試析社會公平正義框架下依法行政的路徑

楊志安 邱國慶

摘 要：公平正義問題涉及政治、經濟、社會等領域，既是全面深化改革過程中公眾關注的焦點，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的新命題。本文通過對社會公平正義的性質進行分析，總結歸納出了社會公平正義的框架體系，并據此提出了加強依法行政的可行性路徑。

關 鍵 詞：依法行政；公平正義；治理能力；現代化

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）01-0022-06

收稿日期：2015-11-05

作者簡介：楊志安（1963—），男，遼寧綏中人，遼寧大學哲學與公共管理學院教授，博士生導師，研究方向為政府治理能力；邱國慶（1991—），男，遼寧瓦房店人，遼寧大學經濟學院碩士研究生，研究方向為政府管理。

公平正義是中國特色社會主義的內在要求，是依法行政的重要參考準則，是依法治國方略中各項重大決策和制度創新的重要依據，是推進國家治理體系和治理能力現代化的出發點和落腳點。維護公平正義是政府的重要職能。目前，我國正處于社會轉型期，隨著經濟總量與財政收入的不斷增加，社會保障制度、高等教育體制及醫療衛生體制也在不斷發生變革，尤其是公共服務領域內的公共政策的穩定性、連續性及公平性引起了公眾的廣泛關注。同時，公共安全事件時有發生、公共資源分布不夠合理、環境生態惡化、城鄉收入差距進一步擴大等突出問題也考驗著政府的治理能力。可以說，政府能否通過依法行政來促進公平正義，能否使不同群體間、階層間享受公平的分配，已經成為檢驗國家治理能力的試金石。

當前，在全面深化改革和全面依法治國的背景下，公平正義已成為國家治理現代化的核心理念，是化解社會矛盾和糾紛的內在要求。湯梅認為，依法行政體現了依法維護社會公平正義的科學內涵，是政府促進社會公平正義的必然選擇。[1]黃偉認為，堅持維護社會公平正義的路徑是全面推進依法行政，在制度建設中體現公平正義，在行政執法中踐行公平正義，在糾紛化解中守護公平正義，在尊法守法中培養公平正義。[2]張西道認為，依法行政即理性行政，要堅持以人為本的理念，制度執行需要不偏不私，其行為、治理成效應體現公平正義。[3]這些觀點佐證了依法行政與公平正義的關系。本文在此基礎上依據政府治理能力及治理效果所反映出的社會公平正義的狀態來探討公平、公正、正義等概念的深層次內涵，從而歸納總結出社會公平正義的框架體系，并據此提出加強依法行政的可行性路徑。

一、社會公平正義與依法行政

正義按性質可以劃分為公正和公平，公正是政治領域的內在要求，公平是經濟、社會領域的外在要求。政治領域的公正主要包括政治公正、行政公正及司法公正。政治公正是指公民是否享有平等的權利，行政公正是指政府是否嚴格遵守法律制度，司法公正是指公民平等權利是否受到保護。社會領域的公平主要表現為公民納稅公平、政府供給公平、公民享有公平。公民納稅公平體現的是國家稅收制度的公平性，政府供給公平體現的是財政轉移支付制度的公平性，公民享有公平體現的是基本公共服務均等化程度。經濟領域的公平則主要體現為結果公平，即個人與他人的差異和個人投資與回報之比。公平正義問題一直是全社會關注的焦點。從總體上看，公平正義問題主要回答的是社會基本的善，即主要的福利、利益、物質成果，抑或某種生活負擔（稅收或勞役）如何在社會成員之間進行分配的問題。[4]由于人們的知識能力、社會財富、社會地位及人生機遇等因素造成了社會群體間在收入、地位等方面存在不平等現象，因而如何縮小社會成員在財富占有方面的差異，縮小社會成員在利益分配方面的差距，日益成為當今社會最大的理論和實踐課題。[5]

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”。國家治理能力現代化是指運用國家制度管理社會各項事務，如對經濟、政治、文化、社會及生態的治理，其核心是制度執行力。依法行政是國家治理能力現代化的具體體現，是國家各級行政機關工作人員按照憲法和法律的規定所進行的社會公共事務管理活動。依法行政要求國家各級行政機關必須受制于憲法和法律，這既是對行政機關工作人員權力的制約，也是對其權利的保障，進而有利于全面維護群眾的利益。“法”代表著公平、正義，代表著百姓生活的安全感和保障。[6]公平正義是國家治理能力現代化的前提和基礎，它要求政府對政治、社會及經濟領域公共事務的治理要遵循權利公平、規則公平、機會公平及結果公平原則。黨的十八大報告提出：“逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環境，保證人民平等參與、平等發展的權利”。政府是公共利益的集中代表，是公共權力的擁有者，政府掌握著促進社會公平正義的經濟、政治資源，有義務、有責任去實現并維護社會公平正義。而依法行政就是要公平配置經濟、政治資源，合理合法行使公共權力，全面代表公共利益并為其實現提供重要保障。可以說，依法行政是國家治理能力現代化的重要標志，公平正義是國家治理能力現代化的重要體現。劉俊祥認為，國家治理的公平化，是指通過國家的公平治理促進經濟公平發展、社會公平正義和人民共同富裕的現代化進程，依法行政則通過公平施政、公平行政和公平治理，促進社會公平正義的能力。[7]換言之，權利公平、規則公平、機會公平及結果公平能夠較好地體現國家治理水平。

二、社會公平正義的框架體系分析

建立社會公平正義的框架體系，有利于定量化地描述我國政治、經濟和社會領域的公平現狀。基于此，筆者總結歸納出：社會公平正義是由底線、消極的權利公平向形式、制度的規則公平轉變，繼而向程序、積極的機會公平轉變，再向實體、矯正的結果公平轉變，最后，由權利公平、規則公平、機會公平及結果公平構成了依法行政中的社會公平正義體系（見下圖）。

社會公平正義的框架體系

（一）權利公平

權利公平是最低水平的公平，是一種生存意義上的公平。權利公平囊括了生存權和發展權，強調每個人都有權參與、促進并享受經濟、政治、文化和社會的發展。從內容上看，權利公平包括法律規定的諸多方面的權利，如政治權利、社會經濟權利、獲得救濟的權利等。[8]

權利公平需要保證公民享有平等的參與社會公共事務管理的權利，享受平等的基本生活權利，滿足基本物質、精神生活需求的權利。其主要表現在：一是公民參與選任的滿意度。即公民在黨政干部選舉中的實際參與率及對當前我國直選范圍的滿意度。二是國家治理主體的多元化程度。即國家治理中社會組織的參與現狀，社會組織的數量，群眾自治組織的行政化色彩及公民對群眾自治組織的主觀感受。三是行政決策過程中的協商程度。即公民對政府對話協商方式和質量的滿意度以及國家治理過程中開展的聽證會、座談會及討論會是否尊重并積極采納了公民的意見與建議。

權利公平是一種底線公平，是國家治理體系建設的起點。如果不能實現權利公平，人們就無法獲得基本的政治利益，也難以維持基本的物質需求，勢必會導致社會不穩定。

（二）規則公平

規則公平是權利公平、機會公平及結果公平的制度化形式，規則公平要求行政機關既要嚴格遵守國家制度，承擔行政責任，又要引導、教育公民在追求權利公平、機會公平及結果公平時符合規則公平的要求。本文主要強調的是規則公平中的行政公正和司法公正。

行政公正是國家行政機關貫徹執行政策、制度、方針的合法性與合理性的具體體現，而司法公正是對公民權利與自由的保障程度的具體體現。其主要表現在：一是公民權利自由的保障程度。國家治理需要保障公民的收入、財產、言論、宗教信仰、集會、結社的權利自由。針對弱勢群體的國家權利救濟要具有及時性，弱勢群體的法律訴求渠道要保持暢通。二是治理主體的代表性程度。公共政策的制定要考慮到區域差異性，要充分照顧到弱勢、困難及邊緣群體。三是依法行政的責任履行程度。各級機關必須嚴格遵守憲法和法律，嚴格追究重大事故中的領導責任，黨政干部要全面貫徹執行中央制定的各項政策、制度、方針。

規則公平反映了社會的發展規律和進步程度，是國家治理能力現代化的基本保障。當前，公眾對規則公平有了更高的要求，即要求政府滿足公眾基本生活的物質和精神需求；要求依法行政必須為達成公共理性與公共價值設置必要的規則；要求依法行政通過協商、溝通、交流等方式化解社會矛盾；要求創造公平正義的依法行政環境。

（三）機會公平

對于國家治理現代化的總目標而言，機會公平不僅是重要的經濟問題和社會問題，而且是重大的政治問題和國家治理問題，特別是在新一輪全面深化改革的過程中，強調機會公平至關重要。[9]

機會公平涉及到的經濟問題主要表現為：一是利益分配不均衡。我國經濟總量及國內生產總值雖保持穩定增長，但人均生產總值較低，且存在分配不均的問題。二是基本公共服務不均等。公共財政支出用于教育、衛生、環境、就業及社會保障的比例較低，區域間公共基礎設施、公共產品、公共服務也不盡如人意，還不能完全滿足當前公眾對基本公共服務的需求。

機會公平涉及到的社會問題主要表現為：一是階層固化現象。階層固化造成了機會不公，形成了機會壟斷——機會世襲的怪圈。二是機會差別化現象。差別化對待成為機會不公現象中的突出問題，主要表現在城鄉間、行業間、區域間、領域間。如農民工群體，農民工無法享受市民待遇；再如高考移民，外地考生無法享受本地教育資源和優惠政策等。

機會公平涉及到的政治問題主要表現為：一是公眾缺少參與社會公共事務管理的機會，無法及時有效地反映自身的政治利益訴求，導致公眾參政議政的積極性不高。同時，反饋機制不暢，導致公眾產生了弱勢感。公眾雖參與了公共政策的制定并積極獻言獻策，但未能得到及時有效的反饋，個人政治利益訴求未能實現。二是群體性事件時有發生，以權謀私、權力尋租等現象還不同程度地存在，特別是土地征用、環境污染、房屋拆遷等問題引發的社會問題直接影響了社會的和諧與穩定。

由此可見，實現機會公平，需要不斷創新治理理念，推進治理體制改革，提升政府依法行政的能力和水平。

（四）結果公平

結果公平是指公眾參與社會活動之后獲得的待遇、分配具有公正性以及政府的投入和取得的回報能否滿足公眾的需求，如社會保障覆蓋率、城鎮貧困人口發生率、城市廢水排放達標率等。孟天廣認為，結果公平追求的是實質公平，要求收入和財產等有價資源在社會成員之間相對均等分配。[10]可見，結果公平是最高級的社會公平正義形式，是社會公平正義的核心。

結果公平是一種實體公平，反映的是一種公平的利益分配，指的是公眾獲得的實際利益。結果公平也是一種矯正公平，其對社會公平正義具有一定的矯正作用。當依法行政發生偏移時，結果公平會對偏私的公平進行矯正，以保障權利公平、規則公平及機會公平的實現。結果公平還是一種最高級的公平形式，是一種“發達”的公平，其是建立在發達的生產力水平基礎上的。

結果公平是國家治理能力現代化的最高要求。國家治理結果的公正性，主要是通過公平的制度規則和權利機會的配置謀求公平的利益分配。[11]

三、社會公平正義框架下依法

行政的可行性路徑

（一）保障權利公平

依法行政是政府行使治理權的主要方式，維護社會公平正義是政府的重要職責，政府通過維護社會公平正義來解決社會政治經濟利益分配中的矛盾與糾紛。筆者認為，依法行政與權利公平是相互促進的，在保障權利公平的基礎上加強依法行政，需要從以下三個方面努力：

⒈行政立法。行政立法作為依法行政的基礎，必須體現社會公平正義，體現社會權利公平。為此，要把社會公平正義理念始終貫穿于行政立法之中，強調公眾參與的民主性，注重對權力的監督與制約。行政立法過程要公開透明，以保障行政立法的科學性、民主性。

⒉行政執法。公正執法是一種理想化狀態。行政執法通過行政許可、行政處罰、行政確認、行政給付來均衡個人與國家間的利益，因此，需要不斷完善行政復議、行政訴訟、行政賠償等制度，以維護相對人的利益，保護相對人的權利，保障社會公平正義。

⒊行政程序。在行政權力不斷膨脹的情況下，權利公平容易受到侵害，而行政程序對行政行為有一定的控制和約束作用，也能對權利公平起到保護作用。因此，應盡快制定行政程序法，以保障和促進社會公平正義的實現。

（二）強化規則公平

第一，進一步增強規則的科學性。要明確行政立法涉及的利益主體，形成相互制約與監督的立法體制，促進利益主體能夠積極行使自身權利，通過維護規則公平來實現自身的權利公平。第二，建立健全行政權力公開透明機制。要定期公開行政信息，充分調動公眾參與、協商重大公共行政決策的積極性。第三，建立一套完善的監督體系來規范行政行為。為防止有人以權謀私，必須使內外監督協調配合，提高內部監督效率，加大外部監督力度，確保行政執法公開、公平、公正。第四，完善規則執行體系。要形成一套明確的行政主體、客體、權利、權力、責任、義務等科學化的執行規則體系，使行政權力在規則體系內運行。第五，營造良好的政治文化氛圍。要樹立良好的社會風氣，消除行政權力中的不良因素，形成規則公平的行政文化。

（三）維護機會公平

維護機會公平涉及國家治理現代化的多維領域。第一，加快民生工程建設。在全面深化改革和全面依法治國的背景下，要深刻理解以人為本的內涵，樹立發展成果由公眾共享的理念，增強公眾的公平感。第二，保障公眾的合法權利。要加快民主法制建設，擴寬公眾利益訴求渠道，提升公眾維護自身利益的能力；健全政府與公眾間的協商對話機制，切實保障公眾的合法權利。第三，重構政治生態。隨著中央反腐倡廉工作的不斷深入（如“八項規定”“三嚴三實”“反四風”），反腐工作成效顯著，矯正了政治領域內的不正之風。當前，要進一步做好網絡反腐、輿論監督、實名舉報等工作，不斷加大反腐力度。第四，重構利益格局。一是依靠經濟發展創造更多機會，二是減少和消除機會不公現象。要通過調整社會利益格局、加大財政轉移支付力度、提高財政補貼額等方式來維護機會公平。第五，實現治理主體多元化。以政府為主的單一治理主體在一定程度上會影響社會公平正義，所以，應將監督權、決策權、治理權向社會開放，讓社會團體承擔一定的責任，以形成權力多元配置、權力雙向制約及權力多角度監督的多元治理主體。

（四）強調結果公平

結果公平是依法行政的目標，是國家治理能力現代化的基本要求。筆者認為，在強調結果公平的基礎上加強依法行政，需要從以下三個方面加以努力：

⒈價值理念。依法行政要全面貫徹公平的價值理念，充分發揮政府宏觀調控的作用和市場配置資源的基礎性作用，推動服務型政府建設逐漸由管制型政府向提供良好的公共服務、維護社會公平正義的治理型政府轉變。

⒉經濟公平。在產業結構轉型與市場化改革過程中，要協調好經濟效益與社會公平正義的關系，協調好政府與市場的關系。加快轉變經濟發展方式，提高國家自主創新能力，推動經濟向更有效率、更加公平、更可持續的方向發展。加快社會主義市場經濟建設，繼續發揮市場配置資源的基礎性作用，并以提高公眾收入、增強公眾幸福感和公平感為出發點和落腳點。

⒊社會公平。要深化財政稅收體制改革，加大地方財政轉移支付力度，實行規范化管理；均衡配置城鄉公共基礎設施、公共服務、公共產品，實現城鄉基本公共服務均等化；加快教育改革，促進教育公平，逐漸消除地區、城鄉、身份之間的差異；完善地方就業體系，加強對未就業人員能力的培訓并為其提供就業機會；完善勞動保護制度，構建和諧勞動關系；繼續加大新型農村合作醫療政策的覆蓋面，激發農民參保意愿，完善城鎮醫療保險制度，逐步縮小城鄉差距。

【參考文獻】

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[3]張西道.依法行政之理性要求[J].攀登，2013，（05）：108-112.

[4]麻寶斌，杜平.社會正義測評：主題、內容與框架[J].理論探討，2014，（02）：5-10.

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[10]孟天廣.轉型期中國公眾的分配公平感：結果公平與機會公平[J].社會，2012，（06）：110-124.

（責任編輯：劉 丹）