行政執法體制改革的邏輯進路研究

摘 要：打破行政執法體制頑固的“路徑依賴”困境，必須重新厘清行政執法體制改革的邏輯進路：從法律上科學界定行政執法體制的內涵，以職能為基礎明確政府事權，制定行政機關組織法和編制法，配置執法權力和執法力量互洽的執法主體，制定行政程序法，以執法責任制落實為動力強化對行政執法權的制約與監督，順應行政法治建設新常態。

關 鍵 詞：行政執法；體制改革；行政機關；行政程序

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）01-0028-06

收稿日期：2015-09-08

作者簡介：常有有（1971—），男，甘肅天水人，北京市順義區行政學院副教授，研究方向為行政法、政府法制。

當前，保障公眾合法權益訴求的現實倒逼政府行為規范走向制度化、規范化、程序化并成為一種法治新常態，而深化行政執法體制改革，構建權責統一、權威高效的行政執法體制，則是深入推進依法行政，加快建設法治政府的核心和關鍵內容。因此，解決目前行政執法體制中存在的執法主體混亂、執法權橫向交叉、執法機構縱向重疊、內部監督制約機制運轉不暢等問題，就必須打破行政執法體制頑固的“路徑依賴”困境，①消除其中的關鍵性制度要素反噬執法體制機制障礙。

一、前提：合理界定行政執法

體制的內涵

行政執法是構建行政執法體制框架的基石性概念，其涵義不明是導致很多執法行為處于失范狀態的根本原因。因此，從法律上廓清行政執法概念的科學內涵已成為深化行政執法體制改革的前提。

當前，行政法學界和實務界對行政執法的解釋存在四種觀點：一是認為行政執法就是國家行政機關全部的執行憲法和法律的行為，[1]即政府行使行政權的所有行為，這一概念因外延過于寬泛而在理論和實踐中很少使用；二是將行政執法限定為行政機關依法定職權實施的對相對人產生直接權利、義務影響的行為，包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政確認、行政給付、行政征收、行政裁決、行政指導和在一定范圍內的監督、檢查行為，而行政規劃、行政立法、行政決策等行政行為則被排除在外，當前理論和實務界多采此意；[2]三是將行政執法與行政立法、行政司法相區別，認為行政執法就是為實現國家行政管理目的而依法采取的一系列措施和行為；[3]四是將行政執法理解為行政機關依法對行政相對人實施的監督檢查和行政處罰行為。

學界對行政執法在認識上的分歧具有傳導性，加之傳統“人治”思維下行政管理理念在法律實施領域的影響，導致有關機關出臺的規范行政執法權文件往往將行政執法界定為：監督檢查和實施處罰的行為或者直接處置特定相對人利益的監督檢查、實施行政處罰和采取行政強制措施等行政行為。而那些對社會公眾利益產生重大影響的行政決策、 行政立法、行政司法、行政審批、行政獎勵、行政給付、行政確認等行政行為卻被排除于行政執法概念之外。筆者認為，如何界定行政執法的概念，應當依據黨的十八大以來習近平總書記發表的一系列重要講話精神、國務院推進法治政府建設的具體要求、法律法規對政府行為規范的類別、理論界和實務界的普遍共識以及未來政府依法全面履行職能的實際狀況來加以判斷。據此，筆者認為，只有把那些對社會公眾利益產生了重大影響，傳統上被認為政府依行政規律履職的領域，如行政決策、行政規劃、行政立法等也涵攝進來，才能夠解決法治政府前提下的“法無授權不可為” 的政府行為規范問題，才能夠全面保障行政相對人的合法權益，才能符合法治現代化的要求。

深化對行政執法概念的認識，就必須對行政執法體制的界定作出必要的延展。有學者將行政執法體制界定為由行政執法主體結構、法定執法職權和義務、執法程序和運行機制等構成的有機體系及其相關法律制度。[4]該定義從主體體系、權力體系和制度三個基本要素出發，靜態描述了行政執法體制的主體框架，具有一定的合理性。但行政執法體制就像一臺運轉的機器，如果僅僅從其構造和外觀上進行描述，顯然難以窺測其內部各要素之間的相互聯系和協調運作的機理。所以，只有從靜態要素描述入手，增加一些動態運作的制度元素，才能全面把握行政執法體制的科學內涵。據此，筆者認為，所謂行政執法體制，是指行政執法機關的組織體系（行政執法機關的結構體系、職能配置、權限劃分）、權力運作體系（權力運行的方法、措施、手段、程序、運作機制和保障機制）、監督體系（監督的主體、方式、責任追究的程序）等諸要素共同構成的具有聯動功能的制度系統。

二、關鍵：制定行政機關組織法和編制法

當前，行政執法領域存在的諸多問題固然與行政執法人員的素質有關，但政府機構設置、職權劃分和運作結構等方面存在的問題則起著根本性作用，其中尤以行政機關組織法律、行政機關編制法律制度體系缺乏科學性、規范性、公正性等問題最為突出。

黨的十三大提出“要完善行政機關組織法，制定行政機關編制法”，控制行政機關職能和編制的膨脹和擴大。但由于“我國行政機關組織法處于嚴重缺位狀態，行政組織法律制度發展遲緩”，[5]因而目前有關行政機關編制法的制定工作尚未取得實質性進展。行政機關組織法和行政機關編制法是行政機關設置和權能配置的基礎，其本身的功能就是通過法律所特有的穩定性、規范性、明確性、公開性、強制性來確保各級行政機關的組織機構、職能、權限及其工作人員等始終處于法律規范之下，但在實際運行中，行政組織法律和編制法律的規范功能卻總是被矮化、軟化甚至異化。①從當前有關規定政府組織的兩部重要法律——《中華人民共和國國務院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的具體規定來看，由于這兩部法律的制定年代較早，有關法律保留的理念未完全得以體現，由此導致了政府授權過大，各級人大對政府機構設置缺乏必要的制約等一系列問題：對政府職能界定不清、各級地方政府事權分割不清，上下級政府間事權呈現出同時態性和權力空間的覆迭性、機構設置程序不明確、機構設置與財政預算關系不大，機構設置缺乏財政約束等。導致機構設置始終處于“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹、合并——分開——再合并——再分開、上收——下放——再上收——再下放”[6]的惡性循環中。

政府職能是機構設置和編制確定的基礎性依據，行政機構是承接政府職能的載體。黨的十八屆四中全會提出的關于完善行政組織法律制度的核心任務是，要依據行政權力法定原則明確各級政府各自的職權范圍，建設職能科學、結構優化、廉潔高效的行政組織體系；合理界定上下級政府的事權范圍，并據此確定各級行政組織的基本框架、機構規模、結構形式，實行分級分權管理；依法明確各級行政組織履行職能的程序、方式、措施、時限以及裁量基準等，并據此將控制和規范各種行政行為納入法治的軌道；嚴格界定行政組織履職責任，對行政組織履行職能的情況進行區分，合理確定違法履職、履職不當等違法行為的具體判定標準以及應當承擔的法律后果。因此，為確保政府運行法治化，就必須對現有的行政組織法律制度存在的簡單、粗糙等弊病進行分析，在審慎修訂現有的行政組織法律制度的基礎上加快行政機關編制立法，防止因立法的“大拆大建”造成權力運行“震蕩”。

（一）完善行政機關組織法。根據目前有關行政組織立法內容粗燥、相互缺乏配套制度保障的實際，應適時制定《行政機關組織基本法》。堅持法律優位和保留原則，將《中華人民共和國國務院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》兩部法律規定中有關地方政府的內容進行整合，從政府職能入手，系統規定行政組織的權能范圍、行政組織層級事權、行政組織形態、行政主體制度、行政組織設立、變更、消滅、職權調整程序、違反行政機關組織法的責任等基本內容。

（二）制定行政機關編制法。行政機關編制法是行政機關編制體系化、系統化的重要部分，是關于行政組織機構設置、人員結構、比例、員額等的法律制度，是在行政組織職能法定的基礎上對行政機構的規模、架構、人員等作出的精細化的制度安排。當前，法律層面的行政機關編制法暫付闕如，而《國務院行政機構設置和編制管理條例》《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》等行政法規則因內容不完整、制度彈性太大、管理權限不明、程序不清、嚴格的責任歸屬和追究機制缺失，導致各地隨意設立機構、提高機構規格、增加管理層次、增加人員等問題的大量存在。所以，建設法治政府，就必須制定《行政機關編制法》，該法除明確規定編制管理體制、合理配置編制管理職權、科學設立編制管理機構、規范編制管理運行程序等重要制度外，還應當就各級政府及其組成部門、直屬機構、議事協調機構的設置、人員結構和比例、員額總量、財政制約以及對違反編制管理行為追責等重大事項作出規定。

三、著力點：深化行政執法體制

改革的突破口

（一）將政府職能作為基礎，合理劃分各級政府事權

政府事權是指法律授予的、政府管理社會公共事務的權力。政府基于主體地位和功能所享有的提供公共產品和公共服務、管理公共事務的權力以及其所應承擔的公共責任。有學者指出，當前政府事權劃分存在的問題是政府職能 “越位”與“缺位”并存，政府的市場主體特征明顯；事權與財權不匹配，地方財力吃緊；府際間職責交叉，缺乏科學劃分；政府新設事權較多，但缺乏足夠的財力配套甚至沒有財力保障。[7]因此，深化行政執法體制改革的關鍵就是轉變政府職能，以國家與社會分權理論為基礎，遵循政府權力法定化的邏輯來合理劃分中央與地方政府各自的事權。

一是按照國家——社會行為邊界法定化原則劃分政府職能。根據“政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”的要求，在制定《行政機關組織法》《行政機關編制法》等法律時應當將政府職能劃定為“發展戰略、規劃、政策、標準等的制定和實施”以及“公共服務、市場監管、社會管理、環境保護”等，并以“公共性支出”為界限，將政府與社會的權力邊界法律化。二是按照中央——地方權力異質化原則劃分政府事權。進一步落實黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中關于“國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區域性公共服務作為地方事權”等改革部署，以法律劃定中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權，明確省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責和市縣政府執行職責，真正建立起事權與支出責任相適應的制度。三是按照法律主導——行政輔助原則劃分政府事權，即在事權劃分中必須貫徹法律優位和法律保留的原則，將目前主要由政府主導的行政性分權轉變為由權力機關主導的法律性分權。四是按照服務優先——管控補充的原則界定政府事權的性質。樹立服務型政府和依法行政法治化理念，適度壓縮管控性權力的數量和適用范圍，進一步擴大服務性權力的適用范圍，使政府從管理、控制社會向服務社會轉變。

（二）將政府事權作為依據，配置執法權力和執法力量互洽的執法主體

黨的十八屆四中全會將法律實施定位為推進法治政府建設的基礎性工作，突出了政府作為執法機關的本質屬性，而法律的實施需要內在結構和功能自洽的執法主體來完成。近年來，大部制作為一種整合同級政府部門職能和事權的創新性改革措施，在減少政府部門，整合和優化執法權力方面發揮了重要作用，但是大部制也存在很多尚未解決的問題，如大部制體制下執法主體合并到什么程度才算適當，一級政府設置幾個部門，其職能才不至于交叉重復等。在機構整合和執法過程中，部門權力間之所以出現“拉鋸戰”，除了沒有將執法權與執法利益分開外，部門在起草法律法規時預留、夾雜、擴充權力也是根本性原因。因此，解決這一問題的關鍵就是在簡政放權的同時做好如下幾方面的工作：一是要加強法律已經劃定的削權事項在現實層面的落實，防止因法律未修改或未及時修改而導致的明放（減）暗不放（減）、拆改性下放（減少）、選擇性下放（減少）甚至邊減邊增、明減暗增或“僵尸權力”借機復活問題。二是要以推行權力清單為切入口，科學梳理執法部門權力，加快推進綜合執法進程。逐步取消聯合執法，在整合執法權力的同時實現職能相近或相同權力的有機融合；依據相同（近）職能由一個執法機關行使的原則，合理劃分部門事權。三是要加快綜合執法立法，從體制上保障綜合執法的合法性。尤其要通過法律明確規定跨部門綜合執法時的主體責任，避免因“逐利”而重復執法或因“無利”而相互推諉，躲閃執法。四是要逐步取消垂直管理行政執法體制，給地方政府完整的執法權。五是以執法權力下移為抓手，配置事權與執行力互洽的執法力量。根據不同層級政府的職能和事權，科學分解執法權力，減少行政執法層級，推進執法重心向基層政府下移，合理配置執法力量。除了保留必要的執法力量外，還要在大幅度壓縮省市兩級的執法力量，充實縣區一級的執法力量，探索建立鄉鎮綜合執法隊伍，破解鄉鎮有責無權的執法困境。

（三）將建立執法程序制度作為抓手，維護執法正義

諾斯認為：“制度是一個社會的游戲規則”，“制度是為人類設計的，構造著政治、經濟和社會相互關系的一系列約束?！盵8]只有行政執法程序法律化，利用制度外在的、有形的、可操作的工具理性規范行政執法行為，才能將其所內蘊的公正轉化為法律上實實在在的利益。當前，行政執法涉訴案件敗訴的主要原因即是行政執法程序存在重大瑕疵或違法。一些具有自由裁量空間的行政執法行為也因缺乏嚴格的裁量程序和標準而導致執法結果畸輕、畸重，導致公眾對行政執法工作的不信任。所以，完善有關行政執法程序制度，進一步規范行政執法自由裁量權，就成為深化行政執法體制改革無法回避的難題。一是要盡快制定適用于所有行政執法行為的、統一的《行政程序法》。構建完備的行政程序法律體系，對分散在不同“條”“塊”中五花八門的執法程序進行甄別、判定、篩選，形成具有普遍適用性的一般行政程序規則，以解決目前行政單行法各自為政的問題，維護法制的統一。二是行政程序立法應當在具體的制度設計上突出程序正義的價值。國內外行政執法實踐證明：沒有公正的程序，就沒有公正的執法。因此，行政程序立法在吸收近年來有關法律規定的回避、告知、聽證、送達、說明理由、證據的取得和排除、時限等程序性制度的同時，還應進一步細化與其相關的制度內容，以使其更具有針對性。三是行政程序立法應回應和吸納現代法治國家所遵循的人民主權原則和參與原則。四是在制定《行政程序法》的基礎上，其分則應當針對不同類型的執法行為細化標準，規定自由裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度等操作流程。

（四）將執法責任制落實作為動力，強化對行政執法權的制約與監督

“執行堅決、監督有力”是黨的十八屆三中全會明確提出的改革目標。根據當前我國法律執行力不夠，違法執法行為不同程度存在的現狀，以責任促監督，以監督規范行政行為就成為深化行政執法體制改革的主要手段。一是要以新制定的《行政程序法》建立全面落實行政執法責任的制度和機制。一方面，通過分解執法職權，明確不同部門及機構、崗位執法人員的具體執法責任，以解決當前存在的執法責任不清的問題；另一方面，確定責任追究的實施主體、實施程序以及責任承擔方式。二是要重構監督體系。打破目前監督力量分散運行，單打獨斗，監督乏力的監督格局，將目前行政系統內分散的行政監察、審計監督和法制監督三支力量統一起來，組成專門的行政執法監察機構，改變過去“行政監察被隔離、審計監察不得力、法制監督乏力”的局面，實現監督權與監督處理權的統一，增強監督的威懾力。三是要創新監督方式。從主要由外生力量監督轉向主要由內生力量的過程監督，即從主要以結果（事后）監督為主轉向以執法過程（事中）監督為主。四是強化行政復議的行政執法監督職能。改變當前行政復議監督功能矮化，駁回率、維持率過高，復議監督權力空轉的現狀，加大行政復議機關依法行使行政執法監督權的力度，使其敢于監督，勇于監督。

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（責任編輯：牟春野）