高速公路PPP項目與農(nóng)村公路合作模式新探討

陳洋

【摘要】現(xiàn)在我國大力發(fā)展PPP基礎(chǔ)設(shè)施項目，尤其是高速公路，農(nóng)村公路也屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，但是農(nóng)村公路屬于非經(jīng)營性，不涉及收費體系，所以社會資本不愿意投資、政府財政壓力大的情況下，為減少政府支出，緩解財政壓力，本文建議將一定范圍的農(nóng)村公路作為附加條件列于高速公路PPP項目合同當(dāng)中，并提出具體的措施使得社會資本能夠回收投資并獲得利潤。

【關(guān)鍵詞】高速公路PPP項目；公共基礎(chǔ)設(shè)施；農(nóng)村公路

一、研究背景

我國自最近幾年以來，大力推進(jìn)PPP項目在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的發(fā)展，如高速公路、污水處理等領(lǐng)域，PPP模式也以其融資優(yōu)勢成為政府與社會資本合作新趨勢。但是，這些項目大都投資巨大，社會資本需要回收投資并獲取利潤，所以政府與項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，在特許經(jīng)營期結(jié)束后項目移交政府。而農(nóng)村公路作為公共基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，顯然不像其他一些項目有利可圖。但是加快農(nóng)村公路建設(shè)，是實現(xiàn)交通新的跨越式發(fā)展的必然要求。公路是以路網(wǎng)的形式發(fā)揮作用的，而農(nóng)村公路是全國路網(wǎng)的重要組成部分，它對發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、解決農(nóng)民出行難的問題發(fā)揮著重要的交通作用。

二、我國農(nóng)村公路現(xiàn)狀

（一）東、中、西部農(nóng)村公路發(fā)展不均衡

我國幅員遼闊，地形多樣，區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差距明顯，而區(qū)域間農(nóng)村公路發(fā)展極其不均衡。李麗等通過從農(nóng)用地農(nóng)村公路密度、農(nóng)村公路通達(dá)通暢情況和農(nóng)村公路技術(shù)等級三個角度的分析，發(fā)現(xiàn)我國東部、中部和西部地區(qū)農(nóng)村公路的發(fā)展不論是從量上還是質(zhì)上，存在著不均衡狀況，西部地區(qū)農(nóng)村公路各方面發(fā)展明顯落后于東中部地區(qū)。

我國農(nóng)村公路建設(shè)基本上是依靠財政基金，社會融資難度大；工程前期準(zhǔn)備工作不足；大多數(shù)農(nóng)村公路等級偏低，技術(shù)含量不高，西南部山區(qū)地質(zhì)條件復(fù)雜，施工難度大；建設(shè)質(zhì)量管理體系不完善，由于資金、經(jīng)驗等條件限制，完全推行項目法人制、招投標(biāo)制、監(jiān)理制和合同管理制存在一定困難；養(yǎng)護水平不高，還處于單純以路面養(yǎng)護為中心的粗放型養(yǎng)護狀態(tài)等等。

（二）發(fā)展農(nóng)村公路的意義

農(nóng)村公路已成為廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的先行官。加快農(nóng)村公路建設(shè)，就是要更好地改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活的基礎(chǔ)設(shè)施條件，通過農(nóng)村公路建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村礦產(chǎn)資源、農(nóng)業(yè)資源、旅游資源的開發(fā)，培育新的經(jīng)濟增長點，加快推進(jìn)農(nóng)村全面建設(shè)小康社會的進(jìn)程。

農(nóng)村公路的建管養(yǎng)運費用雖然納入了政府預(yù)算，但是地方政府籌集資金能力有限，社會資金又不穩(wěn)定，因此農(nóng)村公路的發(fā)展還是沒有突破傳統(tǒng)模式。所以在高速公路PPP項目中，建議將農(nóng)村公路的建養(yǎng)運管作為合同的附加條件，既減輕了政府的資金壓力，又能利用高速公路的建設(shè)資源提高農(nóng)村公路的質(zhì)量，開發(fā)利用當(dāng)?shù)刭Y源，改善農(nóng)村地區(qū)人民的生產(chǎn)生活條件，加快經(jīng)濟發(fā)展。

三、具體合作措施

近年來農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展，人民生活水平的不斷提高，農(nóng)村公路狀況與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)。而高速公路PPP項目投資大，技術(shù)水平、工程質(zhì)量要求高，機械設(shè)備先進(jìn)，管理體系較為完善，這很好的滿足了農(nóng)村公路的發(fā)展要求，因此，當(dāng)?shù)卣梢詫㈨椖克诘睾侠戆霃揭詢?nèi)的農(nóng)村公路的建管養(yǎng)運作為高速公路PPP項目的附加條件捆綁銷售，這必然會導(dǎo)致工程造價的提高，農(nóng)村公路屬于非經(jīng)營性項目，因此政府要想回收，作為交換條件，項目公司必須有一定的特權(quán)才能回收農(nóng)村公路的投資。

（一）開展旅游專線，發(fā)展沿路資源

2015年7月20日，一條路線全長26.188公里，為新疆景區(qū)“量身打造”的生態(tài)公路——盤龍松—烏孫古墓公路全面竣工。這條公路不但給當(dāng)?shù)鼐用駧砹吮憷€增加了旅游景點。新疆旅游資源豐富，發(fā)達(dá)的公路系統(tǒng)不僅帶動了新疆的旅游業(yè)，而且是村民的生活得到改善，活躍了農(nóng)村經(jīng)濟，促進(jìn)了城鄉(xiāng)交流。

在旅游資源豐富的地區(qū)，開通旅游專線，相當(dāng)于政府將此路段的旅游客運全部外包給項目公司，項目公司在一定期限內(nèi)就要負(fù)責(zé)此路段的建管養(yǎng)運。旅游專線不僅開發(fā)了旅游資源，也使得特色農(nóng)產(chǎn)品可以輸出到各個地方，帶動了沿路的農(nóng)家樂，農(nóng)村剩余勞動力得到有效配置。項目公司不僅可以回收投資賺取利潤，而且為地方經(jīng)濟發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。

（二）延長特許經(jīng)營期

在高速公路PPP項目中，項目公司會與政府簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，從而得到一定時間的特許經(jīng)營權(quán)。在此期間，項目公司依靠高速公路收費和沿路廣告位出租費等來回收投資并獲取利潤，而農(nóng)村公路的加入，必然導(dǎo)致工程造價提高，因此，政府適當(dāng)延長項目公司特許經(jīng)營期，用以項目公司回收在農(nóng)村公路中的投入。

（三）積極發(fā)展農(nóng)村客運

農(nóng)村公路的發(fā)展，其一主要表現(xiàn)就是道路運輸?shù)脑龆唷Ｕ畬⑥r(nóng)村公路的客運作為項目公司建管養(yǎng)運農(nóng)村公路的交換條件，而積極發(fā)展客運則可以作為項目公司回收資金的一種方式。山東省統(tǒng)籌規(guī)劃配置城鄉(xiāng)客運資源，使農(nóng)村客運網(wǎng)絡(luò)與城市公交網(wǎng)絡(luò)有效銜接起來；四川省堅持農(nóng)村客運站點與農(nóng)村公路同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步投入使用，最終實現(xiàn)全省鄉(xiāng)有客運站、村有招呼站。

如今，城鄉(xiāng)建設(shè)一體化的加快，農(nóng)村客運已經(jīng)成為村民出行的首選。政府選擇將一定路段的農(nóng)村客運外包給高速公路項目公司，一方面是因為高速公路項目公司建設(shè)水平高，管理完善，可以將農(nóng)村公路的技術(shù)等級提高，滿足經(jīng)濟發(fā)展及人們出行的需要，另一方面是為了使項目公司有利可圖，在加大投入的前提下能夠獲得利潤，滿足資本的趨利性。

公路，尤其是農(nóng)村公路的建設(shè)與發(fā)展對我國廣大地區(qū)經(jīng)濟社會跨越式發(fā)展和全面步入小康社會的意義舉足輕重。所以，必須重視農(nóng)村公路在我國經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重要地位。

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