村環境立法相對于城市環境立法所占的比重小。我國的環境立法起步于城市環境保護和工業污染防治，這方面的法律規范所占的比重大。而農村環境立法工作起步晚，進展緩慢，尚未建立起適應農村環境保護實際需要的法律體系，農村環境立法供給嚴重不足。有些法律適用的區域雖然明確包括“鄉村”，但具體制度卻完全是根據城市的體制、格局和需要來設計的，方法措施也只有在城市才能使用。如大氣污染防治重點城市制度、大氣環境質量公報制度以及防止燃煤產生污染的措施在農村并不適用或無法適用。有些法律規范則明確將“農村”排除在適用范圍之外。如《固體廢物污染環境防治法》第四十九條規定：“農村生活垃圾污染環境防治的具體辦法，由地方性法規規定”。2013年國務院頒布的《城鎮排水與污水處理條例》明確只適用于“城鎮排水與污水處理”，而此外并不存在《農村排水與污水處理條例》。再如在飲水安全立法方面，1994年的《城市供水管理條例》第一條明確指出是為了“保障城市生活、生產用水和其他各項建設用水”而制定；1996年的《生活飲用水衛生監督管理辦法》雖然沒有在條文中明確將農村排除在外，但它是根據“《城市供水條例》的有關規定”而制定的；《飲用水水源保護區污染防治管理規定》和《生活飲用水集中式供水單位衛生規范》則主要是針對城市集中式飲用水源和供水單位作出的規定，農村集中式供水單位僅僅是參照執行。

從農村環境立法的內部結構看，關于農業生產環境保護的法律規范占比大，而關于農村生活環境保護的法律規范較少。立法者沒有把農業資源環境和農村生活環境保護統一起來，沒有把農村、農民、農業看作一個有機聯系的整體給予應有的關注，而是基于對農業生產、糧食安全的重視而單方面強調農業環境資源的保護。在農業資源環境保護方面，有《土地管理法》《漁業法》《水法》《農業法》等法律，有《基本農田保護條例》《秸稈禁燒和綜合利用辦法》《農藥管理條例》等行政法規，有各省的《農業環境保護條例》等地方性法規，有《全國農業環境監測工作條例（試行）》《農業環境監測報告制度》《農藥登記規定》等部門規章，農業生產環境標準可以說多如牛毛，但關于“農村生活環境保護”的專門法律尚無一部，農村生活環境治理和改善基本還停留在依靠政策文件的狀態。

⒉農村環境法律體系內部存在諸多沖突。法律能容忍事實上的困難，但卻不能容忍邏輯的缺陷和不一致性。[5]按照《立法法》的規定，下位法不得同上位法相抵觸，但在我國環境保護領域立法中，下位法不依照上位法的要求制定配套性法規，甚至“突破”上位法的限制，公然違背上位法的情形時常出現。實際執行中，地方執法機關往往直接去適用地方的下位法，而將上位法擱置，導致法律適用的錯誤，破壞了國家法制的統一。如很多地方在地方性法規中對“農村生活垃圾”只字不提（如2012年修正的《廣東省固體廢物污染環境防治條例》）。再如2007年央視報道，國家環保總局陜西督察組在西安經濟技術開發區檢查時發現，園區305家企業的環評是由開發區管委會審批的，其法律依據就是《西安市開發區管理條例》。作為上位法的《環境影響評價法》和《國務院建設項目環境管理條例》明確規定，只有各級環境保護部門才有環境影響評價項目審批權，而《西安市開發區管理條例》作為一個地方性法規，公然違反上位法的規定，把環境影響評價審批權賦予西安經濟技術開發區。[6]環境衛生標準無章可循，導致農村環境監管無所適從。例如在飲用水源水質標準方面，有衛生部的《生活飲用水水源水質標準》《生活飲用水衛生規范》《生活飲用水集中式供水單位衛生規范》《生活飲用水水質衛生規范》，環保總局和國家質檢局發布的《地面水環境質量標準》，衛生部、水利部印發的《農村飲用水安全衛生評價指標體系》，衛生部和國家標準化管理委員會頒布的《生活飲用水衛生標準》《生活飲用水標準檢驗方法》等。多如牛毛的標準在檢測基本項目及其標準限值上并不一致，有的還相去甚遠，使農村飲用水保護和執法失去了最基本的判斷依據。

⒊農村環境法律規范位階低。關涉農村環境的法律由憲法、法律、行政法規、地方性法規、部門規章以及環境標準中關于農村環境保護的條款和標準構成。目前真正可以在農村環境保護中適用的主要是一些行政法規、地方性法規以及部門規章，還有大量的政策性規范文件。盡管這些行政法規、地方性法規以及部門規章對農村環境保護發揮過并還在繼續發揮積極作用，但是由于立法位階較低、法律效力不足而導致操作適用困難的現象十分普遍。

⒋農村環境立法過于粗疏。新《環境保護法》雖然增加了農村環保條款的分量，但條文表述、用詞過于模糊、概括，操作困難。如《環境保護法》第五十三條規定：各級政府環保部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門“應當依法公開環境信息、完善公眾參與程序”，第五十四條規定：“省級以上人民政府環境保護主管部門定期發布環境狀況公報”，但“農村環境保護公共服務”的范圍如何界定？如何“提高”和“推動”？信息公開的具體載體是什么？“定期”如何具體界定？這些都語焉不詳。很多環保地方立法在篇章結構上追求與上位法“——對應”，力求“形式完整”；在內容上復制、克隆上位法，把上位法的相關條文進行分解、組合、調整順序，或是僅僅變換詞語的表述方式，[7]而對真正該明確的具體實施性、操作性的制度和措施卻避而不談，導致原則性有余、操作性不足。

一些重要的農村生態環境領域還存在不少立法的疏漏和空白，尚處于無法可依的狀態。如農村土壤污染的防治、農用塑料薄膜污染防治、農村生活垃圾的處理、農村生活污水污染防治、農村環境基礎設施建設等，有些已經開始治理（如農村環境綜合整治），但其依據不是法律而是缺乏法律效力的紅頭文件或政策。有些雖然已經開始了國家層面的調研工作（如土壤污染），但法律的出臺尚需時日。

⒌農村環境法律制度創新不足。一直以來，我國農村環境立法都不是基于農村環境需求而立，而是照搬城市環境立法規定，套用城市污染和工業企業污染的治理模式和手段。殊不知，農村和城市的環境問題在產生原因、污染類型、污染機理、發展態勢以及民眾環保意識、環境基礎設施建設等方面的情況大不相同，以城市為背景的環境立法在應對農村環境問題上力不從心。如城市主要是環境污染問題，而在農村，生態破壞與環境污染交叉并存；城市污染以點源污染為主，而農村則是點源污染與面源污染共存，末端治理對污染排放集中、污染物相對單一的工業點源污染非常適用且有效，但對農村面源污染卻存在技術上、經濟上的巨大障礙；城市環境立法無法解決農村面臨的工業及城市污染轉移；等等。“生搬硬套”的立法惰性使得農村環境立法因循守舊，創新不足，立法脫離實際，法律規范缺乏生命力。

三、農村環境立法的相關建議

⒈采取城鄉合一的立法模式。在農村環境立法模式問題上，有兩種不同觀點。其一為獨立模式，建議在國家層面制定單獨的《農村環境保護法》，甚至“把農村環保從整個環保法中獨立出來，由《憲法》中關于農村環境與資源保護的規定、農村環境與資源保護基本法、農村環境與資源保護單行法、農村環境標準和相關法中關于農村環境與資源保護法律規范等構成一個單獨針對農村的環境法律體系”。[8]第二種為合一模式，主張在原有的環境保護法律法規中對涉及農村環境污染方面的內容進行補充和修改，沒有必要再制定獨立的《農村環境保護法》。從有利于農村環境保護工作的開展和推進的角度來說，第一種觀點更可行。但此方案立法成本過高，將嚴重影響法律體系的穩定性、連續性，勢必造成國家法制不統一，形成新的城鄉二元結構。目前，完全可以在不改變環境法律體系結構的前提之下，通過專門法律條文、單行立法、地方性立法等形式解決農村環境保護的法治保障問題。基于以上分析，建議在農村環境立法上采取城鄉合一的模式。

在國家立法層面上，由作為國家環境基本法的《環境保護法》對統一適用于城市和農村的環境保護基本原則、監督管理體制、環境保護基本制度，以及適用于農村的特殊制度作原則性的規定，以確定國家環境保護的統一規劃和格局，為其他具體、可操作的法律法規的出臺構建堅實的立法基礎，促進農村環境法律體系的建構和完善。在環境保護單行法律中，有針對性地創設適用于農村的環保法律制度。對全國農村環境保護中具有共性的重點領域或重大問題，由國務院制定行政法規加以規制，《畜禽規模養殖污染防治條例》即是一個成功的范例。其他如耕地土壤保護領域、農藥化肥使用問題、農業資源綜合利用問題，均屬全國農村環境治理的共性問題，均適宜以行政法規形式來統一規范。

在地方立法層面，首先，規范農村環境授權立法。授權立法對地方立法機關來說，既是權力，也是不可放棄的職責，應當及時、高質量地完成立法，不能拖延或敷衍了事。其次，充分發揮地方立法權在農村環境保護中的作用。新修訂的《立法法》規定：“設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規”。根據這一規定，地方立法權將擴至全國282個設區市。在農村環境保護方面，地方立法不僅十分必要，而且應當成為農村環境立法的主體。隨著地方立法權的擴容，農村環境保護地方立法將會全面鋪展開來，其積極效果值得期待。

⒉依法擴大并保障農村環境保護立法中的農民參與。環境民主理念體現在農村環境立法領域，就是要求在農村環境保護立法中，應當充分體現農民的意志和環境需求，以法律的形式對農民的環境利益加以確認和保障。農村環境立法關涉農民的重大利益，只有為廣大農民提供參與機會、擴大參與途徑、暢通參與渠道、保證參與效果，立法才會得到農民的贊成和擁護，才能得到不折不扣的落實。

擴大農民參與就要加強農民“發聲”的制度建設。“話語意味著一個社會團體依據某些成規將其意義傳播于社會之中，以此確立其社會地位，并為其他團體所認識的過程。”[9]不能說話或者只能自說自話，都無法產生影響力。改變農民在農村環境立法中“參與無門”“參與無用”“參與無力”的狀況需要制度的保障。2015年9月1日施行的《環境保護公眾參與辦法》對公眾參與政策法規制定等公共事務的原則、程序、方式等作了較為詳細的規定，但在農村環境立法中，諸如調查問卷的設置、公告的途徑、反饋的方式等方面務必考慮農村、農民的特殊性。第一，確立農民意見征集制度。尤其地方農村環境立法，可以考慮選取問題突出的樣本區域，通過基層組織征集農民的意見和建議；還可以要求地方人大代表必須通過征集農民意見的方式進行前期立法調研。第二，確立農民參與立法聽證和論證旁聽制度。農村環境立法聽證會必須有一定比例的農民代表，聽證會應向公眾開放。召開農村環境立法座談會、論證會時，應允許農民參與旁聽，這既能激發農民的參與熱情，提高農民的參與意識和能力，又能提高立法質量。第三，確立農民意見反饋制度。對農民意見較為一致的或分歧較大的，或對農民影響較大的問題，應通過公開方式最大范圍地向農民反饋。有道理、可行的就贊成并吸納進立法，沒道理、有困難的就解釋明白，以求理解。

⒊提高農村環境立法的分量和質量。國家立法層面應增設農村環境保護專章（節）或農村環境保護專門規定。新《環境保護法》有關農村、農業環境保護的條文從原來的1條增加到4條，為從城市環境保護向農村環境保護拓展，提高環境保護的城鄉公共服務公平，加強農村環境綜合整治，提供了有力的法律支持。這是我國農村環境立法的一個巨大突破，是以法律形式推進城鄉環保服務一體化的標志性開端。《環境保護法》的立法實踐經驗急需在國家環境單行立法中推廣開來。在國家單行立法中，可以采取設置農村環保專章（節）的形式，如《水污染防治法》設“農村水污染防治”專章，《固體廢物污染環境防治法》設“農村固體廢物污染環境的防治”專章，將全國農村具有共性的問題、可以通行的制度和措施（例如秸稈的綜合利用、農藥化肥的合理使用等）盡可能規定得詳細具體。只要避免無用的重復，無需吝嗇法律條文的數量。

提高農村環境立法的針對性、操作性。相同的法律制度在不同的地域會產生不同的適用效果，因此同一法域的不同地方當有不盡相同的法律制度設計。在我國，城鄉二元結構特征尤為突出、東西差距巨大，在環境立法上更需要對城鄉、東部農村與中西部農村的法律制度設計仔細考量。在城市有效的制度措施可能在農村收效甚微，同類的污染問題農村卻難以照搬城市的制度措施。例如征收生活污水處理費、垃圾處理費，在城市切實可行，在農村極有可能會遭到抵制。在東部農村可適當考慮收取少量的垃圾收集轉運和污水處理費，在中西部農村或許就需要不同的做法。因此，農村和城市、東部農村與中西部農村的生活污水、生活垃圾處理需要的是不同的模式。農村環境立法必須深深地根植于農村環保需要和農村農民的實際情況，因地制宜，保證制度措施的針對性、便于操作、行之有效，才能使之成為有生命力的“活法”。

⒋建立農村排污權交易和生態補償制度。環境問題的綜合性、復雜性決定了環境保護必須綜合運用行政、法律、經濟等多種手段，將市場機制引入農村環境保護領域不僅是十分必要的，而且其功效也是無可替代的。甚至有學者認為市場機制在環境治理中應居于決定性地位，正是環境治理模式從政府向市場的轉變，才讓西方國家重返藍天。[10]環境經濟學認為，只要排污量以及排污引起的社會成本是可測量的，就可以以排污的社會成本為基礎，通過向排污主體征收排放費的方式來達到減排治污、改善環境的目的。環境領域不可能通過空間疆域的劃分促使產權清晰，但完全可以通過界定排放權的歸屬達到同樣的效果，進而可以通過市場機制達到污染排放、損害賠償、環境治理效果優化的目的。這就是“科斯定理”的精華所在。“……我們必須創造出新的體制，從而激勵人們投資于更有效的技術，增加其技能，并組織更有效的市場。這些激勵機制體現于制度之中。”[11]排污權交易制度通過市場的手段來實現對環境污染的控制。該制度自上世紀70年代在西方國家開始實施，并證明行之有效。我國自2002年開始試點，但推進緩慢，并且僅限于工業和城市點源污染的控制領域。在農業源污染排放已經與工業源、城鎮生活源“平分秋色”，而且城市和工業排污總量縮減空間已經很小的今天，將農村污染物排放納入排污權交易制度之中，將會大幅降低污染治理和減排的成本，顯著提高農村環境治理的成效。

生態補償制度是以保護生態環境、促進人與自然和諧為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態環境保護和建立相關各方之間的利益關系，它集中體現了“污染者付費”“受益者付費”“破壞者付費”的原則。國外的生態補償實踐證明，采用市場機制運作的生態補償制度具有成本低、適用范圍廣、決策民主等優勢。近年來我國生態補償機制的探索主要集中在森林、草原、礦產資源開發等領域，耕地及土壤等生態補償尚未納入工作范疇。在試點探索中，我們基本上采取的是政府補償模式，由政府充當生態補償機制的制定者、策劃者、激勵者和監督者，補償方式也局限于政府直接運作的轉移支付、產業支持、政策補償、建立生態補償基金等。其補償資金來源單一、資金缺口大、資金運作缺乏有效的監督約束機制等弊端也日益顯現。2010年5月《生態補償條例》已進入法律起草階段，但時至今日依然未出臺。新《環境保護法》第三十一條明確規定：“國家建立、健全生態保護補償制度。”因此，我國應當盡快制定《生態補償條例》，將農村環境的重要領域如耕地土壤保護等納入生態補償范疇。同時創新農村生態補償模式和方法，發揮市場補償的積極作用，通過產權交易市場、生態標記、一對一交易等形式，通過環境受益者對環境保護者的直接補償，實現環境供需方之間的直接對接。

⒌賦予村民委員會環境公益訴訟主體資格。新《民事訴訟法》和《環境保護法》在環境公益訴訟方面均有突破性規定，《民事訴訟法》第55條的“有關組織”被《環境保護法》明確為“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記”的“專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄”的社會組織，《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》將其進一步具體化為在“設區的市，自治州、盟、地區，不設區的地級市，直轄市的區以上人民政府民政部門”“登記的社會團體、民辦非企業單位以及基金會等”。目前符合條件的社會組織有700余家。但是，從2015年1月新《環境保護法》實施到2015年7月，這些社會組織僅提起7起環境公益訴訟，[12]遠遠低于公眾的預期。我國《村民委員會組織法》規定村民委員會有辦理“公共事務和公益事業”“保護和改善生態環境”的職責。村民委員會是最了解農民、貼近農民、農民最信得過的基層自治組織，最有能力也最便于將環境侵權案件中的受害人團結起來，為組織成員提供各種支持。因此，在目前環保社會組織發展嚴重不足、農村環境形勢依然嚴峻而農民自身環境維權尚存諸多制約因素的情況下，賦予村民委員會環境民事公益訴訟原告資格不應有立法和司法實踐上的障礙。

【參考文獻】

[1]龍新.我國首部農業農村環保行政法規開始實施[N].農民日報，2014-01-07.

[2]申東.銀川率先出臺農村環保條例 填補我國農村環境保護地方性法規空白[N].法制日報，2012-10-27.

[3]寧夏率先在全國制定農村環境連片整治示范六項技術標準規范[EB/OL].國家環保部網站.http：//www.zhb.gov.cn/zhxx/gzdt/201112/t20111231_222057.htm，2015-09-24.

[4]申東.寧夏啟動農村環境保護條例立法[N].法制日報，2013-10-09.

[5]（美）博登海默.法理學——法哲學及其方法[M].華夏出版社，1987.235.

[6]地方法規保護 園區違規審批[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/c/2007-06-07/144213175962.shtml，2015-09-24.

[7]林琳.對實施性地方立法重復上位法現狀的原因分析和改善設想[J].人大研究，2011，（01）：35.

[8]張曉敏.科學發展觀視野下我國農村環境保護立法思考[J].河南師范大學學報（哲學社會科學版），2008，（06）：166.

[9]王治河.福珂[M].湖南教育出版社，1999.67.

[10]平新喬.環境治理要依靠市場機制的決定性地位[EB/OL].新浪財經，http：//finance.sina.com.cn/china/hgjj，2015-09-28.

[11]羅伯特·考特.法和經濟學[M].施少華等譯.上海財經大學出版社，2002.66.

[12]邢世偉，金煜.最高法：700社會組織可提環境公益訴訟[N].新京報，2015-01-07.

（責任編輯：徐 虹）