倡導聯盟框架視角下我國戶籍制度變遷分析

【摘要】倡導聯盟框架理論自20世紀八十年代由薩巴蒂爾提出后，獲得了不斷的豐富與完善，并引起了大量學者的興趣，被應用到許多國家和地區的政策實踐分析中。本文緊扣我國戶籍制度變遷這一社會熱點問題，以倡導聯盟框架為基礎，以重點性制度和政策作為時間節點，探討倡議聯盟框架在我國戶籍制度改革和變遷的過程中的應用。

【關鍵詞】政策變遷；倡導聯盟框架；戶籍制度

一、政策分析的倡議聯盟框架理論

倡議聯盟框架理論初志在于補足原有政策過程研究“階段啟發法”的不盡人意之處，并對政策執行研究中的“自上而下”與“自下而上”兩種途徑進行整合該理論由三組有差別的變量組成，政策的變遷則是這三組變量相互作用的最終產物。第一組變量是由政策子系統內部不同的政府層級的公共機構和私營機構的人員構成。第二組變量則是由影響政策子系統的外部（系統）事件構成。這是影響政策變遷的主要動態因素，包括社會經濟條件變遷、系統內占統治地位的聯盟變遷以及政策決定和來自其他政策子系統的影響。第三組變量是相對穩定的變量，主要包括問題領域的基本特性、自然資源分布、根本的社會文化價值和社會結構、基本的法律框架。這些非常穩定的變量主要存在于政策子系統的內部，也有部分外部因素，它們對各個政策子系統可以產生一定的約束作用，而且會影響其資源的狀況。

二、我國戶籍制度的變遷歷程

作為一項重要的社會管理和人口管理機制，戶籍管理制度在社會管理方面的作用一直以來就備受人們的關注。建國后在計劃經濟體制下形成的戶籍制度對優先發展重工業和促進國家穩定等具有積極作用，但是，隨著二十世紀七十年代末我國改革開放政策的確立，傳統戶籍制度阻礙社會發展的一面顯現出來，極具約束性的戶籍制度已經不能滿足社會發展的需要，人口流動的加劇和城市化進程的加快，也使得更適應社會發展的戶籍制度呼之欲出。于是，從20世紀80年代后，我國開始了對傳統戶籍制度的改革和新戶籍之路的探索。

1980年9月我國多部門聯合頒布《關于解決部分專業技術干部農村家屬遷往城鎮由國家供應糧食問題的規定》，規定中明確指出高級專業的技術干部其農村家屬可以給予“農轉非”照顧。1985年7月，公安部頒布《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，規定中指出將對我國流動人口實行《寄住證》、《暫住證》以及旅客住宿登記證相結合的登記管理辦法，這一做法極大的提升了我國對流動人口的管理程度。同年9月，我國實行了居民身份證制度，它的實施不僅加強了流動人口的管理，也為人口管理的現代化打下了良好的基礎。

1997年7月國家頒布的《關于小城鎮戶籍管理制度改革的試點方案》拉開了國家對小城鎮戶籍管理改革的序幕。2000年6月國家進一步下發了《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，指出自2000年起，凡具有合法固定住所、固定職業或生活來源的縣級市區、縣人民政府駐地鎮以及縣以下的小城鎮農民，均可根據本人意愿轉為城鎮戶口，這標志著從2001年10月開始國家正式邁出了戶籍制度改革由試點到全面展開的重要性一步。

2014年6月30日中共中央政治局會議審議通過了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，作為在中國的戶籍改革過程中一座里程碑，打破原有的“二元體制”格局，對于促進城鄉一體化進程的加快，減少人口流動過程中的桎梏有極大的作用。

三、倡議聯盟框架理論在我國戶籍制度變遷過程中的應用

倡導聯盟框架認為，由于內核信念體系是人們從小形成的一套穩定的哲學信念體系和抽象價值體系，屬于規范領域。因此，那些僅僅與經驗層面相關的政策取向學習所發生的內生性變化，不能改變人們的內核信念體系，甚至連政策核心信念體系都不能發生實質性的改變，真正能促使政策核心信念體系改變的是來自政策子系統的非認知力量。這類氣力首先是指實際天下產生的巨大變化。倡導聯盟框架指出外部環境是重要的政策變遷的重要先決性條件。

不同支持聯盟的主要觀點及其核心信念系統也對我國戶籍制度的變遷產生了很大的影響。支持聯盟信仰系統認為：取消現有的門檻要求，使流動人口獲得與城市本籍人口相同的福利待遇；反對聯盟信仰系統由部分原籍人口、專家和官員組成，他們反對對現有嚴格的戶籍準入制度進行松綁，他們認為，部分城市的公共服務的承載量已經接近極限，戶籍制度的松綁會進一步降低公共服務的水平，增加地方政府財政的負擔，損害原籍人口的利益；中間態度核心信仰部分專家和政府部門則持中立態度，他們認為仍應堅持當前的有條件入戶政策，漸近式推動戶籍政策變遷，既要最大限度給予外來人口福利保障，也要兼顧本地人群的利益和地方公共服務容量規模。

政策取向學習與反對聯盟的妥協。政策取向學習有兩種不同情況：一是聯盟內部的學習，政策微調源于聯盟內部的學習；二是聯盟之間的學習，跨聯盟學習往往會對聯盟不同的政策信仰產生重大影響。當兩個聯盟之間出現中介層面的普遍的觀念沖突時，跨信仰系統的政策取向的學習是最有可能發生的。第一，政策中間人的調和。中國正在進行現代化建設和國際化接軌，以北上廣為首的一線二線城市目前正在積極發展，對高端人才的需求更加強烈。中間人可以以此作為切入點，說服公共政策決策者一方面利用當前戶籍政策的功利性條件，加強對外來人才的吸引，一方面漸進式地降低門檻，適當適量的擴大人才群體規模，讓更多的人群獲得入籍的機會。第二，反對聯盟的妥協。想要制定合理的公共政策，提高政府的執政能力。關鍵還是要貼近群眾的客觀需求，每一項政策的出臺都要順應民意，與時俱進。隨著城市化進程和城市產業結構調整與轉移進程的加快，政策制定者應該一方面平衡大城市與周邊城市群的資源與產業分配，積極引導人群分散流入，一方面加強公共服務創新，使公共福利能夠惠及當地更多地人群。

參考文獻

[1]朱春奎，嚴敏，曲潔.倡議聯盟框架理論研究進展與展望[J].復旦公共行政評論，2012（6）：186–214.

[2]國務院.國務院關于促進小城鎮健康發展的若干意見.2000.

作者簡介

李宗玨（1992-），男，漢族，山東省濰坊人，南京師范大學公共管理學院研究生。