脆弱性視角下社區公共設施安全 ※

劉嚴萍 何繼新 于汐

脆弱性研究是安全管理研究的前提和核心。在城市社區發展中，針對社區這一場域下的公共設施脆弱性的問題關注不足，已有的城市社區公共設施安全領域的研究主要以城市社區內單個類型的公共設施為研究對象，研究對象比較單一片面，研究視野較為狹窄，目前尚未形成系統化的理論研究框架，對某一地區或省市城市社區公共設施脆弱性問題的實證研究也比較欠缺。本文以天津市為例，著眼于社區層面，界定城市社區公共設施脆弱性的內涵，全面分析社區公共設施脆弱性產生的根源，在此基礎上從組織管理、工程性措施、非工程性措施三個方面，提出治理路徑。

一、引言

城市社區公共設施安全問題覆蓋面較大，種類較多，作為城市管理者，應借助科學有效的技術手段和管理方法，盡量減少社區層面各種公共設施問題的發生，最大限度地保障城市社區公共利益，維持經濟社會的健康和諧發展。

近年來，學界對城市基礎設施公共安全管理的研究取得了一定成果，從脆弱性評價方法模型及應用、管理模式、系統、應急體系、安全規劃、安全設計、監管策略等角度，研究分析了城市基礎設施的安全問題[1-5]。脫離開城市基礎設施情境，社區公共設施脆弱性研究的場域是不同的，具有自身特點，已有的研究大都停留在城市社區公共設施安全，研究對象過于狹窄[6-11]，且對于脆弱性的內涵、成因和治理策略方面，缺少應有的關注和系統化的理論和實證研究。

二、社區公共設施脆弱性內涵

脆弱性的概念最初來源于對自然災害的研究領域，此后逐步擴展到其他領域，并衍生出不同的表述。從自然系統看，脆弱性主要是指生態環境的穩定性差、變化機率高、幅度大、抗干擾能力差、敏感性差、向不利于城市生存發展的方向演化，以及受到沖擊后的恢復能力等；側重于從社會系統的角度進行表述。脆弱性是指各社會群體或整個社會因災害等造成的各種潛在的損傷及應對能力；側重于從經濟系統進行表述。脆弱性是指在各類災害的侵襲下，人口、建筑物等承災體受損帶來的經濟價值損失等。社區公共設施的脆弱性可以定義為城市社區教育、醫療衛生、文化體育、商業服務、金融郵電、社區服務、市政公用和行政管理等公共設施，在受到威脅因素沖擊下，暴露于不利影響及災害的可能性、受致災因素擾動系統產生變化的可能性和程度，是暴露性、敏感性、應對力一系列相關概念的集合。

社區公共設施暴露性是指社區公共設施處于旨在因素的作用范圍之內，自身缺少相關的保護措施，從而易受到致災因子的沖擊，主要體現社區公共設施在自然存在下的暴露性和維護不力下的暴露性。自然存在下的暴露性，例如處于地質條件脆弱區域的城市社區，以自來水管線設施為例，社區管線長期暴露于地質變化的影響下，對水管造成擠壓導致的爆管；維護不力下的暴露性，例如電氣線路磨損、腐蝕等因素帶來的自然老化現象非常嚴重，即使沒有外力或外來因素的破壞，也有可能因為老化而失去使用安全功能，長期暴露空氣中所發生的火災。

社區公共設施敏感性是指，社區公共設施對于外界自然沖擊或人為擾動下，自身基于規劃設計、建設質量、運營維護綜合考量下的結構損壞或功能損壞的可能性。

社區公共設施應對力主要表現在公共設施受到沖擊后，其自身所設置的自我保護裝置的預測預警能力、應急能力、恢復能力等綜合能力。以較為常見的社區煤氣管線破裂引發的火災為例，在智慧社區的建設中，城市社區煤氣管線安全控制從管線自身管控系統角度而言，應可以檢測到不安全因素的出現，并出現系統預警，顯示泄漏的具體位置，進行智能處置，結合后期人工處置，及時控制泄漏量和范圍；從家庭的角度而言，應安裝智能檢測及預警終端設備。從這兩個角度而言，是否具備了檢測預警設備，設備是否日常維護，保持正常運行，檢測時間和預警后智能處置的事件間隔，都代表了該設施對外界擾動的應對力。

三、社區公共設施脆弱性源流

社區公共設施脆弱性源流是對社區公共設施安全可能具有潛在危險的客觀存在。結合社區公共設施脆弱性的內涵界定，其脆弱性的根源主要有：自然災害的沖擊角度、規劃建設運營角度、社會情境破壞角度、消費使用角度等四類。具體分析有以下幾種因素。

（一）自然因素沖擊

引起社區公共設施脆弱性的自然源流主要是指城市所處的自然地理條件不同，自然致災因素不同，包括暴雨、冰凍、臺風、海嘯、地震、泥石流等，這些都會對社區公共設施產生較大的沖擊，影響社區公共設施安全。以地震為例，天津作為國家重點地震防御城市，地下隱伏斷裂較多，對于社區內的配電室及其電器設備、水泵室、消防設施、燃氣、電、熱、生活用水管線、污水管道、電梯等地表或淺地表的公共設施而言，均具有潛在的沖擊性。

（二）自身質量因素

社區公共設施脆弱性的自身質量因素主要是指公共設施規劃設計不合理、建設施工質量不合格、運營維護不到位引發的設施損壞。

第一，社區公共設施規劃設計不合理，主要體現在各類設施所涉及的專業防災規劃自行其是甚至自相矛盾；社區所在自然環境的評估分析不科學，實際設計中不符合安全規劃規范。

很多社區在公共設施規劃設計之初，沒有全盤考慮到自然因素的沖擊，也沒有預見到隨著城市化進程的加快，社區后期發展中周圍設施的密度和安全間距，即使是在公共設施規劃設計之初通盤考慮了潛在的威脅因素，而從實際規劃操作而言，存在規劃間的不協調，現有的防災規劃對于多數設施都未制定統一的脆弱性與風險評估標準，導致社區綜合防范規劃的可操作性有限。

第二，社區公共設施的建設質量不合格，突出體現在建設實際偏離規劃設計，以及建設過程中材料或工藝不合格引發的抗災能力不足，導致脆弱性加大。以社區管線設施為例，從廣義上講，社區管線設施的本身結構完好，但是易受到周圍其他管線的設施影響，也可以視為自身脆弱性的體現。

第三，社區公共設施維護不到位，維護和更新基本停留在最基礎性的、簡單的破損維修上。如果維護及時到位，那么就會在應對突發事件時，設施自身通過智能研判并智能切斷，發揮自動響應的能力作用。

（三）社會情景破壞因素

社會情景破壞因素主要是指人為因素對社區公共設施構成潛在的威脅。在未能對引發人為破壞行為發生的誘因排查處理，未能進行事先防范的社會情景下，一些惡意破壞因素加重了社區公共設施的脆弱性。

（四）消費因素

消費因素主要是指社區公眾在使用社區公共設施的過程中，因缺乏安全意識，人為改變了設施的本體，造成設施功能的降低。以社區電路設施為例，很多社區普遍存在私接亂改公共電路設施的現象，造成火災隱患。

四、社區公共設施脆弱性治理路徑

第一，從組織與管理的角度而言，街道辦事處、社區居委會擔負著對所轄區域公共設施安全管理工作的組織領導、綜合協調和監督檢查職能，應形成以街道辦事處為主導，駐區單位、行業部門、社區公眾為代表的共同參與的社區公共設施管理工作運行機制。 第二， 從工程性防災的角度而言，針對社區不同類型的公共設施，對于社區及周邊潛在致災因素予以分類分析評估，對應具體的致災因素，明確社區相對應類型公共設施的脆弱性程度。以社區周圍危化品安全規劃中的安全防護距離為例，我國目前對于不同類型的危化品安全距離的界定尚未制定統一標準，應加快對這一領域的研究，推進社區周圍危險因素排查工作規范開展并切實推行下去，防止社區周邊危化品爆炸或火災對社區公共設施的破壞。

第三，從非工程性減災的角度而言，轉變社區公共設施安全管理方式，加大對社區居民公共設施安全和思想教育，把維護公共設施安全作為經常性的社區安全教育內容，普及和提高社區居民對公共設施的安全意識、責任意識和自覺性，以國家和社區公共設施管理相關的法律法規規范各主體的行為。

第四，建立并嚴格社區公共設施應當按照國家有關規定進行相應的質量和安全檢驗制度，定期檢查維護，保持完好、安全、有效。對所屬公共設施存在隱患的，要及時向上級主管部門報告并公布于社區公眾，對限期整改的工程性或管理性措施及整治后的效果要及時公布。

第五，在工程性減災措施的基礎上，結合社區應急能力，針對性地予以評估不同公共設施現有的承災能力，并在此基礎上制定社區各類敏感度較高的公共設施突發事故應急預案。天津市以紅橋區為主導，聯合天津市測繪院，依托該院的技術優勢，推進智慧社區建設工作，走在了很多城市安全社區建設的前列。

第六，嚴格社區公共設施責任監督和追究制度。依據強化理論，以任何理由、行為破壞社區公共設施，危及公共設施安全的，應實行行政監督和社會監督相結合，并以社區公共設施管理制度給與責任追究和懲治。監督與追究的基礎在于法律的完善。發達國家在城市基礎設施風險管理方面的立法起步早且較為完善，我國應在借鑒國外法律制度經驗的基礎上，加快社區公共設施相關立法工作。

參考文獻

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（責任編輯：李靜敏）