中國的水環(huán)境管理之農(nóng)業(yè)面源污染防治政策分析

【摘要】農(nóng)業(yè)面源污染作為非點(diǎn)源污染在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的表現(xiàn)形式，已成為水環(huán)境污染的重要來源之一。本文按照環(huán)境政策分析的一般模式，通過對我國農(nóng)業(yè)面源污染防治方面的政策體系、政策手段、監(jiān)測評估機(jī)制等進(jìn)行分析，提出了農(nóng)業(yè)面源污染防治的政策建議和初步的設(shè)想。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)面源污染；政策分析；政策建議

一、農(nóng)業(yè)面源污染防治政策框架分析

（一）農(nóng)業(yè)面源污染防治政策體系分析。我國在農(nóng)業(yè)面源污染防治方面制定的相關(guān)法律主要有《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（1989）、《中華人民共和國水法》（2002）、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（2004）、《水污染防治法》（2008）以及相關(guān)的規(guī)定。但這些立法對農(nóng)業(yè)面源污染防治的規(guī)定涉及不深，難以對面源污染進(jìn)行全面系統(tǒng)的檢測與管理，在實(shí)際運(yùn)用中對農(nóng)業(yè)面源污染防治的作用并不大。此外，我國涉及到農(nóng)業(yè)面源污染防治的行政法規(guī)及指導(dǎo)文件方面，已發(fā)布的條例和文件如下：《生活垃圾處理技術(shù)指南》（2010）、《化肥使用環(huán)境安全技術(shù)導(dǎo)則》（2010）、《農(nóng)藥使用環(huán)境安全技術(shù)導(dǎo)則》（2010）、《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》（2013）等。這些文件的制定和發(fā)布雖然在一定程度上為管理和控制農(nóng)業(yè)面源污染提供了法律依據(jù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但由于只是規(guī)范性文件，所起到的作用有限。

（二）政策手段分析。環(huán)境政策手段按照管制程度的高低可以分為命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵型和勸說鼓勵型三種。經(jīng)濟(jì)激勵型政策手段在我國表現(xiàn)為出臺的農(nóng)業(yè)面源污染處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營方面的稅收優(yōu)惠政策、排污權(quán)交易、“以獎促治”、“以獎代補(bǔ)”等。勸說鼓勵型的政策手段在我國農(nóng)業(yè)面源污染防治方面也有所體現(xiàn)。例如，國家鼓勵和支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和相關(guān)企業(yè)采用先進(jìn)技術(shù)，對畜禽糞便、廢棄農(nóng)用薄膜等進(jìn)行綜合利用，開發(fā)利用沼氣等生物質(zhì)能源。

（三）監(jiān)測評估機(jī)制不健全。在農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測方面。我國農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測才剛剛起步，主要存在的問題有：一是監(jiān)測點(diǎn)位較少；二是監(jiān)測對象不完整；三是監(jiān)測統(tǒng)計(jì)分類較粗。在農(nóng)業(yè)面源污染評估方面。主要存在的問題有：一是評估所用數(shù)據(jù)較分散；二是方法集成不足。我國學(xué)者使用國外先進(jìn)的模型在省、市等不同尺度進(jìn)行過探索，然而由于選擇的評估模型不同等原因，即使在同一區(qū)域，研究結(jié)果也相差較大；三是適合我國國情的大型物理模型較少。目前我國在模擬模型的使用方面主要是借用國外開發(fā)的較為成熟的模型，然而這些模型所依托的地理環(huán)境、氣象背景等方面與我國可能有很大的差別，使用不當(dāng)會造成結(jié)果出現(xiàn)較大偏差。

（四）資金投入不足，技術(shù)相對落后。一方面，農(nóng)業(yè)面源污染防治投入很難落實(shí)。另一方面，政府有限的財(cái)政投入也主要集中在城市和工業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)在資金投入方面卻很薄弱。在技術(shù)方面，可選用的實(shí)用技術(shù)少，多數(shù)還是借用點(diǎn)源污染控制的工程技術(shù)，但以末端治理為主的工程技術(shù)難以達(dá)到綜合治理的效果。

二、政策建議

（一）不斷豐富和完善政策體系。修改現(xiàn)有法律法規(guī)制度，針對農(nóng)業(yè)面源污染方面對《中華人民共和國環(huán)境法》、《水污染防治法》進(jìn)行修改，例如在《環(huán)境影響評價法》中應(yīng)該加入土地利用規(guī)劃決策的土地復(fù)墾、水利工程以及土地利用總體規(guī)劃和決策的規(guī)定，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中對農(nóng)業(yè)面源污染防治確定較為明確的方向，指導(dǎo)《水污染防治法》與《水土保持法》針對各自特征細(xì)化防治農(nóng)業(yè)面源污染的具體措施；頒布新法律，可以專門制定農(nóng)業(yè)面源污染防治方面的法律法規(guī)，加大國家在農(nóng)業(yè)面源污染防治立法工作上的力度。加強(qiáng)對化肥農(nóng)藥管理的專門立法，規(guī)范化肥農(nóng)藥使用，發(fā)展和改善綠色農(nóng)產(chǎn)品以及化肥農(nóng)藥的使用條例和其他有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)生態(tài)肥料和農(nóng)藥應(yīng)用技術(shù)推廣。借鑒美國立法方面的經(jīng)驗(yàn)，分別針對水污染和土壤污染來立法，能夠加強(qiáng)防治農(nóng)業(yè)面源污染治理過程中分類管理的效果，例如《水質(zhì)法》、《土壤保護(hù)法》等。

（二）采取以經(jīng)濟(jì)激勵為主，命令控制型為輔的政策手段。從發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，農(nóng)業(yè)面源污染治理通常采取經(jīng)濟(jì)激勵型政策手段。還可以采取補(bǔ)貼的方式進(jìn)行經(jīng)濟(jì)激勵，例如對采用清潔生產(chǎn)技術(shù)的行為進(jìn)行補(bǔ)貼，對研發(fā)清潔生產(chǎn)技術(shù)的組織或個人進(jìn)行補(bǔ)貼，對規(guī)模化生產(chǎn)，集中管控污染物排放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位進(jìn)行補(bǔ)貼。命令控制型為輔可以表現(xiàn)在例如對高毒農(nóng)藥使用進(jìn)行的限制或禁止。鼓勵公眾參與也是發(fā)達(dá)國家環(huán)境管理常用的方法之一。

（三）完善監(jiān)測評估機(jī)制。一要完善農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。增加重點(diǎn)區(qū)域監(jiān)測點(diǎn)位，增強(qiáng)地方監(jiān)測能力，加強(qiáng)面源污染監(jiān)測基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步形成重點(diǎn)流域和關(guān)鍵區(qū)域全覆蓋的農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)；二要改革行政管理體制。建議成立農(nóng)業(yè)面源污染管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，整合不同部門的力量，發(fā)揮強(qiáng)大的功能。針對農(nóng)業(yè)面源污染評估所需數(shù)據(jù)分散的現(xiàn)狀，建議建立農(nóng)業(yè)面源污染評估數(shù)據(jù)共享平臺；三要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染評估方法研究。對不同評估方法進(jìn)行對比使用和相互驗(yàn)證，研發(fā)適合我國國情的面源污染模擬模型。

（四）加大對農(nóng)業(yè)面源污染防治方面的投入。當(dāng)前應(yīng)加快制定、完善和細(xì)化可操作的農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入和補(bǔ)貼政策。明確各級政府在農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中的職責(zé)，拓寬生態(tài)環(huán)境建設(shè)的資金渠道，加大中央財(cái)政支持力度，建立政府、企業(yè)、社會多元化投入機(jī)制。加大對技術(shù)方面的投入，尤其加大對廢棄物資源化利用技術(shù)的研發(fā)支持力度，增強(qiáng)創(chuàng)新能力。完善畜禽養(yǎng)殖土地消納配比、沼渣沼液還田等相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、研發(fā)和推廣新型肥料、施肥技術(shù)、高效低毒農(nóng)藥、生物防控技術(shù)、畜禽糞污低成本治理技術(shù)、可降解農(nóng)膜、秸稈還田技術(shù)，以提高化學(xué)物品的有效利用率。

參考文獻(xiàn)

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[2]賈小翠.我國農(nóng)業(yè)面源污染防治的立法探究[D].中國政法大學(xué)，2011.

作者簡介

韓靜（1992），女，蒙古族，內(nèi)蒙古興安盟，河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院人口、資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)在讀碩士研究生。