供給側結構性改革中的稅收

楊志勇（中國社會科學院財經戰略研究院 北京 100028）

供給側結構性改革中的稅收

楊志勇（中國社會科學院財經戰略研究院 北京 100028）

內容提要：供給側結構性改革是當前中國正在進行的一場重要的改革，旨在形成有效的供給。稅收制度和稅收政策應在此項改革中發揮重要作用。本文首先厘清了關于供給側結構性改革的部分誤解，并結合供給側改革的五大任務，闡述了稅收在其中的作用。

供給側結構性改革 經濟改革 財政改革

一、引言

中國正在進行供給側結構性改革，這一改革方案提出的時間不長，但影響很大。2015年11月，習近平總書記在中央財經領導小組第十一次會議上指出，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率。①新華網.習近平主持召開中央財經領導小組第十一次會議［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/ttgg/2015-11/10/c_1117099915.htm，2016-07-10.2015年12月18-21日召開的中央經濟工作會議進一步強調，推進供給側結構性改革，是適應和引領經濟發展新常態的重大創新，是適應國際金融危機發生后綜合國力競爭新形勢的主動選擇，是適應我國經濟發展新常態的必然要求。②人民網.中央經濟工作會議舉行部署2016年經濟社會發展五大任務［EB/OL］.http://finance.people.com.cn/GB/8215/392239/401049/. 2016-7-10.由此，供給側結構性改革成為當前中國經濟改革的一項重要內容。

2016年7月8日，習近平總書記在北京主持召開經濟形勢專家座談會時指出，供給側結構性改革取得新的進展，但經濟走勢仍然分化，新舊發展動力的轉換需要一個過程，堅定不移推進供給側結構性改革，培育新的經濟結構，強化新的發展動力。③人民網.習近平主持召開經濟形勢專家座談會強調堅定信心增強定力堅定不移推進供給側結構性改革［EB/OL］. http://politics.people.com.cn/n1/2016/0709/c1024-28539200.html，2016-7-10.

筆者認為，供給側結構性改革是一項系統工程，需要多方著力。稅收制度和稅收政策能夠在改革中扮演重要角色。回顧中國的財稅制度的演變歷程，稅收在改革中發揮的作用（楊志勇、楊之剛，2008；楊志勇，2015）不容忽視。

二、供給側結構性改革的任務

（一）與其他改革的關系

供給側結構性改革的深層次含義在于其實質內容。當下，供給側結構性改革與創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念是貫穿在一起的，同時，供給側結構性改革與五大支柱政策是相配套的。即與宏觀政策、產業政策、微觀政策、改革政策、社會政策是密切聯系的。宏觀政策要穩、產業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底，體現了經濟政策與社會政策的目標要求，也反映了政策與改革之間的重要聯系。①相關概括可參見裴長洪（2016）。

（二）改革的背景

供給側結構性改革是在中國經濟“三期疊加”和新常態背景下提出的。當前，中國經濟已經進入增長速度換檔期，從高速增長轉為中高速增長；中國經濟結構調整進入陣痛期，經濟結構在不斷優化升級；中國經濟進入前期刺激政策消化期，經濟增長動力從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。受到國內外多種因素的影響，中國經濟形勢較為復雜。②參見龔雯、許志峰、吳秋余（2016）采訪權威人士的報道。根據權威人士的觀點：在當前形勢下，國民經濟不可能通過短期刺激實現V型反彈，可能會經歷一個L型增長階段。解決中長期經濟問題，傳統的凱恩斯主義藥方有局限性，根本之道在于結構性改革。具體來看，中國經濟正面臨“四降一升”的態勢，即經濟增速下降、工業品價格下降、實體企業盈利下降、財政收入增幅下降、經濟風險發生概率上升。在這種背景下，供給側結構性改革的重點任務就被界定為“三去一降一補”，即去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板。③這五大任務是在中央經濟工作會議：全面闡述“五大政策支柱”，專門部署全面深化改革與擴大雙向開放工作，確認“要在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革”，部署主要抓好“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務”。

（三）改革的目標

近年來，隨著經濟社會的快速發展，我國居民消費結構發生了較大變化，消費升級很快，一些消費需求在境內不能得到有效滿足而流失到境外。供給側結構性改革的重點是解放和發展社會生產力，用改革的辦法推進結構調整，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率。改革要通過一系列政策舉措，特別是推動科技創新、發展實體經濟、保障和改善人民生活的政策措施，解決中國經濟供給側存在的問題。供給側結構性改革的根本，是讓供給能力能夠更好地滿足廣大人民日益增長、不斷升級和個性化的物質文化和生態環境需要。

三、關于供給側結構性改革的討論

著力加強供給側結構性改革是在適度擴大總需求的同時進行的，旨在提高供給體系質量和效率。但在現實中，不乏對此項改革的誤解。供給側結構性改革不是“大雜燴”（余永定，2016），是有所指的，改革的順利進行需要基于對改革的準確認識之上。

（一）需求管理與供給側結構性改革并行不悖

當下，對供給側結構性改革最典型的誤解莫過于其推行意味著需求管理將被淡化的觀點。顯然，這種理解是有偏頗的。在市場經濟條件下，宏觀經濟政策的實施離不開需求管理。缺少需求管理，財政政策和貨幣政策也就無用武之地，而供給管理在市場經濟條件下會用得少。這是因為，供給管理操作不當，容易演變為行政管理，更嚴重的是轉化為政府過多的行政干預。

供給側結構性改革是在特定經濟背景下進行的，是全面深化改革的重要組成部分，是貫穿五大發展理念的現實要求。強調供給側改革不等于淡化需求管理。需求管理在供給側結構改革中不僅不會淡化，而且其管理水平還需同步提高。國內外經濟形勢日趨復雜，簡單的擴張或緊縮政策已不能適應現實需要。中國需求管理的經驗亟待深入總結，國際上一些好的經驗做法也要注意吸收借鑒。在當前的宏觀經濟形勢下，緊縮政策的主張缺乏依據。中國需要消化前期刺激政策的影響，但這不等于政策的轉向。從現實來看，無論是積極的財政政策，還是穩健的貨幣政策，至少在當前都并不是緊縮的經濟政策。2016年中國的積極財政政策一直在強調加力增效，財政赤字率進一步提高。積極財政政策空間仍然存在，政府債務負擔率相對較低，發債仍有一定的空間。貨幣供應量仍保持較合理的增速。全面來看，適當的需求管理可以為供給側結構性改革提供良好的外部環境。總之，需求管理與供給側結構性改革是并行不悖的。

（二）供給側結構性改革需要避免政府過度干預

供給的有效改善，離不開政府的力量。國有經濟改革不是純粹的市場化改革。改革后，國有經濟既要符合國家發展定位的要求，還要讓國有企業或國有控股公司成為合格的市場主體，政府與企業關系的合理界定相當重要。目前，政企不分或按行政方式經營國有企業在一定程度上仍然存在，這種方式降低了企業經營效率，不利于有效供給的形成。以規范的制度規范政府對國有企業或國有控股公司的干預，是供給側結構性改革的一項重要內容。為此，需要按照國有企業分類的要求，進一步區分公益性國有企業和商業性國有企業，根據國有企業的不同定位，確定規范的制度，形成良好的政企關系。

政府規制不當同樣會損害有效供給的形成。一些行業規制已經放松，但是“玻璃門”、“旋轉門”、“彈簧門”①編者注：這三重門都是形象地展現民營經濟在與國有經濟，民營企業參與國家基礎設施建設上所遇到的問題。“玻璃門”：新政策、新規定、新辦法都有了，民營企業看得見卻進不去也拿不到，猶如隔了一層玻璃門，總之是兌現難，落實難；“旋轉門”：比如項目招標，表面上看對各種體制的企業一視同仁，可招標條件里設定了某些條款，又把民間投資推了出來擋在門外；“彈簧門”：民營企業剛剛涉足某一行業領域又被一些市場準入和進入門檻等“硬性政策”彈出的現象。等問題不同程度存在，在很大程度上影響了民間資本的進入。政府規制是公共政策目標實現的要求，而不是要將企業管死。規制效率的進一步提高，可以釋放民間資本以及各種社會資本更多的活力，從而讓社會資源配置更加合理，形成有效的供給。供給側結構性改革中肯定會有政府干預的力量存在，但這應該是順勢而為，而不是要扭曲要素資源配置。

四、供給側結構性改革：稅收能做什么？

圍繞供給側結構性改革的五大任務，稅收能夠做什么？對此，筆者嘗試逐一作簡要分析。

（一）去產能與稅收

去產能，就是要解決產能過剩問題。為此，需要明確是哪些領域出現了產能過剩，這種過剩會維持多長時間，需不需要政府的介入。當下，煤炭、鋼鐵行業常常被列為產能過剩行業。可以預期，在相當長一段時間內，煤炭、鋼鐵行業仍然是經濟社會發展所不可或缺的行業。對此，筆者認為，去產能應該更多定位為提高行業效率。僵尸企業勢必要去除，但什么樣的企業算僵尸企業，什么樣的企業仍然有發展前途，就不得不在決策中費思量。政府介入不是要以行政力量替代市場力量，市場力量仍然應該是最主要的基礎力量，要讓市場能夠在產能過剩行業優化中發揮作用，才能真正消除經濟的未來隱患。

稅收政策應該在去產能中發揮積極作用。首先，在不損害公平競爭的前提下，稅收政策應對有利于產能過剩問題化解的措施采取鼓勵政策。其次，在去產能過程中，短期稅收收入可能會受到影響，但去產能旨在改進供給，對中長期稅收收入的增長是有利的。稅收政策的選擇應該有更長遠的眼光。

（二）去庫存與稅收

有產能過剩，就會有庫存。當下，去庫存的重要領域是房地產行業。城鎮化進程的加快，可以消化部分房地產庫存，這是市場行為。降低部分不太合理的稅費負擔，讓更多人擁有自住房，既可以促進去庫存任務的完成，也可以促進相關財政制度的完善。

去庫存是從整個社會資源配置優化的目標出發的，不能簡單地理解為為房地產行業服務。現實中的各個行業在經濟社會發展中都存在此問題。庫存問題的根本解決，仍然需要靠市場力量，靠企業提供適銷對路的產品。房地產行業表面上看出現了較多的庫存，但與此同時，市場所需要的改善型住房還不能充分滿足，土地制度和土地政策也仍有較大的優化空間。除了降低稅負，房地產領域的稅收優惠政策對于去庫存也有積極意義。需要注意的是，目前所實施的一些優惠政策應該轉化為稅收制度，以更好地適應房地產市場健康發展的需要。

（三）去杠桿與稅收

去杠桿，就是要降低債務率，對此，有一個杠桿率高低的判斷問題。中國杠桿率是否過高？從實際情況看，目前我國的企業債務率偏高，而政府債務率不算高。這就為去杠桿尋找到一條合理的路徑。政府仍然可以在一定程度上加杠桿，企業卻要去杠桿，以政府加杠桿來推動企業去杠桿。企業去杠桿之后恢復活力，最終形成更多的財政收入，為政府去杠桿提供支持。

去杠桿絕不等于不需要債務。債務融資可以更好地發揮金融市場的效率。去杠桿旨在將債務融資率控制在合理的范圍內。同樣地，去杠桿主要是市場的事。有些企業債務問題可以通過債務重組來解決，或重新簽訂債務合同，或引入新的債務人，有些則可以通過債轉股來解決。債轉股也應該主要是市場行為。只有在極少數企業破產清算影響面大，而相應的社會保障制度不夠健全，財政政策才有可能產生影響。供給側結構性改革中的去杠桿問題，是為了降低債務風險，相關的債轉股行為應該在稅收優惠政策上有所體現。

（四）降成本與稅收

降成本，從根本上說是市場的事。在同樣的市場條件下，成本較低的企業有更多的競爭優勢。對于企業自身來講，或通過技術進步，或借助新的制度安排來降低運營成本。企業之外的制度性交易成本就不是企業所能控制的。制度性交易成本也叫體制性成本，是企業靠自身努力無法降低的，只有依靠政府深化改革，不斷調整制度、政策來實現。

降低制度性交易成本是降成本組合拳中的重要一招。營業稅改征增值稅、降低社保收費標準等，都是降低企業制度性交易成本的積極舉措。在經濟增長乏力、財政收入增速放緩背景下，政府降稅費要有壯士斷腕的勇氣，要充分體現政府與企業共渡難關的精神，以短期代價換取中長期的收益，換取經濟的可持續發展。與此同時，要看到政府降稅費的前提是不妨礙社會所需的公共服務的提供，也就是說，稅費的下降是有限度的。因此，降低制度性交易成本的核心還是制度創新。制度創新不可能只是簡單的制度變革，需要統一的“公共服務型”政府理念的形成。

（五）補短板與稅收

補短板，就是要彌補經濟社會發展中存在的一些不足，以促進經濟社會的可持續發展。稅收可以在公共服務短板的補足上發揮積極作用。支付改善公共服務，可以增加個人和家庭的可支配收入，可以降低企業的運行成本。在現代社會中，有許多服務是通過政府購買來提供的。社會資本參與公共服務的生產，可以促進公共服務效率的提高，應該有相應的稅收優惠政策，并形成合理的稅收制度。

創新也是目前我國經濟發展的一塊短板。國家創新驅動發展戰略的實施，全社會創新浪潮的興起，是有效彌補創新短板的有利條件。對于稅收來說，企業所得稅研發支出加計扣除的優惠，可以促進創新短板的不足。但從國際視野來看，僅此是不夠的，應該形成更全面的鼓勵創新的稅收制度和稅收政策，更有針對性地發揮稅收在促進創新中的作用。

五、結語

供給側結構性改革任務艱巨，改革必然會耗費大量社會成本，需要防止改革所帶來的社會震動，將社會影響控制在合理的范圍之內。供給側結構性改革，需要稅收的支持。有針對性的稅收優惠政策，可以減少改革的沖擊。現代稅收制度的建設，應與形成有效供給更好地結合起來，在促進供給側結構性改革中發揮積極作用。

［1］ 楊志勇，楊之剛.中國財政制度改革30年［M］.上海：格致出版社、上海人民出版社，2008.

［2］ 楊志勇.現代財政制度探索：國家治理視角下的中國財稅改革［M］.廣州：廣東經濟出版社，2015.

［3］ 龔雯，許志峰，王珂.七問供給側結構性改革［N］.人民日報，2016-1-4.

［4］ 余永定.“供給側結構性改革”不是大雜燴［J］.財經，2016，（16）.

［5］ 裴長洪.中國供給側改革與美國供給學派的區別［EB/OL］. http://ie.cass.cn/xslw/201605/t20160519_3016258.shtml，2016-05-19.

責任編輯：高 陽

Tax Policies in the Supply-side Structural Reform

Zhiyong Yang

The supply-side structural reform is an undergoing reform of great importance in China， which aims at establishing an efficient supply mechanism. Tax system and policy shall play an important role in this reform. This paper first clarifies some misunderstandings of the supply-side structural reform， and then analyses the roles taxation plays based on the five goals of the supply-side structural reform.

Supply-side structural reform Economic reform Fiscal reform

F810.42

B

2095-6126（2016）08-0026-04