貫徹落實慈善法重點關注的七個問題

北京市民政局研究室

貫徹落實慈善法重點關注的七個問題

北京市民政局研究室

2016年9月1日，慈善法正式實施。民政部門是慈善事業主管部門，落實慈善法責無旁貸。北京慈善事業基礎好、潛力大，必須高起點、高標準地貫徹實施，發揮引領示范作用。為貫徹落實好慈善法，促進首都慈善事業加快發展，發揮好示范引領作用，建議重點關注和解決以下七大問題：

一、制定慈善組織及公募資格的認定細則

慈善組織認定是慈善組織享有“慈善”冠名權、免稅資格和募捐資格等的前提條件。雖然慈善法對慈善組織進行了明確界定，但由于慈善活動形式多樣，領域廣泛，內涵、外延和邊界復雜，亟待建立健全慈善組織認定標準、程序和管理辦法。

一是認定標準。把握好公益性、非營利性原則，即所服務的受益人應當為不特定的多數人，并且不以營利為目的。重點通過對慈善組織申報的或已開展活動項目進行甄別。

二是認定程序。建議對慈善法出臺前成立的社會組織，通過財務審計、受益人訪談等途徑進行公益性評定，評定符合條件的可轉登記為慈善組織；對新申請成立慈善組織的，通過審查其宗旨、組織章程、組織機構等，符合條件的給予直接登記。

三是后續管理。完成慈善組織認定并依法登記后，應及時在信息平臺向社會公示，確保慈善組織依法享有相應權利，接受監管。對于違反法律規定開展活動的慈善組織，嚴格實施行政處罰，直至吊銷登記證書取消其主體資格。

慈善法規定依法登記滿兩年的慈善組織都可申請公開募捐資格。建議緊跟國家民政部制定的公開募捐資格申請認定程序、募捐方案備案及信息公開辦法、運用互聯網募捐有關規定等制度，制定具體實施細則，向符合條件的慈善組織發放公開募捐資格證書。完成公募資格認定后，要及時在信息平臺上公示，并將相關證書信息提供給指定的互聯網募捐平臺，確保公募行為規范有序。

二、開展慈善信托試點

慈善法將慈善信托作為專門一章進行規范，為慈善信托發展提供了法律依據。但是慈善信托還處于初探時期，缺乏足夠的實踐案例和成型模式，相關政策制度、操作流程、監管體系都不健全，需要從制度和實踐兩個層面同時入手，推進慈善信托創新發展。

一要建立慈善信托備案管理體制。慈善法明確將民政部門確立為慈善信托的主管部門，將慈善信托由審批制改為備案制，降低了慈善信托的準入門檻。當前需要研究出臺備案管理的實施細則和規范，重點要明確慈善信托委托人、信托人和監察人的資質條件，規范內部治理結構、制定相關法律合同文本、對慈善信托資產收益分配等做出具體規定。

二要完善稅收優惠和扶持政策。在稅收優惠方面，建議探索將慈善信托的設立視同慈善捐贈，把慈善信托納入現有的公益性捐贈稅收政策范疇，享受現有的稅收優惠政策。在政策扶持方面，對慈善信托交易過程中相關費用給予補貼或者減免。

三要盡快啟動慈善信托試點。目前，國內還沒有比較成熟的經驗，建議制定慈善信托試點方案，啟動探索試點。重點探索以下四種模式：一是慈善項目信托。依據慈善需求或委托人意愿設計慈善項目，由信托公司根據慈善項目尋求意向委托人，籌集項目資金和組織實施信托計劃。二是大額捐贈信托。鼓勵企業或個人將大額資金、固定資產、知識產權等委托給信托公司管理，收益用于慈善項目。三是配額商業信托。鼓勵信托公司在征得委托人同意的前提下，將商業信托計劃的部分收益用于慈善項目。四是基金會公益資產運營管理。支持和鼓勵基金會將沉淀公益資產委托信托公司進行管理和運營，進行投資理財，實現資產保值增值。通過以上四種模式，最終探索慈善組織+信托公司的慈善信托發展模式，讓慈善組織專注于公益項目設計與管理，信托公司專注于公益資產管理與運營，獲得收益定向用于慈善組織開展慈善項目，實現慈善由“輸血”到“造血”轉變。

四要健全慈善信托監督體制。慈善信托本質是信托，監管需要專業的金融知識和技術。在監管體制上，要明確規定金融機構和民政部門的不同監管職責和重點，雙方合作建立監管體系。在資產管理上，要制定具體規則，明確資產投資收益處置、受托人和監察人費用管理、關聯交易的處理等。在事后監管上，需要建立責任追究和應急補救機制，對信托公司資產運作和慈善組織在項目管理中出現的問題要及時處理，確保信托財產安全和慈善信托的公益性。

三、為多樣化捐贈和慈善模式創新提供政策支持

目前，北京市慈善事業發展還很不充分，捐贈還是以現金和實物捐贈為主，新的捐贈方式和運作模式還不發達，亟需鼓勵多種形式的慈善創新。

一是推進慈善捐贈的多元化。慈善捐贈除了資金和實物捐贈之外，還包括技術專利、知識產權、股票、有價證券等多種形式。北京是全國的科技中心，技術發明、信息軟件、知識產權等資源豐富，要研究制定捐贈知識產權、發明專利等的操作指引，對捐贈以后的版權保護和使用等進行規范，推動更多技術產品和服務運用于慈善公益領域。目前已有很多企業家開始選擇捐贈股權和有價證券，需要研究給予股權捐贈的免稅激勵，同時要解決《公司法》、工商管理以及慈善組織管理等相關法律和管理制度的銜接問題，消除股權捐贈中制度障礙。比如慈善組織接受股權捐贈后能否成為公司的股東，如何在工商管理方面辦理股權變更事宜等。

二是探索多樣化的慈善運營模式。結合北京市的特點優勢，可重點探索發展公益創投、微公益等。公益創投是公益性質的創業投資，其特征是投資主體為創業過程中的公益組織注資，幫助其成功創業，并通過投資間接地幫助解決社會問題，它既可以解決公益組織初創階段資金缺乏的問題，又能滿足投資主體的公益需要。微公益就是從微不足道的公益事情著手、強調積少成多，要鼓勵和支持慈善組織開發大眾化、平民化的慈善項目，培養公眾的公益意識。

三是扶持發展互聯網+慈善。互聯網捐贈具有便利、快捷、互動與體驗性強等優勢，支付寶、騰訊財付通等第三方支付平臺，已經進入公益慈善領域，改變了慈善只能依賴銀行匯款和募捐的傳統模式，降低了籌款門檻，便利了民眾捐贈。2014年，新浪微公益、騰訊公益、支付寶E公益三大平臺和淘寶公益店鋪募集到的善款達4.28億元。建議扶持發展“互聯網+慈善”，建構安全、便捷的網絡慈善平臺，用互聯網思維優化慈善項目設計，同時要加強網絡慈善規范和引導，為慈善發展提供持續動力。

四、落實稅收優惠和建立金融支持政策

世界上很多國家都通過優惠的稅收和金融政策促進慈善事業發展，慈善法對此作了相關規定，但表述還不夠具體，需要完善相關政策，讓稅收和金融優惠政策成為助推慈善事業發展的加速器。

在稅收優惠方面，重點是讓捐贈者和接收者都能夠便捷享受稅收優惠。一是讓自然人、法人和其他組織用于慈善活動的捐贈財產，依法便捷享受稅收優惠。企業慈善捐贈支出超過法律規定的準予在計算企業所得稅應納稅所得額時當年扣除的部分，允許結轉以后三年內在計算應納稅所得額時扣除。境外捐贈用于慈善活動的物資，依法減征或者免征進口關稅和進口環節增值稅。二是讓慈善組織及其受益人在接受慈善捐贈獲得的收入依法享受稅收優惠。

雖然稅收政策的調整事權在中央，但是地方要積極與稅務部門溝通，既要加快出臺相關具體實施細則，讓已有稅收優惠政策的享受更便捷。也要落實慈善法在事權范圍內爭取和推動出臺新的優惠政策。

在金融扶持方面，建議盡快制定北京市對慈善事業的金融支持政策，鼓勵銀行、信托公司、保險公司等金融機構為慈善組織、慈善信托提供融資、結算等金融服務，為慈善事業提供政策性金融支持。

五、建立統一規范的慈善信息公開平臺

慈善信息公開是提升慈善組織公信力的根本途徑。慈善法明確規定，民政部門應在統一的信息平臺向社會公開慈善組織登記事項、慈善信托備案事項等九個方面信息。

北京市目前已建成首都慈善信息平臺，但對比慈善法規定，還須新增以下內容：（1）慈善信托備案事項；（2）具有公開募捐資格的慈善組織名單；（3）具有出具公益性捐贈稅前扣除票據資格的慈善組織名單。須充實以下內容：（1）全市所有慈善組織登記事項；（2）向慈善組織購買服務的信息。須整合以下內容：（1）對慈善活動的稅收優惠、資助補貼等促進措施；（2）對慈善組織、慈善信托開展檢查、評估的結果；（3）對慈善組織和其他組織以及個人的表彰、處罰結果。

同時，為推動慈善信息公開制度的落實，還應加快制定慈善信息公開實施辦法，按照慈善法規定的內容和時間要求，督促慈善組織、慈善信托的受托人公開有關慈善信息，對不按規定進行信息公開的行為，明確相應處罰措施；建立完善慈善組織及其負責人信用記錄制度，深入實施慈善組織第三方評估，將信息公開制度執行情況與年檢、信用記錄、等級評估、表彰獎勵、政府購買服務等掛鉤。

六、規范管理網絡募捐活動

近年來，網絡募捐活動發展勢頭迅猛，但也出現不少騙捐事件，給監督管理帶來了壓力。建議按照“疏堵結合”的思路，加強事前、事中、事后各個環節的規范管理。

規范“入口關”，要建好信息發布平臺。慈善法規定，慈善組織開展互聯網募捐共有三個信息發布渠道：民政部門統一平臺、民政部門指定平臺與慈善組織網站。結合北京市實際情況，這三種渠道可同時采用，重點加強指定平臺的規范管理。目前阿里巴巴、騰訊、新浪等網絡運營商都建有公益平臺，建議在充分調研基礎上，選定幾家資質優秀、管理規范、有成熟運作模式的平臺，授予其發布網絡募捐信息的資格，并加快建立完善互聯網募捐平臺管理制度，推動網絡募捐活動規范化、標準化。

規范“通道關”，要嚴格驗證募捐資格。慈善法已然明確，公開募捐只能由具有公募資格的慈善組織開展，各募捐平臺應當履行驗證義務。在這一環節，政府部門除向社會公示具有公開募捐資格的慈善組織名單外，還須通過信息共享、查詢申請等形式，及時向各平臺提供相關慈善組織登記、公募資格認定等信息，為實現有效驗證創造條件。

規范“退出關”，要厲行查處違法違規行為。由于網絡募捐活動數量大、形式多、靈活性強，政府難以實行監管全覆蓋，建議對象選擇上重點監管指定的互聯網募捐平臺，監管方式上綜合采用委托第三方評估、抽查、接到舉報后調查等手段，確保網絡募捐活動依法依規。對于不具有公募資格而發布公開募捐信息的慈善組織、個人，以及未有效履行驗證義務的募捐平臺，嚴格按照有關政策法規給予處罰。

七、明確部門之間和民政部門內部的職責分工

慈善法明確民政部門是慈善事業主管部門。這意味著慈善事業監督管理需要民政部門發揮好統籌協調作用。

一是設立慈善工作委員會。為確保部門間分工明確、溝通順暢，建議在市政府層面成立高級別的慈善工作委員會，作為慈善事務議事協調機構，將各相關委辦局列入成員單位，形成管理合力。民政作為牽頭部門，負責制定慈善法配套政策、組織協調部門間業務分工合作、建立慈善信息共享和綜合監管機制等，整體設計安排全市慈善事業發展。各有關部門須依法履職，在金融支持、稅收減免、聯合執法、審計監督、行業監督等方面發揮職能作用，提供專業支持。

二是明確民政各相關部門職責分工。目前慈善處、行政審批處、民政執法大隊、市社團辦等多個部門與慈善工作直接相關，需要理順這些部門之間的關系，明確責任，通力合作，形成慈善事業監督管理的完整鏈條。建議慈善處統籌負責慈善政策制定、慈善活動組織指導、慈善宣傳、慈善信息平臺建設等；行政審批處具體負責慈善組織登記、公募資格認定等；社團辦具體負責慈善組織培育扶持、年檢、等級評估等；民政執法大隊具體負責執法監督。全局層面建立慈善事業聯席會議制度，定期研究解決綜合性的重大事項。

（參與撰寫人員：楊寶山 萬婷婷 任國鋒高小龍 梁朔 王偉）