解碼中共“后備干部”

張弛

一份儲備干部名單在互聯(lián)網(wǎng)上引發(fā)關(guān)注。令人關(guān)注的不是名單里有什么玄機，也不是選拔方式有什么貓膩，而是公示儲備干部的組織：江南大學(xué)學(xué)生會。公示名單的文件全稱是《關(guān)于任命2015—2016年度江南大學(xué)學(xué)生會儲備干部的決定》。

儲備干部，一般又習(xí)慣稱為“后備干部”。后備干部制度產(chǎn)生于1980年代初期，主要是為了解決當(dāng)時迫在眉睫的新老干部正常交替問題，也是中共首次考慮制度性選拔接班人。該項制度建立之初，致力于解決黨政機關(guān)省部級領(lǐng)導(dǎo)人選青黃不接問題。那個時候，開國元老逐漸凋零，尚在人世的也不可逆轉(zhuǎn)地步入晚年，中共迫切需要為大陸政壇培植新鮮細胞。

根據(jù)官方解釋，后備干部是指各級按照干部管理權(quán)限，根據(jù)有關(guān)選拔標準和程序，選出德才素質(zhì)好、有培養(yǎng)前途的優(yōu)秀干部，為上一級領(lǐng)導(dǎo)班子補充干部而準備的后備人選。中共中央2002年頒布實施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》明確指出，“黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員一般應(yīng)從后備干部中選拔”，而這正是后備干部“光環(huán)”對官員們的吸引力所在。但近年來各地的實踐顯示，中共對后備干部的挑選范圍在不斷擴大，國有企業(yè)、高校和科研院所等單位亦在選拔之列。

臺灣學(xué)者蔡文軒和寇健文曾從后備干部入手，研究中共制度性選拔接班人的標準和程序。蔡文軒等人得出的結(jié)論是，東歐劇變后，中共能夠屹立不倒并取得讓西方側(cè)目的經(jīng)濟發(fā)展，正是因為擁有后備干部這樣的制度。這種制度保持了中共干部體系意識形態(tài)的統(tǒng)一性，能夠避免諸多不穩(wěn)定情形的出現(xiàn)。

關(guān)于后備干部的消息，此前也時常見諸報端。今年年初中組部發(fā)布的一組數(shù)據(jù)顯示，在2015年的領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項抽查中，有698人因瞞報被取消后備干部資格。此次江南大學(xué)學(xué)生會配備7名“主席助理”事件，令這個話題以少有的高調(diào)形式，再度躍入普通公眾的視線。

不過，在多數(shù)公眾眼里，中共后備干部是一個頗具神秘色彩的群體。對于后備干部如何選擇、培養(yǎng)，如何從幕后走向前臺，不僅普通群眾難以明晰一二，即使對眾多黨政官員而言，也常因人事問題的敏感而難得究竟。尤其中共十八大以來，各地積極探索干部選拔方式，后備干部制度也面臨著諸多改革創(chuàng)新的挑戰(zhàn)。

2013年6月28日，習(xí)近平總書記就曾在全國組織工作會議上強調(diào)，培養(yǎng)選拔年輕干部，事關(guān)黨的事業(yè)薪火相傳，事關(guān)國家長治久安。要大力抓好年輕干部培養(yǎng)工作，敢于給他們壓擔(dān)子，有計劃地安排他們?nèi)ソ?jīng)受鍛煉。干部多“墩墩苗”沒有什么壞處，把基礎(chǔ)搞扎實了，后面的路才能走得更穩(wěn)更遠。

接班人的“硬性配置”

在國家某部委工作的張先生最近心情低落，因為違反“八項規(guī)定”，在中央巡視組新一輪巡視過后，他被取消了局級后備干部資格。“進入后備序列未必就能提拔，但取消后備資格，意味著他的仕途基本完結(jié)”，熟悉中共組織規(guī)則、在國家部委人事部門任職的王生（化名）稱，“就對干部的培養(yǎng)而言，此舉表明該干部已經(jīng)不在組織提升的視野范圍之內(nèi)”。

蔡文軒等人的研究也顯示，雖然后備干部制度并非官員晉升的唯一出路，比如，不少為高層領(lǐng)導(dǎo)人做過秘書的官員，也可以憑借公選制度和差額選舉平步青云。但就現(xiàn)任高層官員的履歷來看，走后備干部制度一途的屬主流。

選擇接班人的工作一直在低調(diào)進行。“通常情況下，成為后備干部，就站在了被上級部門‘流水線打磨的起端”，王生說。而在地方組織口的分類管理中，后備干部被細化為黨群類、經(jīng)濟類、政法類、科教文衛(wèi)類、行政監(jiān)管類等，每一類的后備干部均需接受嚴格的鍛煉和挑選。

“流水線”是通俗說法。據(jù)王生介紹，在組織系統(tǒng)內(nèi)，通常將一個官員的仕途生涯的三個關(guān)鍵時期概括為：入口、樓梯口和出口三個階段。“入口”就是仕途起端，“樓梯口”即逐級晉升過程中的一道道門檻，“出口”則是嚴格按年齡到站退休。“后備干部的培養(yǎng)，是一個時間跨度極長的過程。想要成為后備干部，至少需要具備三個條件：年齡、政治忠誠度以及自身的執(zhí)政能力”。

后備干部制度誕生之初，是因應(yīng)執(zhí)政黨應(yīng)對人才代際更替危機，年齡自然是首要考慮因素。在后備干部體系中，省部級預(yù)備人才被規(guī)定在 45 歲到 50 歲之間，地廳級在40 到 45 歲之間，而縣處級在 35 到 40 歲之間。后備干部如果無法在預(yù)期的年齡段向相關(guān)的層級晉升，不但會失去后備的資格，還可能在等待晉升的道路上“白了少年頭，空悲切”。

成為后備干部的第二個條件，便是政治忠誠度。諸如對重大歷史事件的看法是否和中央一致，是否遵從“八項規(guī)定”等。進入后備干部隊伍的各級官員，還要接受各級黨校的脫產(chǎn)學(xué)習(xí)。從研習(xí)馬列文獻到參觀革命圣地，再到激烈的課堂討論，后備干部不僅會在意識形態(tài)上接受強化訓(xùn)練，也要在受訓(xùn)期間接受組織部全方位的考察。

官員自身的執(zhí)政能力當(dāng)然也很重要，畢竟執(zhí)政黨要選拔的還是“人才”。僅僅黨校的學(xué)習(xí)班還不夠，后備干部往往要經(jīng)歷一段時間的掛職鍛煉，而最富挑戰(zhàn)性的招商引資和維穩(wěn)，則成為掛職干部最常見的實戰(zhàn)檢驗。

據(jù)中國人事科學(xué)研究院前副院長、博士生導(dǎo)師吳德貴統(tǒng)計，目前大陸已形成形同錐狀的后備干部群體，覆蓋了多個層級。其中省部級后備干部1000名左右、地廳級6000名、縣處級約4萬名，加起來近5萬人。如果再加上鄉(xiāng)科級、國有企業(yè)、高校和科研院所等，總量數(shù)以萬計。

根據(jù)要求，后備干部名單須保持常數(shù)，因提拔和調(diào)整而出現(xiàn)的缺額，必須及時補充。其名單由組織部門掌握，培養(yǎng)意圖和使用方向都屬保密范圍。2000年中組部公布的后備干部暫行規(guī)定，省部級后備干部被要求具有大專文化程度（包括經(jīng)過自學(xué)達到大專水平的）。這意味著，像以往吳桂賢、陳永貴這樣的普通工人和農(nóng)民當(dāng)副總理的神話將不再重演。

選拔后備干部通常是單獨進行的，不過在地方，很多時候與領(lǐng)導(dǎo)班子換屆調(diào)整雙線推進。在一次全國黨代會前期，各層級黨委的領(lǐng)導(dǎo)都會經(jīng)歷密集調(diào)整，從而提拔一批后備干部；等到黨代會塵埃落定，后備干部名單將根據(jù)前一輪的人事變動而調(diào)整和補充；等到名單確定，組織部將對后備干部進行相應(yīng)培訓(xùn)，檢驗并培育他們“高處勝寒”的能力；等到培訓(xùn)結(jié)束，下一輪的人事調(diào)整和黨代會也快拉開序幕了。

在蔡文軒等研究者看來，后備干部的培養(yǎng)雖然結(jié)合了理論與實際，但也不乏缺憾。首先，后備干部的命運很大程度上取決于單位的評估報告，因此不少人就有了緊密團結(jié)所在單位領(lǐng)導(dǎo)的動機，從而犧牲了搞創(chuàng)新的動力。

其次，由于“僧多粥少”，后備官員之間存在非此即彼的競爭。即使后備官員的名單是不公開的，熟悉官場規(guī)則的當(dāng)事人也很容易判斷哪些同齡人是自己的競爭者。面對虎視眈眈的競爭者和無處不在的考察，后備干部往往趨于墨守成規(guī)，生怕因為行為出格而影響前程。此外，官場貪腐對干部成長路徑亦有不小的影響。

后備如何“備”

對于后備干部選拔而言，符合年齡要求是個硬杠杠。2009年2月，中共中央首次制定《2009-2020年全國黨政領(lǐng)導(dǎo)班子后備干部隊伍建設(shè)規(guī)劃》，而與之配套的《關(guān)于加強培養(yǎng)選拔年輕干部工作的意見》也隨后下發(fā)。在《規(guī)劃》中關(guān)于年齡的條款，大概要求正省部級后備干部不超過58歲，以55周歲以下的為主；而到縣處級后備干部，則要求以45周歲左右的為主，35周歲以下的干部要有一定數(shù)量。

王生介紹，在“黨管干部”的背景下，中國效仿前蘇聯(lián)建立了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的委任制，通過自上而下的干部任命以遴選人才擔(dān)任黨政要職。這種委任制也有其缺陷，最大的問題是容易導(dǎo)致裙帶關(guān)系和任人唯親。盡管中共黨內(nèi)進行了多次制度改革，但收效甚微。更重要的是，該體制容易導(dǎo)致干部任命的“年齡困境”，即“保持領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的穩(wěn)定”與“增強干部隊伍的活力”是一對矛盾。

過去30年的實踐中，組織部門采取了一些繞開年齡限制的策略，以幫助官員獲得更快的升遷。這些方法主要有三種：“共青團途徑”、“掛職鍛煉”和“破格提拔”。其中，“共青團途徑”和“掛職鍛煉”在毛澤東時代就已確立，而“破格提拔”則在毛時代后期出現(xiàn)比較多。還有一種允許體制外的國有企業(yè)干部或?qū)＜覍W(xué)者成為黨政高級干部，他們往往不受年齡限制，但這種情況畢竟鳳毛麟角。

過去很長一段時期，能為后備干部升遷提供指標性參照的動作，是被送去各級黨校的“中青班”（即中青年干部培訓(xùn)班）學(xué)習(xí)，時間長達半年或一年，這被認為是一個明顯要升遷的信號。“中青班”是中央黨校的核心培訓(xùn)班級之一，其建制由中央黨校在1980年代初期發(fā)端。1995年起，中央明確定位“中青班就是為省部級領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)后備力量”。中組部會對學(xué)員選拔進行審核把關(guān)，還會派聯(lián)絡(luò)員全程跟班。據(jù)不完全統(tǒng)計，孫春蘭、胡春華、李鴻忠、周強、郭聲琨、袁純清、張毅等人，都經(jīng)由中央黨校“中青班”脫產(chǎn)受訓(xùn)后走上省委書記崗位。當(dāng)年參加培訓(xùn)時，他們多是地廳級。

不過，有長期關(guān)注大陸政情的觀察人士認為，自中共十八大后，干部“年輕化”趨勢已經(jīng)出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)。從組織架構(gòu)上來講，最高層對特定背景出身的官員的限制，就是要杜絕“坐直升機”的跨越式晉升，中共最高領(lǐng)導(dǎo)人習(xí)近平反復(fù)強調(diào)“年輕干部要墩墩苗”，也正面釋放了上述信號。從過去幾年的人事安排來看，許多省份的確出現(xiàn)了省委書記和省長的年齡“倒掛”現(xiàn)象，即省委書記年齡小于省長。

“中共十八大后的另一個變化，就是后備干部的‘入口”。王生介紹，？依照組織部門的制度設(shè)定，此前后備干部的“入口”，主要來自黨內(nèi)“民主推薦”。但2014年1月修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，新增設(shè)了“動議”作為選拔干部的初始環(huán)節(jié)，由此“民主推薦”退為第二環(huán)節(jié)。

這些變化，既與中共中央對干部工作的新指導(dǎo)思想有關(guān)，也與干部任用出現(xiàn)新問題有關(guān)。新的干部任用思路，用中組部有關(guān)負責(zé)人的話說，“進一步體現(xiàn)黨組織在干部選拔任用中的領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用”。

王生解釋，要體現(xiàn)黨組織在干部選拔任用中的領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用，在原則標準和程序方法等多方面，都要體現(xiàn)黨組織的主體地位和主導(dǎo)作用。“增設(shè)‘動議作為選拔干部的初始環(huán)節(jié)，具體工作由組織部門承擔(dān)，意在強調(diào)黨組織從干部選拔任用的啟動環(huán)節(jié)就發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用”。

這是一個重大調(diào)整。根據(jù)中組部相關(guān)負責(zé)人的解釋，民主推薦是發(fā)揚民主、走群眾路線的重要制度安排，并且也肯定了民主推薦在選用干部中發(fā)揮的作用。“但在實踐中出現(xiàn)了一些問題”。比如，參加民主推薦人員有投“利益票”、“感情票”、“跟風(fēng)票”等現(xiàn)象，部分地方、單位的黨組織被推薦票綁架，過分看重票數(shù)，簡單以票取人，一些領(lǐng)導(dǎo)干部因怕丟票，不敢擔(dān)當(dāng)，當(dāng)老好人，甚至出現(xiàn)拉票賄選問題。

沿襲這一思路，新的干部選拔任用條例中，民主推薦的結(jié)果也由選拔任用的“重要依據(jù)”變成了“重要參考”，同時對民主推薦的方法作了調(diào)整。

“備而不用”的困惑

業(yè)內(nèi)專家傾向認為，后備干部制度從改革開放初期正式確立到現(xiàn)在，已順利完成了新老干部交替的歷史任務(wù)，并以制度的形式固化下來。但在實施過程中，一些問題也越來越突出。比如，同為“后備”，為什么有的人很快就會提拔？有的人長期沒有“轉(zhuǎn)正”？年輕、高學(xué)歷是近年來后備干部選拔的一個突出特點，但正如媒體調(diào)查時一位網(wǎng)友所提醒的，“年輕化不是年齡小化，知識化不是學(xué)歷高化”，這些不應(yīng)該是選“好干部”的核心。

更大的不滿來自于“備而不用”，即后備干部在官員調(diào)整上并不占據(jù)優(yōu)勢的現(xiàn)象，反倒非后備干部后來居上，形成“用而不備”的現(xiàn)實。四川一位基層公務(wù)員說，15年前，他被選為副科級后備干部，經(jīng)歷了培訓(xùn)學(xué)習(xí)、下派到村任副村長2年、選派到市上掛職1年等，“該有的條件都有了”。如今15年過去了，他仍然是普通科員。按照當(dāng)?shù)馗笨萍壐刹?8歲退下來的慣例，今年已47歲的他，“僅剩理論上的提拔希望”，而對自己是否還在后備干部庫里，他“沒好意思問”。

據(jù)大陸媒體調(diào)查，有上述經(jīng)歷的不在少數(shù)。《瞭望》雜志曾披露，有些地方，真正從后備干部名冊中脫穎而出，由“備”而“用”的干部不足15%，80%以上的后備干部被埋沒在名冊里。

還有不少后備干部會掉入“仕途陷阱”。干部一旦進入“后備”，自然會產(chǎn)生“后備”心理，如果無法滿足“提拔預(yù)期”，便容易滋生不滿，懈怠工作。一個典型案例是， 2009年9月7日，黑龍江省齊齊哈爾市政府原秘書長李維群，在得知省委組織部考察組即將到齊齊哈爾考察地廳級后備干部后，給180多名領(lǐng)導(dǎo)發(fā)送了410多條短信拉票。最終，李被免職并取消后備干部資格。

2010年，時任水利部辦公廳處長的李中鋒撰文，呼吁以公開選拔代替后備制度。他認為，公開選拔參與的廣泛性、競爭的公開性以及流程的透明性，都是后備制度所嚴重缺乏的。更重要的是，它給予了更多的人以展示才能的機會和表達思想的舞臺，有利于深化干部對上對下雙重負責(zé)的工作意識，優(yōu)化干部隊伍。

國家行政學(xué)院教授許曉平表達了不同意見。他舉例道，美國通用電氣公司新任領(lǐng)導(dǎo)者一上任，就要考慮到接班人是誰，并開始有意識地培養(yǎng)。“繼任者計劃”甚至被視作通用電氣企業(yè)文化的組成部分，而有意識地發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、選拔后備領(lǐng)導(dǎo)人才，同樣是成功政黨的重要經(jīng)驗。

“組織的生命力是組織追求的目標之一。作為一個政治集團，為了保證長治久安，必須對后備領(lǐng)導(dǎo)人才有所謀劃，凡事預(yù)則立”。許曉平認為，后備干部制度的負面影響是可控的，也能找到規(guī)避負面因素的辦法，那就是把“民主、公平、公開、擇優(yōu)”的原則融入后備干部制度的每一個具體安排當(dāng)中。

如何與時俱進？

中共十八大后，2014年新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，對于“公選”增加了一系列限制規(guī)定，范圍明顯收窄，強調(diào)“從實際出發(fā)，合理確定要選拔的職位、數(shù)量和范圍”，且一般情況下，當(dāng)職位出現(xiàn)空缺，本部門本地區(qū)都沒有合適人選的，“可以”進行公開選拔。

而在2002年的老條例中，公開選拔、競爭上崗的適用范圍較寬，適用地方黨政部門、內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人員“以及其他適于”的情形。

“十八大以來，中央反復(fù)強調(diào)要改進競爭性選拔干部辦法”。中共總書記習(xí)近平2013年在全國組織工作會議上的講話中強調(diào)，“要完善工作機制，推進干部工作公開，堅決制止簡單以票取人的做法。”

2014年1月17日，中組部相關(guān)負責(zé)人對《人民日報》解讀干部任用思路的調(diào)整時稱，公開選拔、競爭上崗在拓寬選人視野，打破論資排輩和地域、體制限制，促進優(yōu)秀人才脫穎而出等方面發(fā)揮了積極作用，但也存在一些問題，如“凡提必競”、簡單以分取人、動輒面向全國選拔、“干得好不如考得好”，導(dǎo)致“考試導(dǎo)向”沖擊“干事導(dǎo)向”，甚至出現(xiàn)“考試專業(yè)戶”。

2014年新修訂的條例，對“公開選拔和競爭上崗”提出要防止簡單以分數(shù)取人，并做出更多限制性規(guī)定。對于想?yún)⒓庸x的后備干部來說，2014年后，還“應(yīng)當(dāng)經(jīng)過所在單位同意”。而在2002年的黨政干部任用條例中，并沒有這一規(guī)定。就公選層級來說，2014年的新規(guī)是，“縣處級以下”一般不跨省進行。

中共十八大后，還加強了黨組織對“破格提拔”的審批把關(guān)，具體就是“從嚴”、“收緊”。國家行政學(xué)院教授許耀桐認為，過去一些拔苗助長式的“坐火箭”提拔，導(dǎo)致年輕化成了“低齡化”。一些缺乏歷練的人被提拔后，工作能力不出眾，不僅對社會不負責(zé)任，也不利于個人成長。

中組部相關(guān)負責(zé)人解釋，這些年來大多數(shù)破格提拔的干部是優(yōu)秀的，但也存在問題，存在“拼爹”現(xiàn)象，將“破格”變“出格”，選拔工作不透明，暗箱操作，影響了選人用人的公信度。

這是中央首次對破格提拔設(shè)置諸多限制。需要破格提拔的情形主要有：班子結(jié)構(gòu)調(diào)整或領(lǐng)導(dǎo)職位有特殊要求；專業(yè)性較強的崗位或重要專項崗位急需，艱苦邊遠、貧困地區(qū)急需引進的。與此前規(guī)定不一樣的是，“年齡要求”不再是破格的理由。對被破格提拔的干部，也有一些剛性要求：試用期未滿或被提拔不滿一年的不得破格，不得越兩級提拔，在討論破格提拔人選時，決定前必須報經(jīng)上級組織部門同意。

新的干部任用條例頒布后，各地相繼出臺政策，嚴控違規(guī)破格提拔。這一點，從中央最近幾屆優(yōu)秀年輕干部選拔座談會的提法也可見一斑。2000年的這一會議上，提出要“不拘一格降人才”。2009年的這一會議，提出“要形成有利于年輕干部脫穎而出的選拔機制”。2014年7月14日，中央再次召開這一會議，但沒再提“不拘一格”，而更多倡導(dǎo)“基層導(dǎo)向”。

將后備干部派往急、難、險、重一線鍛煉，擇優(yōu)任用，《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子后備干部工作暫行規(guī)定》已有規(guī)定。目前地方上對“一線”的理解，除了信訪維穩(wěn)，還有征地拆遷、招商引資、階段性工作等緊迫事務(wù)。鍛煉方式主要是壓擔(dān)子，不少地區(qū)還以一線工作的成效作為后備干部升遷的硬條件。有評論認為，這個新動向顯示出基層政權(quán)近30年的著力點位移。

有不同觀點認為，有些區(qū)縣將后備干部到征地一線鍛煉的時間定為幾十天，被質(zhì)疑“形式大于實質(zhì)”；而年輕干部前去招商，存在經(jīng)驗、人脈與經(jīng)費“三缺乏”的問題，效果并不明顯，甚至有后備干部挖本地熟人的自建項目作為自己的“成果”。不過，在四川省一名縣級組織部長看來，“到一線去”正是要讓后備干部“缺什么補什么”，利遠大于弊。

中共總書記習(xí)近平本人就有過長期的基層歷練。從陜西延川的村委書記，到河北正定的縣委書記，再到福建寧德的市委書記。不同層級的基層主政經(jīng)歷，顯然令其對干部需要練什么、補什么，有更深刻的理解。習(xí)近平曾多次強調(diào)，“宰相必起于州郡，猛將必發(fā)于卒伍”，“到地方和基層一線工作，同基層干部和群眾一起摸爬滾打，對于領(lǐng)導(dǎo)干部特別是年輕干部增長領(lǐng)導(dǎo)才干、積累實踐經(jīng)驗、加快政治成熟至關(guān)重要。”

由此觀之，中共十八大后對年輕干部的培養(yǎng)選拔更注重基層實踐和工作能力，強調(diào)一定要經(jīng)過必要臺階、遞進式培養(yǎng)，反對“直升機”式的提拔，實乃題中之意，不難理解。