論保障受教育權的政府教育義務構造

摘 要：義務教育是要求政府即刻保障實現的最低核心教育義務。目前，在我國義務教育高入學率的背后悄然形成了一種新型“入學難”現象，可概括為受教育資源限制的客觀“入學難”和受教育管控的主觀“入學難”兩種基本類型。“入學難”的實質是受教育權的保障問題，即忽略受教育條件權造成了客觀“入學難”，限制受教育自由權造成了主觀“入學難”。受教育權的實現依賴于政府教育義務的切實履行，因此，解決義務教育“入學難”問題，政府應適當履行教育給付義務、尊重義務和保護義務。也就是說，各級政府既要積極提供教育資源以保障受教育條件權，以消極方式尊重受教育自由權使之免受不正當干涉，還要嚴厲打擊各教學單位、其他社會組織及個人的教育侵權行為，創造公平、有序的入學秩序。

關 鍵 詞：入學難；受教育權；義務教育；政府教育義務

中圖分類號：D922.16 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）01-0078-11

收稿日期：2015-09-16

作者簡介：劉耀輝（1980—），男，湖南隆回人，湖南工業大學法學院講師，法學博士，中南大學博士后，研究方向為社會法學。

基金項目：本文系教育部人文社會科學研究項目“國家給付義務研究——社會權保障的反向視角”的階段性成果，項目編號：12YJC820066；國家社會科學基金項目“基本醫療服務國家給付義務研究”的階段性成果，項目編號：13CFX106；中國博士后科學基金項目“基本醫療服務國家給付義務研究”的階段性成果，項目編號：2013M531793；湖南省社會科學基金項目“國家保障民生的義務研究”的階段性成果，項目編號：11YBA094；湖南省教育廳重點研究課題資助項目“農民平等權利研究——以國家義務為視角”的階段性成果，項目編號：12A036。

隨著經濟社會的快速發展，我國的教育狀況發生了根本性改變，義務教育已得到了充分保障。2013年，小學學齡入學率和小升初升學率分別達到99.7%和98.3%。[1]然而，在高入學率的背后正出現一種“新常態”的義務教育“入學難”現象：徹夜排隊報名上學已司空見慣；[2]為爭學位，購置天價學區房效古孟母三遷，乃至新孟母離婚現象屢見不鮮；[3]入學待驗證件五花八門，①為保入學秩序，招生季節紀委、檢察院還不得不嚴陣以待。[4]受教育作為一項基本人權已成為現代文明國家的基本共識，義務教育作為受教育權的基礎和核心，是政府承擔的最低核心教育義務，被《經濟、社會和文化國際公約》等國際文件要求無條件保障實現。“入學難”為何逆勢重現，難在何處，政府對此應承擔何種責任等一系列問題正是本文研究的重點。

一、義務教育“入學難”現象及其類型

（一）義務教育“入學難”的主要表現

第一，偏遠地區適齡學童“入學難”。為解決農村地區學校布局分散、規模小、質量低等問題，目前普遍采取的做法是撤銷或合并自然村的公立學校或教學點，建立服務半徑更大的寄宿制中心學校，以改變一村一校的教育資源布局。據教育部統計資料顯示，1997年全國農村小學數為512993所，2009年為234157所，減少了一半多，平均每天減少學校數為64所。[5]撤點并校導致了偏遠貧困地區學生上學難，加劇了隱性失學和顯性失學的可能。全國小學輟學率大幅度回升，從2008年輟學生63.3萬人，輟學率5.99‰，到2011年輟學生88.3萬人，輟學率8.8‰，輟學的主體已經由高年級遷移到小學一、二年級。[6]

第二，城區擇校難。目前，“入學難”普遍表現為擇校難。擇校是家長愿意以較高的經濟代價換取子女進入重點中小學就讀的機會。由于歷史原因，我國具有集中優勢教育資源辦重點學校、重點班進行重點培養的傳統，這就導致了地區之間、學校之間教育資源不均衡的局面。優質教育資源的稀缺而集中注定了擇校競爭會空前激烈。為了獲得優質的教育資源，家長和學生忙著參加各種各樣的培訓、選拔考試，為了提高錄取率重金定制精美簡歷，①甚至上網買證書充實材料。在“劃片招生”的嚴規之下，家長不惜重金購置學區房，更有甚者為了孩子能符合入學政策而選擇“突擊離婚”。

第三，農民工隨遷子女“入學難”。據相關統計數據顯示，2010年至2013年，我國外出務工農民家庭中義務教育階段的子女隨遷量分別是1176萬、1261萬、1392萬和1277萬。不足10年的時間，外出務工農民子女的隨遷量增長了100%以上。[7]雖然黨和政府相繼出臺了一系列政策，明確以流入地政府和公辦學校為主，保障農民工子女平等入學，但實踐中這些政策遠未得到落實，農民工子女進入公立學校關卡重重。各地往往通過“卡身份”和“卡學位”等方式有限接納農民工子女入學。即一方面設置較高的門檻作為入學條件，讓農民工無所適從；另一方面，只對本地學生提供“優質學校學位”，或只提供極少量“優質學校學位”供農民工子女競爭。進入城市就讀的高門檻致使農民工子女入學率偏低，輟學率升高，失學問題嚴重。據調查數據顯示，農民工子女入學率為72.22%，而導致27.78%失學率的主要原因，既有費用過高問題，也有無學校招收問題。[8]

（二）義務教育“入學難”的類型

“入學難”實際上是受教育需求與受教育機會錯位，致使受教育需求受到限制。綜上各種“入學難”現象，可以將“入學難”概括為客觀上的“入學難”和主觀上的“入學難”兩種基本類型。

第一，教育資源限制下的客觀“入學難”。客觀上的“入學難”，即對受教育需求的限制源于受教育資源的承載能力，而并非人為因素影響的情形。教育的實現必須依賴一定的教育資源，包括人力、財力和物力，教育資源供不應求是造成“入學難”的根本原因。教育資源限制表現為教育資源不足和教育資源分配不均兩種情形：

首先，受教育資源不足直接導致偏遠地區學齡兒童和農民工隨遷子女的“入學難”問題。對于偏遠地區的學齡兒童而言，撤點并校不僅增加了入學距離，如內蒙古自治區的學生上學路途最遠達250公里，而且增加了入學的機會成本及車費、伙食費等直接成本，使得實際可利用的教育資源不斷減少。①在城區，由于中小學校普遍沒能與城市同步規劃、同步建設，②農民工隨遷子女大量涌入后給城市教學資源帶來了沉重壓力。受制于現有教育資源的承載能力，教育部門和教學單位只得通過重重門檻將農民工子女拒之門外。

其次，教育資源分布不均不僅直接導致了城市的擇校難問題，也導致了貧困地區學齡兒童和農民工隨遷子女的“入學難”問題。在教育資源總量不足的情況下，優質教育資源更是彌足珍貴，自然成為競逐對象。擇校難是優質教育資源需求受限制的表現。教育資源分布不均衡，不僅存在不同的地區和學校之間，更存在于城鄉之間。目前，教育資源主要集中于發達地區城市的重點學校，這一教育資源配置的格局是偏遠農村教育資源不足和農民工子女大量涌入城市的重要原因。

第二，教育行政管控下的主觀“入學難”。主觀上的“入學難”是指對受教育需求的限制主要來自教育行政部門組織、管理教學以及維護教學秩序的各種行為，包括對入學條件和標準的制定及入學管理等，可概況性地稱之為入學政策。各項入學政策或許具有其客觀的現實依據，但一經形成即成為限制教育需求的重要因素。入學政策越多，滿足政策要求的概率就越小；政策變化越頻繁，滿足政策要求的成本就越高，對受教育需求的限制就越多，入學就會變得更加困難。目前，各地義務教育入學政策頗多，對受教育需求限制明顯。一方面，為滿足某一教育目的或維護教育秩序，設定一定的入學條件和標準。在建國后的相當一段時期，為培養急需人才，按考分選拔優秀生源進行重點培養；20世紀80年代以后，為保證入學率，要求按戶籍就近入學；進入21世紀后，為確保教育公平，逐漸強調嚴格實行劃片入學。同時，為落實相關政策，義務教育入學設置了嚴格的形式規定。即使實質上符合入學政策，如不能滿足相應的形式要求，也不能順利入學。比如城市居民子女入學要求“三證”齊全，農民工子女入學則要求“五證”齊全。另一方面，基于重視子女受教育的普遍社會觀念和義務教育本身的福利性，為提高社會管理的有效性，將義務教育入學與社會管理措施捆綁，致使對受教育需求的限制復雜多變，存在因時、因地、因人等多元差異。

二、義務教育“入學難”的實質是

受教育權保障問題

任何一種類型的“入學難”都表現在且根源于對受教育權的忽視，“入學難”的實質是受教育權保障問題。受教育權是一項基本人權，是指公民依法享有的要求國家積極提供均等的受教育條件和機會，通過學習來發展其個性、才智和身心能力，以獲得平等的生存和發展機會的基本權利。[9]受教育權在內容上包括受教育條件權、受教育自由權和受教育平等權。通過對受教育權及體系的考察不難發現，忽略受教育條件權造成了客觀上的“入學難”，限制受教育自由權和平等權則導致了主觀上的“入學難”。

（一）忽略受教育條件權引發的絕對“入學難”

所謂受教育條件權，是指受教育者有權請求國家提供受教育條件并保證其平等利用這些條件，在其利用這些條件確有困難時，有權請求政府給予資助和幫助。[10]受教育條件權是受教育權的重要內容，也是實際享有其他受教育權內容的基礎。

受教育條件權依賴于政府的積極作為，并以一定的財政投入為基礎，我國現行法律體系對受教育條件權保障作出了明確規定。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第十九條規定：國家發展社會主義的教育事業，提高全國人民的科學文化水平。國家舉辦各種學校，普及初等義務教育，發展中等教育、職業教育和高等教育，并且發展學前教育。《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）第七章專門規定了教育投入與條件保障，涉及的條文有14個。①《中華人民共和國義務教育法》（以下簡稱《義務教育法》）第九條規定：“地方各級人民政府應當合理設置小學、初級中等學校，使兒童、少年就近入學。”《中華人民共和國義務教育法實施細則》（以下簡稱《實施細則》）第二十六條規定：“實施義務教育學校的設置，由設區的市級或者縣級人民政府統籌規劃，合理布局。小學的設置應當有利于適齡兒童、少年就近入學。”

然而，在以經濟建設為中心的發展模式中，對受教育條件權的實際保障長期被忽視，致使教育供給總體上不能滿足教育需求的增長，受教育條件權的保障最終會落實在政府教育經費的支付上。改革開放以來，國家財政主要投入到了經濟發展、生產建設之中，而投入到教育方面的資金較少。根據聯合國教科文組織的統計，2005年，世界政府教育經費占GNP的平均比例是4.9%，其中發達國家5.5%，發展中國家4.7%。[11]1993年，我國政府就提出到2000年政府教育經費占GNP的比例要達到4%，但這個目標直到2012年才真正實現。

農村地區撤點并校固然有生源縮減、教學質量偏低的原因，但政府投入不足是其關鍵所在。《義務教育法》規定：義務教育實施“在國務院領導下，由地方府負責，分級管理，以縣為主”的教育管理體制和財政體制。據測算，我國義務教育經費中央財政負擔2%，省政府負擔11%，縣級負擔9%，鄉鎮負擔78%左右。[12]農村義務教育經費主要來源于能力最弱的鄉鎮財政和教育附加費。2001年中央啟動包括取消鄉統籌和農村教育集資的農村稅費制度改革，使得農村義務教育投入資金普遍減少，各級政府都希望通過辦學調整農村中小學布局，擴大學校規模，提高資源利用效率，減輕財政壓力。在教育條件總體提升的背景下，受資源利用能力限制的“入學難”問題重新進入公眾視野。

處于義務教育階段的農民工子女大量向城市轉移，而城市義務教育投入卻沒有按比例增長，地方教育管理部門在解決問題時不是把重點放在擴充教育資源、改善教育條件以滿足新增的教育需求上，而是設置各種門檻將新增受教育對象拒之門外。在城市建設發展過程中，學校建設嚴重滯后于城市開發，住宅區配建中小學、幼兒園的政策沒有落實到位，出現了不配建、配建不規范、建了又不交等現象。以蘭州市為例：據統計，近10年來，蘭州市城區新建住宅小區195個，配建幼兒園和學校105個，其中，93所幼兒園，8所小學，九年制學校3所，獨立初中1所，但只交了4所。隨著中小學校生源一增再增，出現了少則六七十人多則上百人的“大班”“超大班”。目前，蘭州市小學大班額占72.2%，初中大班額占42%。[13]

（二）限制受教育自由權引發的相對“入學難”

受教育自由權就是要求國家不得侵害并尊重公民受教育權的享有，與要求國家不作為的“不作為請求權”相對應。[14]這種自由權性質的受教育權主要是針對政府干預的防御權，要求政府尊重、寬容，以消極不作為的方式保障實現，即教育行政部門不能設置不正當的條件限制受教育者接受教育的自由。入學權是受教育自由權的重要內容，也是實際享有受教育權的前提。我國法律對受教育自由權作了明確規范。《教育法》第九條規定：公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會；《義務教育法》第十二條規定：適齡兒童、少年免試入學。但在現實生活中，受教育自由權受到了諸多限制，如把學齡兒童排除在現有教育資源之外，或者給教育資源的利用設置障礙等。

第一，就近入學規定將學齡兒童入學范圍限制在戶籍所在地教育單位，導致學齡兒童在當地擇校難和異地“入學難”。《實施細則》第十四條規定：“適齡兒童、少年到非戶籍所在地接受義務教育的，經戶籍所在地的縣級教育主管部門或者鄉級人民政府批準，可以按照居住地人民政府的有關規定申請借讀。”該規定將“就近”入學與戶籍掛鉤，即限定接受義務教育的地點為戶籍所在地學校，如居住地與戶籍地不一致，在居住地入學須經申請且為“借讀”。2006修訂的《義務教育法》貫徹了這一思想，第十二條規定：“地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。”如此，戶籍成為限制受教育自由權的關鍵。一直以來，教育依附于戶籍制度，即如果沒有本地戶籍就很難上公立學校，只能選擇學費昂貴的私立學校。

第二，相關管理措施隨意捆綁義務教育“入學”，使“入學”變得復雜化。義務教育是國家承擔的最低核心教育義務，《關于〈中華人民共和國義務教育法（草案）〉的說明》強調：“義務教育，是依照法律規定，適齡兒童和少年必須接受的，國家、社會、學校、家庭必須予以保證的國民教育。實行義務教育，既是國家對人民的義務……國家和社會要提供條件使每個中國兒童和少年受到法律規定年限的教育。”政府及政府的教育權力應以實現受教育權為起點和歸宿，并在受教育權的拘束下積極、適當履行義務。而現有教育管理活動卻存在行政權力對受教育權限制的現象。對受教育自由權的保障，現有制度予以明確規定的僅限于免試入學。例如：小學入學年齡必須6周歲以上，報名必須按要求提供一系列相關證件。其中，常住戶口兒童需要房產證、戶口本、出生證，且要求房產證與戶口本兩證統一；外來務工或經商人員子女，提供家長務工地的務工證、居住證、戶口本、出生證、預防接種證等。再次，必須在規定期限辦理登記。[15]受教育權是一種基本權利，受教育權存在的目的應該是為受教育對象提供受到更多的保障和促進“入學”的教育服務，而不是提高入學成本或排除入學機會的教育規制。更為嚴峻的是，“入學”甚至被作為一種實現行政目的的社會管理手段而廣泛應用。基于家長對子女受教育的重視，有的地方政府部門將社會管理與“入學”掛鉤，強制家長遵守某一規定。比如超生子女不能入學，不按時納稅不辦理入學，不交垃圾清理費不辦理入學，等等。

三、解決義務教育“入學難”問題的

政府義務構造

受教育權是《憲法》規定的基本權利，受教育權保障屬于憲法關系范疇，因此，公民受教育權的實現依賴于國家教育義務的適當履行。以國家義務產生依據、體現的國家性質以及行為狀態為基礎，宜將國家義務劃分為尊重、保護和給付三個在內容上相互關聯的組成部分。[16]結合“入學難”的實際情形，為保障和促進義務教育權的實現，各級政府及其相關部門必須切實并且適當履行如下義務：

（一）教育給付義務：促進教育資源的普遍、可及，保障受教育條件權

教育資源是受教育權實現的基礎，促進教育資源的普遍性和可及性是保障受教育條件權的關鍵。《義務教育法》第四十二條規定：國家將義務教育全面納入財政保障范圍，義務教育經費由國務院和地方各級人民政府依照本法規定予以保障。并要求用于實施義務教育財政撥款的增長比例應當高于財政經常性收入的增長比例，保證按照在校學生人數平均的義務教育費用逐步增長，保證教職工工資和學生人均公用經費逐步增長。

第一，保障受教育條件權，解決“入學難”問題。一方面，增加教育總量投入，確保教育資源的普遍性和可及性。據統計，2013年國家財政性教育經費占國內生產總值的比例為4.30%，同比增長0.02%。實現了公共財政教育支出、各級教育生均公共財政預算教育事業費支出、各級教育生均公共財政預算公用經費支出“三增長”。[17]然而，與其他國家相比，我國教育投入仍顯不足。“我們的人均財力僅為歐美發達國家的1/10甚至1/20，但我們需要提供公共服務的人口是美國的4倍，是歐洲一些國家的20倍甚至上百倍。”[18]實際上，我國的教育經費遠遠不能滿足現實需要。2012年，我國中小學生生均公共財政預算公用經費支出僅占生均公共財政預算教育事業費的33.08%和29.84%，①尚未達到國際認可的40%與30%的一般標準。在確保教育經費足額投入的基礎上，保障受教育條件權，消除義務教育“入學難”的客觀障礙，還須注意教育財政的投向和效率問題。一是提高基礎教育經費比例，因為我國財政性教育經費對初等教育的投資比重一直小于中、高等教育。②盡管近些年來國家對初等教育的投資額不斷增加，但是義務教育公共支出占全國公共教育支出的比重偏低。二是在加大教育投入力度的同時，加強對教育支出過程的監測與效果評價，減少不必要的資源浪費，實現教育資源的有效利用，盡快實現義務教育的均衡發展。另一方面，調整投入結構，明確各級政府的投入比例，加大中央及省級政府的教育支出力度。《義務教育法》第四十四條明確規定國務院和地方各級政府共同承擔義務教育經費，但沒有明確經費比例。現實中教育經費長期由較低級別政府承擔，而中央政府支出明顯不足。①這從根本上造成了義務教育資源的不均衡局面，而且隨著社會結構的變遷和人口流動的影響明顯不能順應時代發展。2012年，廣東省義務教育階段隨遷子女在校生300.6萬人，比2008年增長了52%，占全省義務教育在校生的24%，占全國隨遷子女在校生的21.6%，與北京、上海、天津、江蘇、浙江5省、市隨遷子女的總和相當，其中省外遷入占54%。[19]在現有體制下，上述情形既給流入地教育財政帶來了沉重壓力，也不可避免地導致了義務教育“入學難”的現實。筆者認為，為確保受教育條件權，必須由統籌能力和財政能力更高的中央和省級政府承擔義務教育經費的主要責任。在各級政府教育投入分配比例方面，世界各國都有明確的法律規定，并規定了較高層級政府的主要責任。如德國法律規定：教育投入中聯邦政府應占10%左右，州政府應占65%以上，州以下政府占20%左右。[20]從美國基礎教育發展看，聯邦政府和州政府投入比例不斷增大，地方政府投入減少，州政府投入比例提高尤為明顯，2005年三級政府的投入比例分別是7%、50%和43%。[21]對此，我國政府有必要通過轉移支付的方式，對于外來學齡兒童較多、財政壓力過大的地區給予財政補貼。

第二，確保受教育條件權，需要完善對經濟社會發展的頂層設計，合理配置教育資源。維護和促進學齡兒童與教育資源之間的動態平衡，既是一個世界性難題，也是保障受教育條件權的關鍵。英國愛爾蘭地區正面臨同樣的小學入學名額不足的困境。2014年9月的新學期，英格蘭地區有近4000名適齡學童無法入學。但英國教育部堅稱，為解決入學名額不足的問題，他們已經投入了50億英鎊，而且在過去的幾年中已經通過各種有效措施為英國增加了近25萬個入學名額，以滿足家長和學生的入學需求。[22]英國教育部門對學齡人口和教育資源的統計以及在此基礎上對人口發展趨勢和教育資源壓力進行預測的做法值得借鑒。②在我國城鎮化進程中，城鎮戶籍居民將大量增長，隨著農民工務工方式和遷徙方式的改變，城市學齡兒童的增多遠遠超過了城市的實際承載能力。雖然各地政府相繼進行了一系列探索、嘗試，但這些政策基本上屬于對問題的被動性應對，缺乏前瞻性，且多數還表現為以政策代法或對已有法規進行有利于教育管理的解讀。這不僅不利于保障受教育條件權，反而限制了受教育自由權。不僅如此，基礎設施建設、師資力量的培養等還要受到一定時間和周期的限制，因此，切實保障處于不斷變化中的學齡兒童的受教育條件權，就必須把握人口變化規律與城市發展進度，在教育資源配置上統籌謀劃，提前應對。

（二）教育尊重義務：尊重受教育自由，確保受教育自由權、平等權

“基本權利保障的最原始及主要目的根本在于確保人民的自由與財產免遭受國家干預，此外無他。[23]在公民與政府的關系中，公民是第一性的，是目的；政府是第二性的，是手段。政府進行教育管理應以尊重受教育權為前提，以保障受教育權為目的，受教育自由權的范圍應該成為政府教育管理的邊界。

從尊重受教育權的視角觀之，就近入學政策及相關規定不能成為限制入學選擇的依據，而必須成為政府合理設置學校和促進教育公平的約束。從《義務教育法》中“地方各級人民政府應當合理設置小學、初級中等學校，使兒童、少年就近入學”這一規定不難看出，就近入學是目的，政府合理配置學校是前提、是手段，即政府必須為就近接受義務教育創造條件。顯然，就近入學是學齡兒童的權利而不是義務，強調的是政府責任。但由于缺乏對受教育權應有的尊重，一些地方在實施過程中為方便教育管理，就近入學卻成了對受教育者的嚴格限制。筆者認為，即使在當下普遍采取以就近入學為基礎的嚴格劃片入學政策確保教育公平的前提下，仍然不足以成為限制入學選擇的正當理由。擇校現象在于教育資源的不均衡分布，有違教育公平原則；而任何不以教育公平為導向的處理方案，不僅存在實施效果問題，而且不利于教育的長遠發展。

以適應人口流動情形、優化資源配置為目的的撤點并校舉措本身并無不當，但在實施過程中部分地方政府沒有履行對受教育權應有的尊重義務，反而是對受教育權進行了干預。以呂梁市石樓縣撤點并校經歷為例：[24]首先，撤并方案的關鍵并不涉及對受教育權的保障，而在于以學校集中程度體現出的政績。2005年呂梁市政府發布了《關于進一步加快調整農村中小學布局的實施意見》，要求到2007年將全市4762所中小學撤并為3500所，到2010年繼續撤并為2500所左右。2003年，石樓縣有中小學365所，2009年初裁撤為131所，當年4月該縣人民政府發布《關于中小學校布局調整規劃的實施意見》，進一步要求繼續撤并，最終達到保留中小學44所的目標。其次，撤并標準簡單，忽視受教育者的受教育權。2001年國務院頒發了《關于基礎教育改革與發展的決定》后，石樓縣最初的計劃是撤并15人以下的學校。每個受義務教育者就近入學的權利都要得到尊重，僅以人數作為學校的撤并標準，是對少數人受教育權的干預。再次，依靠行政手段推行撤并學校，體現了對受教育權的限制。以發布該撤點并校文件為標志，撤點并校開始以行政手段得到落實。對撤并不力的校長，在該縣教育工作會議上點名批評。通過行政強制手段加速撤并工作進程。[25]

政府適當履行教育尊重義務，應在堅持控權觀念的基礎上嚴格遵守程序規范，以消極的方式保障受教育權免于侵害，依法積極作為，杜絕亂作為。從現有地方政府限制和侵犯受教育權的各種情形看，一個共同的問題就是重政府權威、輕受教育者權利，在教育管理關系中，教育權力與受教育權利地位顛倒。 因此，為保障受教育權得到應有的尊重，必須堅持教育法治。嚴格控制教育行政行為在法律規范之內運行，明確并恪守教育權力清單、教育責任清單、教育管理行為負面清單，法無明文規定不可為，法律規定必須為。

政府尊重受教育權，在實施教育管理行為過程中務必遵守行政程序規范，堅持程序正當原則。現實中與教育行政行為行使上重權力、輕權利相對應，教育管理行為往往重標準、輕程序。而法律程序是規范權力運行、保障公民權利的重要因素，只有重法律程序、輕行政標準，實施教育行政管理行為才能確保結果的公正性，從而減少對受教育權的干預，方便對受教育權的有效救濟。以撤點并校為例，在行政標準與法律程序孰輕孰重方面，實施者往往認為學校撤并標準是先定的、目的性的，學校撤并程序只是落實學校撤并決策的過程。部分地區推行的“一刀切”式的撤并學校的做法，既嚴重侵犯了受教育權，也凸顯出了行政標準的強勢性。在法律程序遵守方面，各地在撤點并校過程中很少堅持論證、公示、報批等程序，主要依靠行政意志強制推行，導致阻力重重。在撤并過程中，如能堅持正當程序，不僅能夠保障受教育權，而且有利于撤并的順利推進。有觀點認為，“對于孩子上學的路途遠近、孩子是否適合寄宿，村民和居民最有發言權，如果他們有權參與學校布局設點和撤點并校的論證，那么，學校設點和撤點并校根本無須量化指標，因為學校如何布點，應完全根據政府部門、所有家長、社區居民共同討論決定。”[26]

（三）教育保護義務：嚴厲打擊第三人侵害受教育權的行為，確保公平、有序的入學秩序

保障受教育權，解決義務教育階段“入學難”問題，不僅要求政府積極提供教育資源，保障受教育條件權，以消極方式尊重受教育自由權使之免受不正當限制，而且要充分履行受教育權保護義務。“基本權利保護義務，系特別強調國家負有積極義務，使人民在實現基本權利的過程中，得到足以對抗第三人的侵害的保障。”[27]受制于我國目前的教育資源和教育行政方式，尊重和滿足受教育需求仍需一個長期的過程。在各種資源局限和行政管制下，教育需求的不斷增加必然會產生一些新問題，如入學機會經濟利益凸顯，為社會上一些以營利為目的的組織和個人提供了可乘之機。為此，政府必須嚴厲打擊各教學單位、社會組織及個人借教育謀利而導致的教育侵權行為，維護公平、有序的入學秩序。

嚴格規范公立學校的辦學和教育行為，加強引導和監管，確保學齡兒童享有平等的入學和受教育權。由于優質教育資源供不應求，一些學校在生源選擇、入學條件等方面獲得了主動性，但同時卻侵犯了學齡兒童平等的入學權利。比較常見的是各種明顯或隱形的選拔考試和“條子生”。由于人民生活水平不斷提高，家長對子女受教育的需求和水平隨之提升，一些掌握優質教育資源的教學單位的選拔標準也不斷提高，甚至與一些校外培訓機構明聯暗合進行利益輸送。一到入學季節，各種領導“批條”即滿天飛，使得優質教育資源異化為權錢的“戰利品”，嚴重違背了教育公平原則，尤其體現在對進城務工農民子女的不平等對待上。在收費方面，雖經政府多次發文①明確要求平等對待農民工子女接受義務教育，不得加收借讀費及其他任何費用，但增加農民工子女入學負擔的收費在事實上并沒真正杜絕，一些地方已由明收費變為暗贊助，變現金為實物，或者沒有額外的收費干脆不接納農民工子女入學。在教育行為方面，一些學校的教師基于升學率和班級排名等因素的考慮，對接納進城務工農民子女心存顧慮，農民工子女在公辦學校還可能受到同學、老師的歧視，使他們在享受良好教育環境的同時還要承受一定的心理和精神方面的壓力。

隨著義務教育“劃片招生”政策的出臺與落實，①“學區房”“學位房”迎來新一輪爆炒。新房、二手房紛紛玩起了“學區房”“泛學區房”的概念。一些開發商和房產中介抓住了家長們“望子成龍”的心理，大打學區名頭借機哄抬房價。一方面，誤導家長購買名不符實的學區房，導致適齡兒童無法入學的現象時有發生；另一方面，大勢營造哄搶教育資源的氛圍，消解政府實施教育公平舉措的效力。對于類似營銷行為，政府應采取靈活措施有效遏制。如打破房產與學校一一對應的慣例，實行房產與學區對應的辦法。同時，學校劃片應打破靜態格局，每年實行動態調整，在入學前一段時間公布。

現階段各地尤其是城區學校受教育資源的限制，對入學條件進行嚴格管控，將一些學齡兒童特別是農民工子女排除在入學機會之外，因此，一些與入學相關的“黑市”隨即形成。一些外來務工人員由于工作的特殊性所決定，既沒有固定居住地，也沒簽訂過勞動合同，更沒有社保卡，滿足不了子女上學的條件。為了給孩子報名入學，只能抱著渺茫的希望求助“黑市”。2014年7月，北京市東城區20多個家長向同一中介購買了假證，結果住址和工作單位全都一樣，被學校識破報名失敗。[28]另外11名家長因為同樣的原因以6000元到6300元不等的價格向中間人購買“入學”指標，開學后中間人攜帶7萬多元的指標費潛逃。[29]因此，對于各種黑中介以幫助入學為名的違法營利或詐騙行為，政府應依法予以嚴厲打擊。

【參考文獻】

[1]2013年教育統計數據[EB/OL].中華人民共和國教育部政府門戶網站.

[2]田野.入學難，家長的哀愁[EB/OL].http：//news.qq.com/photon/tuhua/school.htm，2014-05-23.

[3]張雪飛.為兒入學假離婚 何以至此？[EB/OL].http：//www.tianjinwe.com/tianjin/tjxwcg，2015-04-01；栗澤宇.北京非京籍夫妻離婚為孩子獲得入學機會[EB/OL].http：//news.qq.com/a，2014-05-25.

[4]鄧小群.深圳將嚴查招生中腐敗[EB/OL].http：//www.sznews.com/news/content，2013-04-13/；廖宏.江西上饒檢察院深入校區法制宣傳預防開學招生腐敗[EB/OL].http：//www.jcrb.com/procuratorate/jckx，2014-08-27.

[5]中國教育統計年鑒（1997）（2009）[M].人民教育出版社，2010.

[6]李婧.后撤點并校時代，農村教育何去何從？[EB/OL].http：//epaper.Yzdsb.com.cn，2012-11-19.

[7]葉靜怡，張睿.加快解決農民工子女隨遷 促進新型城鎮化建設[EB/OL].http：//finance.sina.com.cn/review/hgds，2015-03-17.

[8]樊綱，武良成.城市化發展——要素聚集與規劃治理[M].中國經濟出版社，2012.246.

[9][10][14]龔向和.受教育權論[M].中國人民公安大學出版社，2004.26，37，180.

[11]UNESCO.Education for All by 2015：Will We Make It？[M].London：Oxford University Press，2007.354.

[12]周峰.試論基礎教育均衡發展的若干問題[J].教育研究，2002，（08）.

[13]孫亞斐.省會城市擴大教育資源路在何方[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/n，2015-02-12.

[15]成建梅，王亞.秋季招生指南發布，看看你家孩子在哪讀書[EB/OL].http：//www.zhuzhouwang.com，2015-05-06.

[16]龔向和，劉耀輝.基本權利的國家義務體系[J].云南師范大學學報（哲學社會科學版），2010，（01）：76.

[17]教育部，國家統計局，財政部.2013年全國教育經費執行情況統計表[N].中國教育報，2014-11-06.

[18]王魯峰.民生支出占公共預算支出近七成[N].大河報，2013-03-06.

[19]李小健.義務教育經費保障“盼”升級[J].中國人大，2013，（23）：43.

[20]王佩，熊筱燕.義務教育經費配置中的不均衡及其對策[J].教育財會研究，2015，（02）：21.

[21]杜洪林，曾惠.借鑒美國經驗促進義務教育均衡發展——經費投入的視角[J].現代經濟信息，2015，（06）：457.

[22]鳳智，孫敏，沈陽.英國中小學學生數量大增部分適齡學童入學難[J].世界教育信息，2014，（18）：76.

[23]Vgl.Statt vieler Albert Bleckman，StaatsrechtⅡ—Die Grundrechte，3.Aufl.Kǒln，Berlin u.a.1989，S.2 ff.轉引自許宗力著.憲法與法治國行政[M].元照出版有限公司，2007.184.

[24][25]余凱.中國欠發達農村地區教育布局結構調整與公共空間的退卻[J].北京師范大學學報（社會科學版），2014，（01）：29-30.

[26]熊丙奇.撤點并校要把決定權交給全體村民[N].新華每日電訊，2012-07-25.

[27]龔向和，劉耀輝.論國家對基本權利的保護義務[J].政治與法律，2009，（05）：71.

[28]曹凱杰.黑中介造假租房證明，上學報名被識破[EB/OL].http：//edu.bandao.cn/html，2014-07-09.

[29]楊洋.11名家長花錢買南昌紅谷灘入學指標，開學后中介攜款7萬失蹤[EB/OL].http：//jiangxi.jxnews.com.cn，2014-09-04.

（責任編輯：高 靜）