下一站，真正的普惠型兒童福利

浙江·海寧篇

下一站，真正的普惠型兒童福利

7月26日下午5點(diǎn)，杭州數(shù)天的高溫，不得不用一場人工降雨來緩解。與這雨一樣密集緊湊的，是陳小德的日程安排：當(dāng)天上午，他與上海民政局的同仁交流兒童福利工作開展情況，下午參加廳里一個(gè)會(huì)；第二天，還有一個(gè)會(huì)在等著他……

他是浙江省民政廳兒童福利與慈善事業(yè)促進(jìn)處（以下簡稱兒童處）處長，2012年兒童處成立以來，發(fā)布了10項(xiàng)意見、通知，為浙江省的困境兒童工作提供了制度支持。另一方面，海寧等地的實(shí)踐不僅將制度設(shè)想落到實(shí)處，也促進(jìn)了制度的進(jìn)一步完善與發(fā)展。制度建設(shè)與服務(wù)體系建設(shè)的相互成就，讓浙江省的困境兒童工作一直走在全國前列。

多個(gè)“第一次”

2011年8月10日，浙江省民政廳召開了孤兒和困境兒童福利政策新聞發(fā)布會(huì)。6月28日，省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展孤兒和困境兒童福利事業(yè)的意見》，這個(gè)文件有很多個(gè)“第一次”：第一次明確提出了“困境兒童”概念，第一次明確提出建立城鄉(xiāng)社區(qū)兒童福利督導(dǎo)員制度，第一次明確建立兒童福利財(cái)政專項(xiàng)基金，當(dāng)然這也是浙江第一個(gè)比較完善系統(tǒng)的兒童福利政策，標(biāo)志著浙江省兒童福利事業(yè)由救助型向適度普惠型福利的轉(zhuǎn)變。會(huì)上，時(shí)任副廳長萬亞偉表示：接下來將全面排查困境兒童，進(jìn)一步細(xì)化政策措施，爭取在2015年建立起健全的孤兒和困境兒童福利保障體系。

浙江省民政廳尚清廳長高度重視兒童福利工作，他2012年3月上任，7月就做出重大決策，率先在全國成立了兒童處，陳小德從老齡辦調(diào)來擔(dān)任處長。文件的理念再先進(jìn)，最終也還是要落實(shí)到現(xiàn)實(shí)中。2013年3月，兒童處選擇了海寧、溫州、江山作為建立普惠型兒童福利制度試點(diǎn)，“海寧負(fù)責(zé)兒童福利工作的人很能干。”

2016年7月，海寧市硤石街道西山社區(qū)開展愛心教室。

海寧市荷葉村的兒童之家非常具有當(dāng)?shù)靥厣?/p>

當(dāng)時(shí)的海寧，兒童福利工作正開展得火熱。2011年，海寧兒童福利院院長周勤在走訪社會(huì)散居孤兒家庭時(shí)，發(fā)現(xiàn)孩子雖然有親戚管著，但有不同程度的心理障礙，難以融入社會(huì)。彼時(shí)海寧的社工剛剛起步，她成立了社工組織春苗工作室，通過“與愛同行”孤殘兒童成長計(jì)劃對(duì)26名孤兒進(jìn)行心理輔導(dǎo)。在項(xiàng)目進(jìn)展過程中，他們發(fā)現(xiàn)還有不少孩子因?yàn)樨毨Щ蚣膊√幘称D難，又于2013年初啟動(dòng)“伴我起步”，為海寧90名11歲～16歲的困境兒童提供服務(wù)。

2013年3月入選浙江省試點(diǎn)、6月入選民政部適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)，大大推進(jìn)了海寧兒童福利發(fā)展。海寧出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)適度普惠型兒童福利體系建設(shè)的實(shí)施意見》，周勤告訴記者：“發(fā)放生活補(bǔ)貼，以及在醫(yī)療康復(fù)、教育、住房、就業(yè)方面的保障都寫進(jìn)去了。”海寧還建立了聯(lián)席會(huì)議，由分管市長任組長，市府辦、民政、教育等15個(gè)部門參與；市級(jí)層面依托福利院成立兒童福利指導(dǎo)中心，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）建立兒童福利督導(dǎo)站，村（社區(qū)）建立兒童福利督導(dǎo)員隊(duì)伍，形成了市-街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）-村（社區(qū)）三級(jí)網(wǎng)絡(luò)。“我們還要求學(xué)校班主任擔(dān)任督導(dǎo)員，再加上聯(lián)席會(huì)議的抽查督導(dǎo)，我們形成了‘3+1+1’模式。”此外，兩個(gè)機(jī)關(guān)工作人員對(duì)接一個(gè)困境兒童家庭，結(jié)對(duì)幫扶。“在結(jié)對(duì)中，機(jī)關(guān)工作人員了解了孩子的境況和需求，在制定政策時(shí)自然會(huì)考慮到孩子們。比如困境兒童每年可以享受400元交通補(bǔ)貼，就是他們走訪以后，發(fā)現(xiàn)有些孩子家在村里、但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上學(xué)，一年來回的車費(fèi)蠻高的。”

兒童福利不是救助

在搞試點(diǎn)的過程中，地方遇到的最大障礙就是困境兒童的生活保障，換言之就是錢的問題。“有了省級(jí)層面的財(cái)政認(rèn)可，下面財(cái)政局的局面才能打開。”省民政廳分管領(lǐng)導(dǎo)羅衛(wèi)紅副廳長和兒童處不斷地跟財(cái)政廳溝通，希望出一個(gè)指導(dǎo)性文件，理由就是“2011年的文件明確講了要建立城鄉(xiāng)一體化、普惠網(wǎng)絡(luò)化、服務(wù)專業(yè)化、保障制度化的適度普惠的孤兒和困境兒童的福利體系，而福利體系的核心是福利”。

2013年，兒童處開始做困境兒童的調(diào)查摸底。9月方案做好了，重點(diǎn)突破對(duì)象有兩類：一是事實(shí)無人撫養(yǎng)的兒童，一是貧困家庭的重病、重殘兒童。

兒童處拿著方案不斷和財(cái)政廳溝通，講兒童福利工作的重要性。“在孩子的成長過程中，光靠現(xiàn)在的社會(huì)救助體系是能讓他們吃飽飯，但兒童是要發(fā)展的，還需要滿足其發(fā)展的一系列需求。”做過養(yǎng)老和兒童的陳小德甚至把兩者對(duì)比了一番，“兒童的發(fā)展需求比老年人的需求更重要。養(yǎng)老是非常重要，但你們本末倒置了，人口老齡化的問題靠什么來解決？要靠兒童成長起來創(chuàng)造財(cái)富。”

在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)政廳的大力支持下，同意給困境兒童發(fā)生活補(bǔ)貼，但參照什么標(biāo)準(zhǔn)給，還是個(gè)問題。財(cái)政廳提出：“我們按照全額低保行不行？”“不行。”陳小德很堅(jiān)持，參照標(biāo)準(zhǔn)之爭的背后是對(duì)“兒童福利”這一理念的認(rèn)知。“困境兒童的保障屬于兒童福利，福利不是社會(huì)救助。所以，應(yīng)該參照機(jī)構(gòu)和散居孤兒的基本生活養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，而不是救助標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，財(cái)政掏的錢其實(shí)并不多，因?yàn)榇蟛糠謨和硎苌鐣?huì)救助，只需要補(bǔ)足差額。”

這場拉鋸戰(zhàn)到了第二年4月終于塵埃落定，財(cái)政廳答應(yīng)了。在這次“討價(jià)還價(jià)”中，陳小德還留了個(gè)“小心思”：“當(dāng)時(shí)，我們確定的事實(shí)無人撫養(yǎng)的兒童的生活補(bǔ)貼參照散居兒童的80%，貧困家庭的重病重殘兒童大概是60%。但我們做標(biāo)準(zhǔn)時(shí)候是按照100%做的。”

2014年，民政廳和財(cái)政廳共同出臺(tái)了困境兒童分類保障制度，各地很快就推開了。到2015年底，困境兒童福利制度在浙江省實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。

海寧市硤石街道西山社區(qū)的公益活動(dòng)非常豐富，建立了愛心直播間

鏈接社會(huì)資源

小江是個(gè)孤兒，和爺爺奶奶一起生活，因?yàn)樯钬毨В棠虖膩砩岵坏觅I新衣服，所以他的心愿是給奶奶買兩件新衣服。當(dāng)愛心人士買了兩件衣服送給奶奶時(shí)，他和奶奶感動(dòng)得熱淚盈眶……這個(gè)場景是海寧“微心愿”活動(dòng)的一個(gè)瞬間，陳小德印象極深。

每到兒童節(jié)臨近，海寧都會(huì)舉辦“微心愿”活動(dòng)，兒童福利督導(dǎo)員把困境兒童的心愿收上來，發(fā)在網(wǎng)絡(luò)上，由愛心人士來認(rèn)領(lǐng)。孩子們的心愿有的是幾塊巧克力，有的是一只毛絨熊，有的是一套《十萬個(gè)為什么》……但無論這個(gè)心愿多微小，實(shí)現(xiàn)的那一刻，他們都無比的快樂。

在陳小德看來，兒童福利指導(dǎo)中心除了指導(dǎo)、統(tǒng)籌當(dāng)?shù)貎和＠ぷ鳎€是匯集各方面信息的重要平臺(tái)，“兒童福利督導(dǎo)員了解了困境兒童的信息，反饋到指導(dǎo)中心，中心可以利用自身的平臺(tái)向社會(huì)擴(kuò)散。困境兒童有什么需求，專業(yè)機(jī)構(gòu)可以提供服務(wù)。”

以海寧兒童福利指導(dǎo)中心為例，它與多家社工機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系，通過社會(huì)資源的鏈接和共享，為孤殘兒童組建模擬家庭，為殘障困境兒童監(jiān)護(hù)人開展知識(shí)培訓(xùn)，與社區(qū)合作開展主題活動(dòng)，提升服務(wù)成效。其中春苗工作室就以2012年“與愛同行”孤殘兒童成長計(jì)劃、2013年“伴我起步”困境兒童關(guān)愛社工項(xiàng)目、2014年“伴我成長”困境兒童抗逆力培育計(jì)劃、2015年“添翼飛翔”困境兒童夏令營活動(dòng)，這4個(gè)社工項(xiàng)目服務(wù)2653人次。

在兒童處這個(gè)層面，陳小德對(duì)社會(huì)參與抱有極高的熱情。“2013 年4月，我們成立了兒童福利協(xié)會(huì)，動(dòng)員社會(huì)力量參與兒童福利事業(yè)，這塊我們是做得比較早的。在日常工作中，我們會(huì)有意識(shí)地引導(dǎo)、培育一些為兒童康復(fù)提供服務(wù)的社會(huì)組織。”

2015年，由省兒童福利協(xié)會(huì)出面申請(qǐng)了“添翼計(jì)劃”政府購買服務(wù)的項(xiàng)目，貧困家庭的殘疾兒童可以到兒童福利機(jī)構(gòu)進(jìn)行3～6個(gè)月的康復(fù)。浙江非常注重殘疾兒童的福利，從生活補(bǔ)貼、到醫(yī)保政策再到康復(fù)治療。這與浙江省困境兒童的構(gòu)成有關(guān)，殘疾兒童占到困境兒童的1/3左右。浙江省困境兒童有11萬余人，其中孤兒4807人，事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童6636人，重病兒童1918人，殘疾兒童34243人，低保家庭兒童64371人。而海寧有困境兒童202人，其中事實(shí)無人撫養(yǎng)孤兒10人，重殘兒童77人，低保家庭兒童113人。2015年“添翼計(jì)劃”在麗水市、開化縣試點(diǎn)后，社會(huì)反響非常好。2016年，民政廳下文件推廣。

2016年7月27日，海寧市困境兒童到兒童福利院參加夏令營活動(dòng)，平板電腦引起了孩子們的興趣。

意見并不解渴

2014年，有了海寧等地先行先試的成功經(jīng)驗(yàn)，浙江省民政廳兒童處在杭州市余杭區(qū)、寧波市慈溪市等6個(gè)縣（市、區(qū)）啟動(dòng)了第二批試點(diǎn)。現(xiàn)在，全省共有兒童福利督導(dǎo)員24600人，實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，并已有80%地區(qū)建立了適度普惠型兒童福利制度。

陳小德坦言，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》對(duì)于浙江省來說并不解渴。“國務(wù)院能夠在頂層設(shè)計(jì)上突出困境兒童的救助，意義是很大的。但困境兒童保障沒有提錢，直接分流到救助的各個(gè)渠道了。這還是傳統(tǒng)的救助型，還沒有進(jìn)入兒童福利階段。”

普惠型兒童福利，是他們的目標(biāo)。他們給省政府提交了一個(gè)文件報(bào)，題目是《浙江省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)普惠型兒童福利制度建設(shè)的意見》，“同意不同意，還要看省政府的決策。”

從2012年開始從事兒童工作，陳小德說，自己對(duì)兒童的認(rèn)識(shí)，特別是做好兒童福利工作的重要性，感觸越來越深。“要做好這項(xiàng)工作，必須對(duì)它的意義、重要性要有充分認(rèn)識(shí)，才能引導(dǎo)、影響跟政策有關(guān)的人，以及財(cái)政、各地政府、各地民政部門。”2012年，陳小德第一次與11個(gè)地市召開兒童福利工作會(huì)議，他們有些愕然：從來沒有聽說專門開兒童福利工作會(huì)議的。但從2015年開始，這11個(gè)市地都要開自己的兒童福利工作會(huì)了。“這項(xiàng)工作的重要性、意義已經(jīng)被各地認(rèn)同了，這是讓我比較欣慰的。”