PPP模式下地方政府投融資制度建構

曾福城

(福州大學 法學院，福建 福州　350116)

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PPP模式下地方政府投融資制度建構

曾福城

(福州大學 法學院，福建 福州350116)

在“資金不足”和“發展需求”的雙重壓力下，PPP模式以其獨有的內在優勢被我國很多地方政府引進，由于地方政府使用中缺少相關實踐經驗，使得PPP模式優勢發揮不盡。文章借鑒域外國家在PPP模式上的先進經驗，對我國地方政府投融資的制度建構提出建議。

PPP；立法；監管機制

一、“治道變革”下PPP模式的興起

PPP(Public-Private-Partnership),中文譯法多樣，如：“公私伙伴關系”“公私合營”等。從法律視角而言，是指公主體和私主體之間，基于合作提供公共服務項目的考量而在彼此間形成的一種伙伴性質的合約網絡。在該合作框架下，雙方通過“契約精神”的遵守，利益共享并風險分擔，實現各自價值的最大化。

PPP模式本質上體現的是政府職能的市場化與政府決策的民主化的“治道變革”。主要運作結構為，公主體與項目公司(SPV)(主要由中標的建筑公司、經營公司及其他投資方組成)之間訂立合同協議，約定由項目公司負責資金的籌集、項目的建設，以獲得公主體的授權而享有特許經營權。其與一般融資相比具有以下典型特征：

比較維度PPP模式一般融資公主體與私主體間關系伙伴關系交易關系風險承擔機制承擔能力原則承擔責任原則項目周期較長(15-30年)較短

庇古福利經濟學理論下的福利社會具備的條件之一是：公權力主體積極投資興建公共服務項目以造福于人民。然而在投資公共服務項目上，受政府這一公主體自身的局限性制約遠遠不夠。如果完全放任由私主體進行，受其本源上的逐利性影響，必將引起社會的不公。因此二者的融合PPP模式更具魅力。其優勢主要體現在：融資渠道的擴展，國家財政的節約。公共服務項目前期的資金投入量巨大且資金周轉率低，單憑地方政府的財政收入作用有限。PPP模式下，公主體和私主體基于契約合作，引入社會資本，在杠桿效應下節約了國家財政，減輕了地方政府的財政壓力，甚至可以說是增加了公共服務項目的供給量；公共服務項目的質量提升。PPP模式下對社會資本引入的同時也帶來了私主體先進的運作模式和管理經驗，私主體為了獲得項目的運營回報，必定更加注重項目建設的質量要求。以往的公共服務項目為政府壟斷，社會資本無絲毫進入的空間，PPP模式對社會資本進入國家壟斷的“絕地”挖開了通道，成為政府職能轉變的助推。與一般情況下不同，PPP模式下，地方政府在整體公共服務項目過程中，更加定位于政策的制定者，項目進展的指導者，將更多的細節性工作下放到私主體層面來，拓展了私主體的發展空間，給予私主體了更多的發展機會，對我國非公有制經濟的發展也起到了促進作用。

二、地方政府投融資的歷程與現實考察

(一)地方政府投融資歷程

地方政府的債務結構中，銀行貸款占據了絕大多數，可謂是“融資渠道單一”，風險性高。早期地方政府的主要融資方式為財政融資(資金來源為上級的財政劃撥)、城投債及政策性銀行貸款；后國開行軟貸款也成為地方政府融資的重要來源；2008年隨著國開行軟貸款的消失，地方政府便開始更多的利用商業銀行貸款以實現融資的目的；在中央禁止銀行擔保企業債之后，合肥首創了應收賬款原料擔保；2010年國家清理整頓融資平臺貸款之后，理財信托、集資、PE、P2P等一系列新的融資方式迅速發展起來。

我國于20世紀80年代在電廠、高速公路建設領域引入了PPP模式。此后，PPP模式便以多種形式進入我國的各相關領域，如北京地鐵4號線的地鐵項目。尤其在黨的十八屆三中全會后，PPP模式伴隨著一系列法律法規的出臺，搭上了快車道。

(二)地方政府投融資現實考察

長久以來公共服務項目中投資主體單一，投資主體主要是各級人民政府和部分的國有企業，私主體所代表的社會資本可謂是被隔絕在公共服務項目之外，參與度嚴重不足。地方政府為突破《預算法》及中央政策的種種限制，在法律空白亦或邊界上，尋找著各類的融資方式，但中央為了控制融資風險不斷出臺政策予以叫停，而地方政府為了地方的資金問題，只能新辟道路，進行新一輪的融資方式的創新。

PPP模式進入我國后，由于實踐經驗的缺乏，造成了較多的問題。地方政府在模式中的定位不清，角色轉變不暢，缺乏健全有效的法律法規保障，現有的法律法規是由不同地方不同部門制定，位階低，缺乏統一的上位法依據，相互間不協調、不配套，各自為政，往往只能適用于很小的一部分行業，地方政府在運用PPP模式時指引和規范缺失。如關于私主體進入的資格問題，當前法律尚未作出明確規定，實踐中參照招投標的方式產生，而非嚴格依照，地方政府為了其他利益便會偏向性的設置條件門檻。在許多領域，由于合同協議訂立的不規范，導致了公私主體雙方之間風險分擔的不合理、不明確，融資權責不明確等問題。監管機制的乏力，使得財務問題突出，項目的管理費用一直高居不下，合同補貼和公司所提供的相關服務費明顯的高出于市場價格，私主體將資金移作他用的現象常有發生。

三、投融資制度的域外考察

(一)法律制度健全完善

PPP模式是一項復雜的系統工程，需以健全的法律法規為其保駕護航。域外國家主要采取專門立法與通過政策與指南構建起完備的法律政策體系。英國雖未專門出臺法律，但通過行之有效的政策與指南的形式起到了很好的支撐性作用，如英國最早的PPP項目指南《PEI：適應投資挑戰》便對公權力主體的責任作出了詳細明確的規定。其政策指南所涵蓋的范圍極廣，對項目的整個流程都作出詳盡的規定。德國統一頒布立法——《PPP促進法》，對模式的操作規范，對先前的有關PPP的規定，做出細化規定，并與其他法律法規，如《聯邦預算法》《公共采購法》等的銜接上都做出有效規定。

(二)設立基礎設施專項基金

為增加資本的供給量，發揮財政資金的杠桿效應，域外主要發達國家都設立基礎設施專項基金，給予PPP項目資金支持，即在不以營利為目的的前提下，公主體出資并吸收外界金融機構、投資機構等社會資本進入，以股權或者債券為表現形式設立。如美國州立交通循環基金(TSRF)，其設立目的旨在改善美國各州交通基礎設施狀況，并由專門的執行機構——美國州立基礎設施銀行對基金進行運營。

(三)制定財政優惠政策

公共服務項目的自身性特點，諸如投資規模大、投資周期長、效應回收慢等，使得公共服務項目在投資初期所面臨的資金壓力巨大，域外主要發達國家會根據公共服務項目各自的特點而綜合分析，制定出臺相關的稅收優惠政策，予以支持，降低公共服務項目的整體運營成本。澳大利亞政府專門針對有社會資本進入參與的基礎建設項目，涵蓋了交通樞紐設施、水利設施、能源領域等多個范圍，出臺了“基礎設施稅費補償”措施，以一定期限的政府債券利率為基準補償該項目的上一年度稅費損失。而日本則主要通過專門的機構——日本政策投資銀行對PPP項目給予無息貸款支持。

(四)注重政府增信措施

公共服務項目建設開展后，必然面臨各種風險與挑戰，私主體相比于公主體而言力量弱小，使得其難于憑借自身力量予以應對，需要公主體——政府采取形式多樣的增信措施，諸如貸款擔保、政策支持等，提高公共服務項目的融資效率。如法國政府對PPP項目給予寬松的融資擔保條件，不同其他一般情形，私主體可就符合一定條件的PPP項目下的公共設施設置擔保。美國則通過政策性貸款、貸款擔保等政府增信措施，激勵社會資本參與到交通基礎設施建設中來。

(五)全流程的監管機制

域外主要發達國家對PPP項目構建了全流程的監管機制，主要可分為兩個階段：一是招投標階段的監管，二是項目運營階段的監管，并通過制定頒布法律文件，對此進行了極為詳盡和完善的規定。如英國頒布的《如何與選定投標者合作》中對投標人的各個方面的能力設置了嚴格的標準。

四、PPP模式下地方政府投融資制度構建的框架性建議

為了響應黨的十八屆三中全會以及中央城鎮化工作會議提出的要求，必須建立健全多元制度以發揮出市場在資源配置中的決定性地位，發揮出社會資本在公共服務項目建設的重要性作用。

(一)立法層面確認完善

正因PPP模式在地方政府投融資中的難以代替性作用，以及我國相關法律環境的不健全，PPP模式的立法完善意義重大。必須明確PPP法律較高的法律階次，進行統一的高位階PPP立法，以清除其他現有低位階法律規范的不良影響。此外，必須以現有的法律法規，如《預算法》《招標投標法》等一系列法律法規做好銜接工作，避免各法律法規之間的沖突矛盾，增強法律法規之間的協調性和權威性。對于私主體的資格準入問題，必須由法律來作出明確規定，一方面可通過公司法、招投標法的修訂給予明確，另一方面可制定專門法做出規定，以避免由于法律的缺失而為權力尋租提供“滋生地”。私主體的市場準入問題確定后，便需對以何種方式確定私主體作出規定。除對涉及軍事、機密等危及國家公共安全領域的公共服務項目作出例外性規定外，其余公共服務項目均可采用PPP模式，并需嚴格采用公開招投標的方式，遵循相關法定程序進行。

(二)完善金融、財政配套政策

1.設立基礎設施專項基金。各地方政府可基于各地的融資平臺公司建立省級基礎設施專項基金，并以此為主要的建設資本金基數，通過財政撥款、貸款、社會資本進入等其他方式籌集資金，進行融資。在基金的發展初期，采取私募放行為主的方式進行募集，并將發行對象限定為商業銀行、保險公司以及社保基金等機構投資者。在基金不斷發展后，在公開市場發行面向所有社會和民間投資者。

2.健全稅收優惠政策。在現有的稅收優惠政策基礎上，借鑒域外主要發達國家經驗，對PPP模式下的公共服務項目進行更多方面的稅收優惠組合、稅收返還。可根據公共服務項目的自身特點情況，在企業所得稅、營業稅、土地增值稅等方面予以減免。

3.注重增信措施的發揮。積極運用政策性擔保，政府貼息等多重措施，建立起有效的增信制度。可建立起政策性擔保機構，為公共服務項目提供擔保，在協議中，對公私主體雙方的風險承擔做出明確規定。

(三)建立健全的信息公開披露制度

地方政府的債務信息不透明，嚴重影響了地方政府的信譽及融資能力，禁錮了眾多社會投資者的腳步。建立健全的信息公開披露制度，財報等經濟數據、公共財政預算、政府性基金等都應涵蓋其內，地方政府債務信息的公開透明，有利于發揮社會公眾的監管作用，避免地方政府違規融資現象的發生，對于社會投資者也有利于進行更好地風險評估。

(四)完善融資機制與風險分擔機制

公共服務項目規模大，周期長，投資的資金規模大，因此，金融機構在放貸時，應嚴格按照法律規定進行審核，采取抵押、擔保等一系列保障措施。同時，對于符合法定條件的申貸項目，金融機構必須及時放貸，以保證公共服務項目建設的資金需要。在風險分擔上，公私主體雙方均需秉持謹慎態度，采取意思自治原則對公共服務項目開展過程中的風險分擔作出事前、事中以及事后協議予以明確，以保證風險分擔的合理性及公私雙方不因雙方間的信任問題而影響公共服務項目的可續開展。公私主體雙方如未能對彼此間的風險分擔問題達成協議，則需針對風險的類別予以區分。

(五)建立高效的監管機制

PPP模式下的公共服務項目實現的是社會的公共利益目的，監管體制應涵蓋整個建設與經營的全過程，包括：招投標階段的監管與運營階段的監管，涉及其中的各個主體。從公共服務項目投資項目決策開始，對投標人的財務能力、專業能力、關系管理能力的全方面進行嚴格篩選；項目的實施開展，尤其是項目竣工后私主體的特許運營期等都必須進行嚴格的監管，以免發生私主體在特許運營期內抬高價格等違規行為，不利于社會公眾的福利，有悖于公共服務項目的初衷。同時，更應該加強對公主體中行政人員在債務管理決策過程中的監督，防范行政人員利用職權優勢對私主體施加影響，違規操作等現象發生。

PPP項目過程中，面對巨大的經濟利益，尋租亦或是腐敗行為難免發生，因此財務監管尤為重要。當前，我國對于PPP模式下的財務監管還未有統一的規定。PPP模式下，公私主體的雙方性的存在(政府和社會投資者)必然造成二者間采取不同的審計依據，嚴重影響財務的監管有效性，應建立起一個統一的監督標準與審計程序，并分別以外部監管與內部監管進行規制。項目公司乃公私主體雙方基于意思自治下所設立，PPP模式下可將其作為監督與審計的對象。在外部監管上，會計師事務所及相關審計部門應當嚴格依據會計法、審計法等規定對公私主體進行盡責財務審計；在內部審計上，公私主體雙方可各自委派審計人員進行審計監督，亦或委托第三方獨立的會計師事務所或行業機構進行審計。

財務監管的主要內容包括：資金到位情況，必須在協議中明確項目資金的到位時間表與相關要求，及時到政府公共部門做好備案；賬戶管理，私主體必須在公主體指定的銀行內開立賬戶，并接受相關部門的監督，甚至在特殊情況下，公主體可依據授權對賬戶資金進行查詢，以便公主體能夠及時有效地掌握資金的使用情況；資金使用，私主體應及時向公主體定期報送建設資金的使用情況，接受公主體的質詢；財務信息報告與審計，嚴格按照國家相關規定編制會計報表，并及時報送給相關的公共部門，必要時，公主體相關部門可聘請第三方獨立的會計師事務所或者行業組織進行檢查。

(六)糾紛解決機制的搭建

訴訟因其周期的過于亢長，在公共服務項目的糾紛中，若采用此方式，將嚴重影響公共服務項目的項目進展。對此，可將仲裁機制作為此類案件的常態化解手段，發揮仲裁化解糾紛的優勢。如英國和我國香港地區，PPP項目的糾紛主要通過仲裁形式予以解決，公主體與私主體二者被看做是兩個平等的主體，PPP項目的糾紛為商業爭端處理對待。隨PPP模式在各地方的推廣運用，可適時在省一級地區亦或主要中心城市地區建立起專門的仲裁機構，更顯糾紛解決的權威性、有效性，并明確國際仲裁的適用條件以及效力問題。

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責任編輯：李新紅

Development of Local Government’s Investment and Financing System With PPP Mode

ZENG Fu-cheng

(Fuzhou University，Fuzhou 350116，China)

Under the dual pressure of insufficient funds and development needs，PPP mode is adopted by many local governments due to its unique inherent advantage. However，local government is still short of practical experience which stops this mode to exert its advantage. By borrowing the experiences of PPP mode in foreign countries，suggestions are proposed for China’s local government to construct the investment and financing system.

PPP；legislation；supervision mechanisms

2015-12-10

曾福城(1991-)，男，福建永春人，碩士研究生，主要從事經濟法研究。

1004—5856(2016)09—0054—04

F283

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2016.09.012